КОЛЕГІЯ ДЕРЖАВНОГО КОМІТЕТУ ЯДЕРНОГО РЕГУЛЮВАННЯ УКРАЇНИ
П О С Т А Н О В А
| 29.12.2005 N 39 |
Про затвердження Програми розвитку та реформування системи ядерного регулювання України
Розглянувши проект Програми розвитку та реформування системи ядерного регулювання України, який розроблено Держатомрегулювання України на виконання п. 498 Програми діяльності Кабінету Міністрів України "Назустріч людям", затвердженої постановою КМУ від 06.05.2005 р. N 324, та п. 132 Плану дій Україна - ЄС, затвердженого розпорядженням КМУ від 22.04.2005 N 117-р, з урахуванням пропозицій та зауважень представників Громадської колегії при Державному комітеті ядерного регулювання України, експертів МАГАТЕ та Європейського Союзу, з метою забезпечення ефективного та якісного державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки на середньострокову перспективу й враховуючи результати розгляду цього питання на засіданні Колегії Держатомрегулювання України 28 липня 2005 року, Колегія В І Д М І Ч А Є:
1. Необхідність розвитку та реформування системи ядерного регулювання викликана наступними факторами:
- стратегічним завданням України щодо здійснення комплексу системних перетворень та створення реальних (внутрішніх) передумов для вступу до Європейського Союзу, що включає наближення засад системи ядерного регулювання до загальноприйнятих її засад для країн - членів ЄС;
- виявленою практикою необхідністю вдосконалення системи регулювання безпеки використання ядерної енергії;
- викликами, пов'язаними з розвитком нових технологій використання ядерної енергії, новими вимогами суспільства щодо обмеження ризиків при використанні ядерної енергії та ступені участі громадськості у прийнятті рішень.
2. Для розвитку та реформування системи ядерного регулювання необхідно зосередити зусилля на наступних напрямах:
- удосконалити законодавство з питань безпеки діяльності в сфері використання ядерної енергії;
- реформувати існуючу нормативно-правову базу з ядерної та радіаційної безпеки в єдину ієрархічну систему національних норм та правил, що спираються на міжнародно визнані принципи і нормативи та сучасні дослідження;
- реформувати Держатомрегулювання України в інституційно стабільний та ефективно незалежний державний орган державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки шляхом законодавчого закріплення його статусу, функцій та повноважень;
- забезпечити надання Держатомрегулювання ресурсів (насамперед, людських) для забезпечення виконання дозвільної та наглядової діяльності у повному обсязі, а також ефективного виконання завдань інформування, кризового реагування та інших функцій регулювання ядерної та радіаційної безпеки.
Виходячи з вищевикладеного, Колегія Держатомрегулювання України
ПОСТАНОВИЛА:
1. Затвердити Програму розвитку та реформування системи ядерного регулювання.
2. Заступникам Голови, начальникам структурних підрозділів забезпечити виконання затвердженої Програми розвитку та реформування системи ядерного регулювання та керуватися її положеннями при плануванні діяльності.
| Голова Колегії Секретар Колегії | О.Миколайчук О.Брюханова |
Додаток
ПРОГРАМА РОЗВИТКУ
та реформування системи ядерного регулювання України (рис.) ( va039578-05 )
1. Загальні положення
В останні роки на атомну енергетику України припадає біля 45% загального виробництва електроенергії в країні. Наразі виробництво атомної енергії забезпечується 15-ма реакторами, розташованими на чотирьох атомних електростанціях, які експлуатує національна енергогенеруюча компанія НАЕК "Енергоатом". Загальна встановлена потужність атомних електростанцій України становить 13818 МВт електроенергії. Три блоки Чорнобильської АЕС знімаються з експлуатації, на післяаварійному 4 блоці здійснюється "План перетворення об'єкту "Укриття" в екологічно безпечну систему". В Україні функціонують підприємства по добуванню та переробці радіоактивної руди, зокрема підприємство з видобування та переробки уранових руд. Близько п'яти тисяч закладів та підприємств використовують джерела іонізуючого випромінювання (radiation sources), у тому числі майже 80000 радіоактивних джерел (radioactive sources). В наявності є практично весь можливий спектр радіоактивних відходів (включаючи "нестандартні" відходи після аварії на 4-му блоці ЧАЕС та, в майбутньому, кондиційовані відходи від конверсії відпрацьованого ядерного палива).
Масштабне та постійно зростаюче використання ядерної енергії(1) у всіх сферах життя(2), амбіційна програма розвитку ядерної енергетики, що зараз обговорюється, а також міжнародні режими безпеки, до яких приєдналася Україна, зобов'язують її мати розвинуту систему державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки.
---------------
(1) Використання ядерної енергії - це сукупність видів діяльності, пов'язаних з використанням ядерних технологій, ядерних матеріалів, джерел іонізуючого випромінювання у науці, виробництві, медицині та інших галузях, а також видобуванням уранових руд та поводженням з радіоактивними відходами.
(2) Протягом кількох останніх років стратегічна мета, визначена на державному рівні урядом країни, має такі складові як:
- забезпечити збереження існуючої частки атомної енергетики у виробництві електроенергії і навіть її збільшення за гарантії, що атомні електростанції працюють у безпечному режимі та без ризику для здоров'я населення;
- завершення у середньостроковій перспективі будівництва двох енергоблоків з реакторами ВВЕР-1000 (Х2/Р4), що споруджуються на Хмельницькій та Рівненській АЕС (мета досягнута) та впровадження у короткостроковій перспективі національної програми модернізації для усіх енергоблоків, що перебувають в експлуатації (мета на стадії досягнення).
Необхідність розвитку та реформування системи викликана такими факторами як:
- стратегічне завдання України щодо здійснення комплексу системних перетворень та створення реальних (внутрішніх) передумов для вступу до Європейського Союзу, що включає наближення засад системи ядерного регулювання до загальноприйнятих її засад для країн - членів ЄС;
- виявлена практикою необхідність вдосконалення системи регулювання безпеки використання ядерної енергії;
- виклики, пов'язані з розвитком нових технологій використання ядерної енергії, нових вимог суспільства щодо обмеження ризиків при використанні ядерної енергії та ступені участі громадськості у прийнятті рішень, виникненням інших непередбачених обставини (як це, наприклад, сталося після подій 11 вересня 2001 року в США).
Програма розвитку та реформування системи ядерного регулювання України розроблена відповідно до пункту 2/132 Плану дій "Україна - ЄС".
2. Вимоги до системи регулювання ядерної та радіаційної безпеки згідно міжнародних зобов'язань України та рекомендацій міжнародних організацій
Відповідно до міжнародних конвенцій: Об'єднаної Конвенції про безпеку поводження з відпрацьованим паливом та про поводження з радіоактивними відходами та Конвенції про ядерну безпеку, - Україна створила та підтримує державну систему регулювання ядерної та радіаційної безпеки. Так, відповідно до статей 7 та 8 Конвенції про ядерну безпеку та статей 19 та 20 Об'єднаної Конвенції, Україна:
- створює та підтримує законодавчу та регулюючу основу для забезпечення безпеки використання ядерної енергії;
- ця законодавча та регулююча основа передбачає наявність: відповідних національних вимог відносно безпеки та регулюючих положень з ядерної та радіаційної безпеки; системи ліцензування діяльності в галузі використання ядерної енергії; системи заборони використання ядерної енергії без ліцензії; системи відповідного відомчого та регулюючого контролю, а також документації та звітності; примусових заходів для виконання чинних регулюючих положень та умов ліцензій; чіткого розподілу обов'язків органів, що займаються різними стадіями використання ядерної енергії, зокрема різними стадіями поводження з відпрацьованим паливом та радіоактивними відходами;
- заснувала та призначила регулюючий орган, на який покладається реалізація законодавчої та регулюючої основи та якому надаються належні повноваження, компетенція, а також фінансові та людські ресурси для виконання покладених на нього обов'язків;
- вживає відповідних заходів для забезпечення ефективної незалежності регулюючих функцій від інших функцій.
Міжнародні рекомендації до систем регулювання для забезпечення безпеки ядерних установок та джерел іонізуючого випромінювання, радіаційного захисту, безпечного поводження з РАВ та безпечного перевезення радіоактивних матеріалів містяться в документі "Юридическая и государственная инфраструктура ядерной безопасности, радиационной безопасности, безопасности радиоактивных отходов и безопасности перевозки" (Серия изданий по безопасности N GS-R-1 МАГАТЭ Вена, 2003) - детальніше у додатках 2 та 3.
3. Опис існуючої системи, оцінка її ефективності, принципи та напрями змін
Система ядерного регулювання передбачає наявність таких основних складових як:
- законодавча база, яка регламентує діяльність у сфері використання ядерної енергії;
- інфраструктура державного регулювання безпеки використання ядерної енергії.
Метою цієї Програми є вдосконалення системи ядерного регулювання в цих напрямках.
3.1. Законодавча база
3.1.1. Існуючий стан
За часи незалежності з 1991 року:
- в Україні сформувалося національне ядерне законодавство;
- Україна приєдналася до багатьох міжнародних угод (додаток 4), які є частиною її ядерного законодавства;
- при розробці законодавства враховувалися міжнародні вимоги, а з 2000 року - вимоги законодавства ЄС.
3.1.1.1. Закони України
Закон України від 8 лютого 1995 року "Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку" є основоположним в ядерному законодавстві України. Дія цього Закону поширюється на всі види діяльності в сфері використання ядерної енергії та радіаційної безпеки. Цим Законом регулюються як суто технічні питання використання ядерної енергії та забезпечення радіаційної безпеки, так і інші аспекти використання ядерної енергії та забезпечення радіаційної безпеки, зокрема:
- політичний (визначення основних принципів державної політики у сфері використання ядерної енергії та радіаційного захисту);
- юридичний аспект (визначення ядерного законодавства; встановлення прав громадян в сфері використання ядерної енергії та забезпечення радіаційної безпеки; визначення правового статусу юридичних та фізичних осіб, що здійснюють діяльність у сфері використання ядерної енергії та радіаційної безпеки; встановлення відповідальності за ядерну шкоду, тощо);
- адміністративний або управлінський аспект (здійснення державного управління, регулювання, контролю в сфері використання ядерної енергії та забезпечення радіаційної безпеки);
- економічний (встановлення права власності на ядерні установки та джерела іонізуючого випромінювання);
- міжнародний (імпорт, експорт ядерних матеріалів, участь України в міжнародних договорах) тощо.
Закон України "Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку" має широку сферу дії та розповсюджується на широке коло суб'єктів.
Практика десяти років використання Закону України "Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку" виявила низку недоліків, невідповідностей міжнародному законодавству, застарілих понять(3). Аналогічного "поновлення" чекають і інші ядерні закони.
---------------
(3) Це стосується і основних термінів та визначень. Потребує повної переробки розділ "Державне регулювання безпеки використання ядерної енергії". Після створення Держатомрегулювання і реорганізації деяких міністерств, Держатомрегулювання України стало основним уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань регулювання ядерної та радіаційної безпеки, тому треба на законодавчому рівні чітко визначити його функції. В ядерному законодавстві відсутні деякі основоположні поняття ("виключення видів діяльності з під регулюючого контролю" ("exclusion"), не достатньо чітко визначені вимоги до експертизи об'єктів інших від ядерних установок та сховищ - "інших джерел іонізуючого випромінювання". Не визначено поняття та механізм "загальної оцінки безпеки" або "оцінки прототипу". Відсутні визначення інституту "кваліфікованого експерта з радіаційної безпеки та захисту" та системи його сертифікації, на яких базується міжнародна система радіаційного захисту.
3.1.1.2 Норми, правила та стандарти з ядерної та радіаційної безпеки (regulations)
В сучасній системі норм та правил не достатньо забезпечені:
- баланс між виконанням двох вимог: з одного боку треба забезпечити гнучкість правил, щоб вони адаптувалися до обставин, що постійно змінюються, та до технологій, що розвиваються (такі правила називають правилами організації робіт - "performance regulations"); з іншого боку, вимоги правил мають бути викладеними достатньо детально, щоб було простіше їх контролювати (такі правила називають правила-приписи "prescriptive regulations");
- диференціація вимог безпеки в залежності від потенційної небезпеки, яку має конкретний вид діяльності з конкретними установками (джерелами);
- заміна тих діючих норм та правил, які були розроблені у Радянському Союзі, на національні норми та правила, що спираються на сучасні міжнародно визнані принципи і нормативи.
В існуючій системі присутній дисбаланс з точки зору великої кількості правил-приписів, що призводить до акценту не на забезпечення безпеки, а на виконання правил (підміна "культури безпеки" "культурою виконання"). Недостатньо розвинута у теперішній нормативній базі і диференціація вимог. Прикладом є застосування єдиних ліцензійних вимог та умов до всього спектру ДІВ або застосування правил для АЕС до дослідницьких реакторів. Необхідно здійснити перехід на використання ліцензіатами кодексів практичної діяльності (codes of practices), які зазвичай розробляються регулюючим органом та які є керівництвами для конкретних видів діяльності, але в даний час існують тільки у вигляді застарілих ідеологічно санітарних правил. Особливо гостро питання заміни "старих радянських" норм та правил стосовно безпеки ядерних установок стосуються наступних напрямків діяльності:
- вибір майданчику,
- визначення проектних критеріїв безпеки для нових проектів ядерних установок;
- гармонізація методологічної та нормативної бази в галузі застосування ризиків - орієнтованих підходів в регулюючій діяльності.
Інша проблемна сфера - законодавство щодо фізичної ядерної безпеки ("security"). Значну кількість напрацьованих нормативно-правових актів необхідно привести у відповідність до рекомендацій МАГАТЕ, систематизувати та доповнити новими.
3.1.2. Шляхи розвитку та реформування законодавства
Основними напрямками розвитку та реформування законодавства в Україні мають бути:
- приведення у відповідність до міжнародних підходів, гармонізація з вимогами ЄС та максимальне врахування успішної практики регулювання;
- розвиток положень законодавства відповідно до принципів пріоритетності забезпечення ядерної та радіаційної безпеки над іншими інтересами, забезпечення незалежності та об'єктивності органів державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки при оцінці рівня безпеки та прийнятті рішень;
- впровадження принципів державної регуляторної політики: доцільності, адекватності, ефективності, збалансованості, передбачуваності та прозорості;
- забезпечення кодифікації законодавства, пріоритетності та системності(4) у розробці норм та правил;
---------------
(4) Мається на увазі створення нормативно-правових актів у рамках побудованій законодавчої піраміди.
- розвиток "performance regulations" для досягнення балансу з "prescriptive regulations";
- диференціація вимог безпеки в залежності від потенційної небезпеки, яку має конкретний вид діяльності з конкретними установками (джерелами);
- остаточна заміна тих діючих норм та правил, які були розроблені у Радянському Союзі, на національні норми та правила, що спираються на сучасні міжнародно визнані принципи і нормативи, у першу чергу вимог щодо вибору майданчику для ядерної установки, а також щодо проектних критеріїв безпеки ядерних установок; створення єдиної системи вимог щодо забезпечення "security".
3.2. Інфраструктура державного регулювання безпеки використання ядерної енергії.
Інфраструктура державного регулювання - система заходів цілеспрямованого впливу держави на діяльність в певній галузі в інтересах організуючого впливу на життєдіяльність суспільства. Метою державного регулювання безпеки використання ядерної енергії є забезпечення безпеки людини, навколишнього природного середовища.
3.2.1. Існуючий стан програми регулювання
В грудні 2000 року Указом Президента України створено Держатомрегулювання України як основний уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань регулювання безпеки використання ядерної енергії та радіаційної безпеки. Згідно з Положенням, що затверджено Указом Президента України від 6 березня 2001 року, Держатомрегулювання наділено достатніми повноваженнями для здійснення функцій з регулювання безпеки використання ядерної енергії(5).
---------------
(5) В Законі України "Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку" (ст. 23) такими органами залишаються Міністерство охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України, Міністерство охорони здоров'я України, а згідно з Законом України "Про поводження з радіоактивними відходами" до цього переліку залучається Міністерство внутрішніх справ України.
Шляхом розвитку та реформування регулюючої інфраструктури надзвичайно важливо вирішити проблеми, які існують на даний час у зв'язку з відсутністю чітко визначеного розподілу відповідальності та повноважень між органами державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки. Такі проблеми можна коротко назвати:
- дублювання;
- проблема білих плям;
- відсутність ефективної взаємодії регулюючих органів;
- втрата або послаблення спроможності регулювання.
До прикладу дублювань можна віднести одночасну видачу ліцензій на використання ДІВ, яку здійснюють Держатомрегулювання та санітарних паспортів, що здійснює МОЗ(6). З іншого боку, "білими плямам" залишилися такі сфери як створення системи дозиметрії, системи навчання та перевірки знань з радіаційної безпеки. Також не виконується така важлива функція як "розповсюдження інформації"(7).
----------------
(6) Ліцензії видаються відповідно до жорстко встановлених та відповідаючи сучасним міжнародним вимогам процедур. У протилежність санітарні паспорти є рудиментом радянської системи регулювання та скасовані у всіх колишніх країнах соцтабору, які вступили або мають намір вступити до ЄС.
(7) Важливим доповненням до системи регулювання є механізм періодичного розповсюдження серед користувачів, виробників, постачальників тощо інформації щодо захисту, безпеки та інших відомостей, які відносяться до цієї сфери. Це дозволяє всім зацікавленим особам вживати компенсуючі заходи та бути готовими до можливих наслідків.
Втрата або послаблення спроможності регулювання перш за все виникає у таких органах, де діяльність з регулювання радіаційної безпеки не відноситься до першочергових функцій. Це неминуче призводить до втрати кваліфікованих спеціалістів, неможливості фахової підготовки нових, низького рівня оплати праці саме спеціалістів з ліцензування та інспектування, частих реорганізацій та невдалої структури з точки зору виконання завдань регулювання.
Шляхом реформування слід унеможливити порушення самого головного принципу регулювання - незалежності, яке виникає, наприклад, коли регулюючі органи (МОЗ та Мінприроди) мають в своєму управлінні підприємства (організації, установи), які використовують ядерну енергію.
Реформування системи регулювання має позбавити країну від ще одної проблеми - неефективного регулювання. Це означає, що встановлено закони, норми та правила з ядерної та радіаційної безпеки, здійснюється дозвільна діяльність, але контроль держави за додержанням законодавства та умов дозволів шляхом наглядової діяльності слабкий або зовсім відсутній. У сфері регулювання життєвого циклу ядерних установок у Держатомрегулювання є відповідні ресурси для здійснення нагляду (в центральному апараті та територіальних органах), але у складі Державного комітету ядерного регулювання України (Держатомрегулювання) на даний час відсутні інспекції з радіаційної безпеки, які будуть здійснювати нагляд за радіаційними об'єктами (тими, що не відносяться до ядерного паливного циклу)(8).
---------------
(8) При створенні Державного комітету ядерного регулювання функція ліцензування використання джерел іонізуючого випромінювання (ДІВ) залишилася за Міністерством охорони навколишнього природного середовища, з якого був відокремлений Комітет. Коли практика доповіла неефективність такого розпорошення регулюючих функцій, Президент України своїм Указом додав до функцій Комітету функцію ліцензування ДІВ, але у зв'язку з змінами Уряду передача відповідних ресурсів (насамперед людських) Комітету неприпустимо затягнулася. Також затягнулася дія тимчасового спільного рішення Комітету та Міністерства про видачу ліцензій протягом перехідного періоду територіальними органами Міністерства. Це рішення мало виключно тимчасовий характер та не забезпечує ефективного регулювання безпеки ДІВ на постійній основі. Ситуація потребує негайного виправлення та переходу на легітимний та стабільний процес ліцензування шляхом створення відповідних територіальних органів Державного комітету ядерного регулювання.
Слід відмітити, що у законодавчому плані Держатомрегулювання має всі повноваження щодо регулювання безпеки та за умови надання (передачі) йому відповідних ресурсів спроможний забезпечити розумну централізацію регулювання та єдність політики регулювання по всім напрямкам забезпечення ядерної та радіаційної безпеки в державі.
Україна вже має певні успіхи щодо зміцнення інституційної спроможності та незалежності Державного комітету ядерного регулювання України. В 2005 році була оновлена структура Держатомрегулювання, значно посилена внутрішня та зовнішня координація, запроваджується система якості. Урядом України прийнято рішення щодо стимулювання (зокрема, підвищення оплати праці) працівників Держатомрегулювання, які безпосередньо виконують функції державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки, починаючи з 2006 року(9). Багатьом співробітникам Держатомрегулювання було надано більш високий статус - статус інспекторів, що потребує організації та впровадження відповідного підвищення кваліфікації та кваліфікаційної атестації.
---------------
(9) Постанова Кабінету Міністрів України N 845 від 31.08.2005 "Питання кваліфікаційної атестації та стимулювання працівників Державного комітету ядерного регулювання, які безпосередньо виконують функції з державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки".
3.2.2. Шляхи розвитку та реформування інфраструктури регулювання
Основними напрямками розвитку та реформування програми регулювання в Україні мають бути:
- законодавче закріплення інституту органу державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки (Державного комітету ядерного регулювання України) як окремого самостійного державного органу;
- зосередження в державному органі регулювання ядерної та радіаційної безпеки максимальних регулюючих повноважень(10);
----------------
(10) Можливі альтернативні шляхи, які передбачають розпорошення регулюючих функцій. У цьому випадку надзвичайну важливість буде мати встановлення чітких правил взаємодії регулюючих органів на урядовому рівні з закріпленням такої вимоги у законодавстві.
- створення територіальних органів (інспекцій) органу державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки для забезпечення надійного регулюючого контролю, здійснення ефективного нагляду за виготовленням радіаційних джерел, поводженням з радіоактивними відходами, перевезенням радіоактивних матеріалів та переробкою уранових руд;
- подальше укріплення органу державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки шляхом його забезпечення фінансовими та людськими ресурсами для виконання покладених на нього обов'язків, вдосконалення системи підвищення кваліфікації, організація та впровадження кваліфікаційної атестації працівників Державного комітету ядерного регулювання, які безпосередньо виконують функції з державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки;
- створення умов інституційної стабільності державного регулювання безпеки;
- документований розподіл повноважень та механізм взаємодії між основним органом державного регулювання та тими органами виконавчої влади, що виконують функції регулювання у суміжних сферах, та його практичне впровадження;
- впровадження в практику регулювання ризик-орієнтованих підходів;
- удосконалення системи кризового реагування та посилення інформаційної складової в діяльності аварійно-кризового центру;
- створення інформаційного центру для надання інформаційних послуг та ведення просвітницької діяльності.
Реформування має бути також спрямоване на виконання державою таких обов'язків як наявність для ліцензіатів відповідних технічних засобів та послуг у сфері радіаційної безпеки, які мають включати (без обмеження тільки цими послугами): індивідуальний дозиметричний контроль та радіаційний моніторинг (дозиметричні лабораторії); систему навчання та перевірки знань з радіаційної безпеки (учбові центри). На даний час у всіх цих галузях відсутні державні системи регулюючих вимог (крім вимог до експлуатуючих ядерних установок організацій). При реформуванні важливо продовжити розвивати інститути експертів (консультантів)(11) та консультативних комітетів. Як правило, регулюючий орган має два консультативних комітети: Консультативний комітет з реакторної безпеки та Консультативний комітет з радіаційного захисту. Одним з таких комітетів може стати Національна Комісія з радіаційного захисту, яка зараз працює не при регулюючому органі, а при Верховній Раді.
---------------
(11) Є декілька питань, які маємо мати на увазі при залученні консультантів: персонал регулюючого органу повинен мати достатні технічні знання, щоб виявити проблеми, визначити економічну доцільність залучення консультанта, а також правильно інтерпретувати поради консультанта.
Реформування має перетворити існуючу культуру виконання в справжню культуру безпеки.
Необхідно розвивати процес діалогу органу державного регулювання з суспільством, якій особливо активно розпочався в 2005 році, забезпечити розвиток зв'язків з громадськістю, підготувати інструменти врахування громадської думки при прийнятті важливих з точки зору забезпечення безпеки рішень. Ці питання набувають особливого значення після введення в дію в 2005 році Закону України "Про порядок прийняття рішень про вибір майданчика, проектування та будівництва ядерних установок та об'єктів поводження з радіоактивними відходами, які мають загальнодержавне значення".
4. Основні заходи Програми
Для досягнення мети передбачається виконати такі основні завдання:
удосконалити законодавство з питань безпеки діяльності в сфері використання ядерної енергії;
реформувати існуючу нормативно-правову базу з ядерної та радіаційної безпеки в єдину ієрархічну систему національних норм та правил, що спираються на міжнародно визнані принципи і нормативи та сучасні дослідження;
реформувати Держатомрегулювання України в інституційно стабільний та ефективно незалежний державним органом державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки шляхом законодавчого закріплення його статусу, функцій та повноважень;
забезпечити надання Держатомрегулюванню ресурсів (насамперед, людських) для забезпечення виконання дозвільної та наглядової діяльності у повному обсязі, а також ефективного виконання завдань інформування та кризового реагування.
Заходи, викладені у "Плані заходів з розвитку та реформування системи ядерного регулювання" (додаток 1).
5. Можливі проблеми та перешкоди у впровадженні змін та шляхи їх подолання
Проблема 1: Складні процедури внесення змін до законодавства, які призводять до значних термінів внесення змін до Законів.
Стратегія: Центральні органи виконавчої влади, народні депутати, інші stake-holders у рамках робочих груп будуть залучені до розробки відповідних змін до законодавства на ранніх етапах. Також буде залучена Громадська Колегія Держатомрегулювання. Буде проведено підготовчу роботу серед зацікавлених кіл з використанням засобів масової інформації та організації "круглих столів" щодо необхідності реформування та оптимізації його шляхів.
Проблема 2: Дефіцит наукових знань та досвіду для реформування законодавства, норм та правил з ядерної та радіаційної безпеки.
Стратегія: Буде забезпечено широке залучення науковців, міжнародних експертів, експертів інших країн у рамках міжнародних та двосторонніх угод та проектів.
Проблема 3: Ризики конституційної реформи, які можуть призвести до такої підпорядкованості органу державного регулювання, коли економічні інтереси можуть перемагати інтереси безпеки.
Стратегія: Якнайшвидше законодавче закріплення інституту незалежного органу державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки, організація міжнародних та національних кампаній щодо важливості реальної незалежності регулюючого органу.
Проблема 4: Недостатність фінансування плану заходів з розвитку та реформування.
Стратегія: Буде здійснюватися своєчасна підготовка відповідних урядових рішень, які є підставою для державного фінансування (постанов щодо затвердження державних цільових програм, заходів стимулювання тощо) та відповідних бюджетних пропозицій, а також інтенсивний пошук інших джерел фінансування, таких як міжнародна допомога.
6. Фінансово-економічні оцінки та соціально-економічні наслідки розвитку та реформування системи регулювання ядерної та радіаційної безпеки в Україні
6.1. Фінансово-економічні оцінки
Основними джерелами фінансування Програми розвитку та реформування системи ядерного регулювання (далі - Програма) є Державний бюджет та міжнародна технічна допомога.
Попередні оцінки вже існуючих домовленостей щодо надання Україні технічної допомоги у сфері розвитку та реформування системи ядерного регулювання дозволяють прогнозувати, що вклад міжнародної технічної допомоги складатимете не менше 50% витрат на розробку нормативно-правових документів, обладнання та послуги(12).
---------------
(12) Міжнародна допомога не розповсюджується на оплату праці державних службовців та плату за оренду.
Зменшення витрат на Програми може бути досягнута шляхом перерозподілу включених до державного бюджету на 2006 рік видатків. Так, наприклад, затвердження додаткової чисельності Держатомрегулювання та його комплектування інспекторами з радіаційної безпеки дозволить перекласти на них роботу з державної реєстрації джерел іонізуючого випромінювання і, таким чином, вже заплановані видатки Державного регістру джерел іонізуючого випромінювання у розмірі 500 тис. грн. на 2006 рік, передати на виконання Програми. Аналогічну передачу фінансових ресурсів можна забезпечити, якщо один з консультативних комітетів при Держатомрегулюванні створити на основі Національної комісії з радіаційного захисту.
6.1.1. Фінансово-економічні оцінки розвитку та реформування нормативно-правового забезпечення
Експертна оцінка переходу на нову ієрархічну систему національних норм та правил, що спираються на сучасні міжнародно визнані принципи і нормативи визначає, що витрати на науково-дослідні роботи Держатомрегулювання, результатом яких буде створено зазначену систему, мають складати: в 2006 році - заплановану суму 828.9 тис. грн. без збільшення видатків, в 2007 році - 896.9 тис. грн. з державного бюджету та 25 тис. євро техдопомоги; з 2008 - 966.0 тис. грн. та 40 тис. євро техдопомоги; 2009 - 1028.8 тис. грн. та 40 тис. євро техдопомоги; 2010 роки - 1100 тис. грн. з державного бюджету та 25 тис. євро техдопомоги.
6.1.2. Фінансово-економічні оцінки розвитку та реформування інфраструктури регулювання ядерної та радіаційної безпеки
6.1.2.1. Розбудова регіональної структури Держатомрегулювання
Розбудова регіональної структури Держатомрегулювання передбачає послідовне створення робочих місць для інспекторів з радіаційної безпеки та спеціалістів. Планується нарощувати потужність центрального апарату та інспекцій з радіаційної безпеки таким чином: в 2006 році набрати 38 працівників, в 2007 - набрати ще 41 та довести чисельність до 79, а в 2008 - довести чисельність до планової - 119 (набрати 40). При цьому вартість робочого місця у середньому буде складати - 36.8 тис. грн. на 2006 рік, 39.8 тис. грн. на 2007 рік, 42.9 тис. грн. на 2008 рік, що включає оплату праці, відрядження з інспекційними перевірками, оренду приміщень тощо. Такі витрати як придбання комп'ютерного та офісного обладнання, меблів, автомобілів, радіометричної та дозиметричної апаратури та ремонти для 7 офісів інспекцій можуть бути повністю здійснені за рахунок техдопомоги в розмірі 385 тис. євро. Таким чином, додаткові витрати держбюджету будуть складати: 2006 рік - без збільшення витрат бюджету за рахунок передачі людських та фінансових ресурсів від Мінприроди, а також передачі відповідних ресурсів від Державного регістру ДІВ, 2007 рік - збільшення на 1631.8 тис. грн., 2008 рік - збільшення на 1716 тис. грн.
6.1.2.2. Створення консультативних комітетів.
Підтримка роботи 2-х консультативних комітетів має складати не менше 500 тис. грн. на рік. Сума може бути зменшена як вказано у пункті 6.1.
6.1.2.3. Створення Інформаційного центру Держатомрегулювання (2007 рік)
Попередньо оцінюється в 900 тис. грн., при чому міжнародна допомога може сягати 60% суми.
6.1.2.4. Створення Резервного кризисного центру Держатомрегулювання (2008 рік)
Попередньо оцінюється в 1100 тис. грн., при чому міжнародна допомога може сягати 75% суми.
Таким чином, графік орієнтовних бюджетних витрат буде складати: 2006 рік - без збільшення бюджетних витрат, 2007 (додатково до бюджету 2006 року) - 2259.8 тис. грн., 2008 рік (додатково до бюджету 2007 року) - 2060.1 тис. грн.; 2009 та 2010 роки - додатково 134 тис. грн. Орієнтовна техдопомога за 2006-2010 роки буде складати біля 743 тис. євро.
6.2. Соціально-економічні наслідки
6.2.1. Економічні результати
До основних економічних результатів виконання Програми відносяться:
- виключення ризику значних економічних збитків на ліквідацію наслідків ядерних та радіаційних аварій, які потенційно можуть виникнути в разі подальшої неефективної роботи системи державного регулювання безпеки;
- економія витрат за рахунок виключення дублювання функцій регулювання декількома органами виконавчої влади;
- здешевлення процедур державного регулювання для ліцензіатів завдяки наявності ефективної системи регулювання (один орган державного регулювання, один дозвіл, чіткі процедури регулювання тощо);
- посилення позицій України в діалозі з ЄС щодо експорту з України "чистої" електроенергії.
6.2.2. Соціальні результати
До основних соціальних результатів виконання Програми відносяться:
- зменшення психологічної напруженості серед населення, занепокоєних потенційно можливими радіаційними аваріями;
- підвищення іміджу ядерних та радіаційних технологій в очах громадськості завдяки демонстрації реальних дій з боку держави із забезпечення безпеки населення та навколишнього середовища.
6.2.3. Екологічні результати
Основним екологічним результатом реалізації Програми буде суттєве зменшення ризику виникнення радіаційних аварій, пов'язаних з використанням ядерної енергії, а також ризику спроб використання ядерної енергії у злочинних цілях.
Додаток 1
до Програми розвитку
та реформування системи
ядерного регулювання
України
ПЛАН
заходів з розвитку та реформування системи ядерного регулювання України
Додаток 2
до Програми розвитку
та реформування системи
ядерного регулювання
України
ВИМОГИ
міжнародних документів до законодавчої бази, яка регламентує діяльність у сфері використання ядерної енергії
Враховуючи світовий досвід і рекомендації міжнародних організацій, законодавчі акти для забезпечення ефективного контролю за ядерною безпекою, радіаційною безпекою, безпекою радіоактивних відходів та безпеки перевезення:
- повинні викладати цілі захисту окремих осіб, населення та навколишнього середовища від радіаційних небезпечностей на теперішній час і в майбутньому;
- повинні конкретно визначати установки, діяльність та матеріали, що підпадають до сфери дії законодавчих актів, а також випадки, що не підпадають під застосування вимог, що викладені в будь якій частині законодавчого акта;
- повинні встановлювати процедури видачі офіційних дозволів та інші процеси (такі як повідомлення та відміну дозволу) з урахуванням потенційного впливу та характеру небезпеки, що пов'язана з установкою або діяльністю та повинні визначати етапи цих процесів;
- повинні визначати регулюючий орган, що наділений повноваженнями;
- повинні передбачати належне фінансування регулюючого органу;
- повинні конкретно визначати процес виведення установки або діяльності з-під регулюючого контролю;
- повинні передбачати процедуру розгляду та оскарження рішень регулюючого органу (без збитку для безпеки);
- повинні забезпечувати безперервність відповідальності у випадках, коли діяльність забезпечується послідовно декількома експлуатуючими організаціями (операторами), а також урахування передачі відповідальності;
- повинні передбачати створення незалежних консультативних органів для надання висновків експертів та консультацій уряду та регулюючому органу, повинні встановлювати інструмент для проведення науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт у важливих для безпеки сферах;
- повинні визначати відповідальність у зв'язку з ядерною шкодою;
- повинні визначати заходи фінансового забезпечення у відношенні до кожної відповідальності;
- повинні встановлювати відповідальність та зобов'язання по відношенню до фінансування робіт з поводження з радіоактивними відходами та зняття установок з експлуатації;
- повинні містити визначення правопорушення та відповідні заходи покарання;
- повинні забезпечувати виконання будь-яких зобов'язань, що обумовлені міжнародними договорами, конвенціями або угодами;
- повинні визначати участь державних та інших органів у процесі ядерного регулювання;
- повинні конкретно визначати характер та ступінь застосування нових вимог до існуючих установок і діяльності.
Додаток 3
до Програми розвитку
та реформування системи
ядерного регулювання
України
ВИМОГИ
міжнародних документів до інфраструктури регулювання діяльності у сфері використання ядерної енергії
Конкретні вимоги стосовно систем регулювання для забезпечення безпеки ЯУ та ДІВ, радіаційного захисту, безпечного поводження з РАВ та безпечного перевезення радіоактивних матеріалів містяться в документі (рос.) "Юридическая и государственная инфраструктура ядерной безопасности, радиационной безопасности, безопасности радиоактивных отходов и безопасности перевозки". Серия изданий по безопасности N GS-R-1 МАГАТЭ, Вена (2003).
МАГАТЕ вимагає створення регулюючого органу, незалежного від органів та організацій, що здійснюють діяльність в сфері використання ядерної енергії. На регулюючий орган повинна покладатись відповідальність за видачу офіційних дозволів, проведення регулюючих дій, проведення розгляду та оцінок, здійснення інспекцій та застосування санкцій, а також введення принципів, критеріїв, положень та настанов в області безпеки. Регулюючому органу повинні бути надані належні повноваження та права. Він повинен забезпечуватись належними кадровими та фінансовими ресурсами для виконання покладеної на нього відповідальності. На регулюючий орган не повинна накладатись ніяка інша відповідальність, що може загрожувати або суперечити його відповідальності щодо регулювання безпеки.
Крім того, для ефективного функціонування системи ядерного регулювання:
1. Повинні бути прийняті належні заходи інфраструктурного характеру для проведення робіт зі зняття з експлуатації, заключній зупинці або закриттю установки, оновлення майданчика та безпечному поводженню з відпрацьованим паливом та радіоактивними відходами.
2. Повинні бути прийняті належні заходи інфраструктурного характеру для безпечної перевозки радіоактивних матеріалів.
3. Повинна бути створена ефективна державна система аварійного реагування та повинна бути забезпечена аварійна готовність.
4. Повинні бути прийняті належні заходи інфраструктурного характеру для фізичного захисту у випадках, коли вони впливають на безпеку.
5. Повинні бути прийняті належні заходи для фінансового відшкодування третім сторонам у випадку ядерної або радіаційної аварії з урахуванням пошкодження та збитків, що можуть виникнути внаслідок аварії.
6. Повинна бути передбачена технологічна інфраструктура, що необхідна для забезпечення безпеки установок і діяльності, у випадках, коли це не забезпечено іншими організаціями.
7. Повинні бути прийняті законодавчі акти, для забезпечення ефективного контролю за ядерною безпекою, радіаційною безпекою, безпекою радіаційних відходів, безпекою перевезень.
Додаток 4
до Програми розвитку
та реформування системи
ядерного регулювання
України
МІЖНАРОДНІ РЕЖИМИ БЕЗПЕКИ,
в яких бере участь Україна
Україна, як договірна сторона, бере участь у міжнародно-правових режимах, що встановлюються: