Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням громадянки Стешиної Рити Анатоліївни щодо офіційного тлумачення положення пункту 1 частини другої статті 2 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (справа про зону відчуження)

Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Скоморохи Віктора Єгоровича - головуючий,

Вознюка Володимира Денисовича,

Козюбри Миколи Івановича,

Корнієнка Миколи Івановича,

Малинникової Людмили Федорівни,

Мироненка Олександра Миколайовича - суддя-доповідач,

Розенка Віталія Івановича,

Савенка Миколи Дмитровича,

Селівона Миколи Федосовича,

Тимченка Івана Артемовича,

Тихого Володимира Павловича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

Яценка Станіслава Сергійовича,

розглянув на пленарному засіданні справу щодо офіційного тлумачення поняття "зона відчуження", яке вживається у статті 2 Закону Української РСР "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 28 лютого 1991 року N 796-XII, викладеного у новій редакції Законом України "Про внесення змін і доповнень до Закону Української РСР "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 19 грудня 1991 року N 2001-XII (Відомості Верховної Ради України, 1992 р., N 13, ст. 178) з наступними змінами.

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 42, 43 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне звернення громадянки Стешиної Рити Анатоліївни.

Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 94 Закону України "Про Конституційний Суд України" є наявність неоднозначного застосування положення "зона відчуження - це територія, з якої проведено евакуацію населення в 1986 році" пункту 1 частини другої статті 2 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" судами України, іншими органами державної влади, що, на думку суб'єкта права на конституційне звернення, призвело до порушення його конституційних прав.

Заслухавши суддю-доповідача Мироненка О.М. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1. Громадянка Стешина Р.А. звернулась до Конституційного Суду України з клопотанням про офіційне тлумачення поняття "зона відчуження", що вживається у статті 2 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", зокрема щодо з'ясування питання, чи є зоною відчуження територія, що стала радіоактивно забрудненою з моменту аварії на Чорнобильській АЕС, і чи належали до такої території села Варовичі і Бобер Поліського району Київської області у період з 3 по 9 травня 1986 року.

Необхідність в офіційному тлумаченні обгрунтовується наявністю неоднозначного застосування положення пункту 1 частини другої статті 2 зазначеного Закону у зв'язку з різним розумінням поняття "зона відчуження" судами України, іншими органами державної влади, що призвело, на думку Стешиної Р.А., до порушення її конституційних прав.

У період з 3 по 9 травня 1986 року, як стверджує Стешина Р.А., у складі спеціально створеної групи медичних працівників Донецької області вона перебувала у відрядженні в Поліському районі Київської області, у тому числі в селах Варовичі та Бобер, де надавала медичну допомогу особам, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, яка сталася 26 квітня 1986 року. Через деякий час стан здоров'я громадянки Стешиної Р.А. погіршився. Під час медичного обстеження було виявлено захворювання, якими вона раніше не страждала. Донецька регіональна міжвідомча експертна комісія встановила причинний зв'язок між захворюваннями, що виникли, і роботою у Поліському районі з 3 по 9 травня 1986 року. У серпні 1993 року Стешиній Р.А. встановлено III групу інвалідності.

Відповідно до Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" Донецька обласна державна адміністрація визначила Стешиній Р.А. статус учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС і надала їй відповідне посвідчення, після чого заявниця стала користуватися передбаченими законодавством пільгами і компенсаціями. Але 30 серпня 1996 року розпорядженням начальника Управління у справах захисту населення від наслідків аварії на Чорнобильській АЕС Донецької обласної державної адміністрації Стешину Р.А. позбавлено визначеного раніше статусу і гарантованих державою відповідних заходів соціального захисту.

Вважаючи свої права порушеними, громадянка звернулась до Ворошиловського районного суду м. Донецька, який 27 квітня 1998 року відмовив їй у задоволенні вимог про скасування зазначеного розпорядження на тій підставі, що Стешина Р.А. виконувала роботи у період з 3 по 9 травня 1986 року поза межами зони відчуження. Не дали позитивних наслідків для позивачки ні касаційний розгляд справи, ні спроба вирішити її у порядку нагляду в Донецькому обласному суді та Верховному Суді України.

Додані до конституційного звернення рішення Ворошиловського районного суду м. Донецька і судової колегії в цивільних справах Донецького обласного суду з аналогічних справ свідчать про неоднозначність розуміння цими судовими органами поняття "зона відчуження".

2. Наявність розбіжностей в інтерпретації положення "зона відчуження - це територія, з якої проведено евакуацію населення в 1986 році" підтверджують і витребувані в ході попередньої підготовки питання до розгляду Конституційним Судом України додаткові документи, матеріали та інша інформація.

2.1. Комітет Верховної Ради України з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи відносять відповідні населені пункти до зони відчуження або з дати прийняття рішення про евакуацію населення саме з даної території у 1986 році, або з моменту евакуації упродовж того ж року.

Керуючись саме такими міркуваннями, Комісія Верховної Ради України з питань Чорнобильської катастрофи та Міністерство України у справах захисту населення від наслідків аварії на Чорнобильській АЕС листом до Верховного Суду України від 20 жовтня 1994 року N 06/16-943 дали роз'яснення, яким передбачено, що моментом, з якого населений пункт віднесено до зони відчуження, є дата проведення евакуації населення з тієї чи іншої території. Листи аналогічного змісту Міністерством України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи направлялися і на адресу інших державних органів.

2.2. Національна комісія з радіаційного захисту населення України, Національна академія наук України, Академія медичних наук України та її Науковий центр радіаційної медицини, Міністерство охорони здоров'я України, Державний комітет стандартизації, метрології та сертифікації України, Державний комітет України по водному господарству, Державний комітет лісового господарства України, Державний комітет України по земельних ресурсах та деякі інші державні органи дотримуються відмінної позиції у розумінні положення "зона відчуження - це територія, з якої проведено евакуацію населення в 1986 році". На їхню думку, такі території повинні вважатися зоною відчуження з моменту аварії на Чорнобильській АЕС, тобто з 26 квітня 1986 року, незалежно від дати рішення про евакуацію населення з того чи іншого пункту або дня проведення самої евакуації.

Київська обласна державна адміністрація вважає формулювання щодо зони відчуження настільки ясним, що воно не потребує будь-яких уточнень у тексті самого закону. З тим, що відлік часу для визначення терміну перебування у зоні відчуження, оплати праці, надання пільг і компенсацій для учасників ліквідації аварії починається з моменту катастрофи, погоджується і Адміністрація зони відчуження і зони безумовного (обов'язкового) відселення.

3. Конституційний Суд України, з'ясовуючи зміст положення "зона відчуження - це територія, з якої проведено евакуацію населення в 1986 році", керується статтею 3 Конституції України, яка проголошує людину, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпеку найвищою соціальною цінністю, а державу - відповідальною перед людиною за свою діяльність, та статтею 16 Конституції України, що визначає подолання наслідків Чорнобильської катастрофи, збереження генофонду Українського народу обов'язком держави, і виходить з такого:

3.1. Норма, що розглядається, вперше сформульована законодавцем у частині другій статті 2 Закону Української РСР "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 27 лютого 1991 року N 791а-XII (Відомості Верховної Ради Української РСР, 1991 р., N 16, ст. 198) з наступними змінами. Ще раз це положення дістало правове закріплення 28 лютого 1991 року в частині другій статті 2 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи". Протягом наступних років обидва закони зазнавали численних змін, але зазначене положення залишено законодавцем у його первісному формулюванні, оскільки грунтувалось на значно більшому, ніж на момент аварії і в перші роки після неї, обсягові знань стосовно Чорнобильської катастрофи як трагедії планетарного масштабу.

Зокрема, було встановлено, що регіони радіаційно небезпечних земель простягаються (особливо по західному сліду випадання радіонуклідів) далеко за межі раніше визначених 10 чи 30-кілометрових зон. Що ж стосується сіл Варовичі та Бобер Поліського району Київської області, про які йдеться у конституційному зверненні, то за висновками Національної комісії з радіаційного захисту населення України, наданими Конституційному Суду України, тут радіоактивні випадання розпочались саме 26 квітня 1986 року. Відповідна обстановка була характерною і для інших земель та населених пунктів, віднесених законами України "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" та "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" до території зони відчуження.

Якби законодавець, формулюючи положення "зона відчуження - це територія, з якої проведено евакуацію населення в 1986 році", мав на увазі не ці та інші адекватні реальній ситуації факти, а момент рішення про евакуацію чи день, у який вона здійснена, то відповідний статус учасника ліквідації наслідків аварії втратили б: чимало працівників ЧАЕС, які локалізували вибух у самому його епіцентрі з перших годин після аварії, але мешкали у місті Прип'ять до постанови про евакуацію з нього населення; пожежники, що гасили полум'я на реакторі у ніч на 26 квітня 1986 року; особи, що проводили дезактивацію чи радіаційну розвідку, у тому числі й ті, хто визначав кордони зони евакуації для прийняття відповідного рішення; громадяни, які працювали у піщаних кар'єрах та на вертолітних майданчиках поблизу АЕС, і навіть особи, які здійснювали свої функції в Чорнобилі, оскільки рішення про евакуацію з нього населення було прийнято лише 5 травня 1986 року.

3.2. Про те, що законодавець пов'язував віднесення тієї чи іншої території до зони відчуження саме з об'єктивними обставинами, початком дії іонізуючого випромінювання, тобто з моментом аварії, а не датою ухвалення відповідного акта про евакуацію чи власне евакуацією населення, свідчать й інші положення Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи".

Так, відповідно до пункту 2 частини першої статті 14 зазначеного Закону статус учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС категорії 2 надається особам, які працювали у зоні відчуження "з моменту аварії до 1 липня 1986 року - незалежно від кількості робочих днів". Ця ж норма повторюється і в пункті 1 частини першої статті 55, що визначає надання пенсій за віком особам, які працювали або проживали на території радіоактивного забруднення. За змістом примітки до цієї статті початкова величина зниження пенсійного віку встановлюється особам, які постійно проживали або постійно працювали у зоні відчуження у період з моменту аварії до 31 липня 1986 року.

Виходячи з пріоритету життя та здоров'я людей, які потерпіли від Чорнобильської катастрофи, їх соціального захисту, повної відповідальності держави (стаття 1 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи") законодавець залишає без уваги дати прийняття рішення чи евакуації населення навіть у випадках, коли це стосується менш забруднених, ніж зона відчуження, територій. Так, пунктом 2 частини першої статті 11 того ж Закону статус потерпілих від Чорнобильської катастрофи надається особам, "які постійно проживали на територіях зон безумовного (обов'язкового) та гарантованого добровільного відселення на день аварії", а пунктом 5 цієї ж статті - особам, "які працювали з моменту аварії до 1 липня 1986 року не менше 14 календарних днів... за межами зони відчуження". Аналогічні норми сформульовано у пункті 3 частини першої, частині другій статті 14, статті 24, пунктах 2, 3, 4 статті 27, пункті 2 статті 55 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи".

Особливе значення для правильного з'ясування волі законодавця з питання, що розглядається, має положення пункту 2 частини першої статті 14 цього ж Закону про те, що категорія 2 постраждалим внаслідок Чорнобильської катастрофи надається особам, які постійно проживали у зоні безумовного (обов'язкового) відселення "з моменту аварії до прийняття постанови про відселення". Позиція законодавця тут однозначна: навіть щодо зони безумовного (обов'язкового) відселення відлік починається саме з моменту аварії, а не з дати прийняття акта про відселення.

Вживається у Законі України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" і поняття "момент евакуації" (пункт 1 частини першої статті 11, пункт 2 частини першої статті 14, пункт 1 статті 27). Але воно стосується виключно осіб, які на момент евакуації перебували у стані внутріутробного розвитку. Для відліку виникнення інших правовідносин, на відміну від понять "момент аварії", "день аварії", термін "момент евакуації" у даному Законі не застосовується.

3.3. Поняття "зона відчуження" вживається у Законі України "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи", у законах, декретах Кабінету Міністрів України про внесення змін і доповнень до цього ж Закону та Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", у затвердженій Верховною Радою України Концепції Національної програми ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи і соціального захисту громадян на 1994-1995 роки та період до 2000 року, у Декреті Кабінету Міністрів України "Про приватизацію земельних ділянок" від 26 грудня 1992 року N 15-92, Постанові Верховної Ради України "Про порядок введення в дію Закону України "Про внесення змін і доповнень до Закону України "Про селянське (фермерське) господарство" від 24 червня 1993 року N 3315-XII, Законі України "Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку" від 8 лютого 1995 року N 39/95-ВР, Законі України "Про внесення змін до Закону України "Про оподаткування прибутку підприємств" від 22 травня 1997 року N 283/97-ВР та деяких інших актах. У жодному з них законодавець не відступав від положень Закону України "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" та Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи". Зона відчуження у всіх випадках розуміється як територія, з якої проведено евакуацію населення у період з 26 квітня до 31 грудня 1986 року, незалежно від моменту ухвалення акта про таку евакуацію людей з окремо взятого населеного пункту чи дати здійснення останньої.

Виходячи з наведеного та керуючись статтями 147, 150 Конституції України, статтями 51, 94, 95 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України

1. Положення "зона відчуження - це територія, з якої проведено евакуацію населення в 1986 році" пункту 1 частини другої статті 2 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" в аспекті питань, порушених у конституційному зверненні громадянки Стешиної Р.А., слід розуміти так: зоною відчуження є територія, що з 26 квітня 1986 року охоплює ту частину радіаційно небезпечних земель, рівень забруднення яких зумовив необхідність евакуації населення у 1986 році на підставі відповідних актів органів державної влади, незалежно від часу прийняття цих актів та проведення евакуації.

2. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскарженим.