Висновок Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту "Про внесення змін до Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про законопроект N 4105 з внесеними до нього поправками)

Тим самим, на мою думку, можуть виникнути питання щодо легітимності подальших дій уповноважених державних органів і посадових осіб у процесі розгляду та прийняття законопроекту про внесення змін до Конституції України (реєстр. N 4105). До того ж Конституційний Суд України залишив поза коментарем той факт, що попередньо схвалений законопроект про внесення змін до Конституції України було змінено на позачерговій (за визначенням) сесії Верховної Ради України. Відповідний коментар мав би відіграти роль концептуальної основи Висновку, адже положення статті 155 Конституції України, за змістом якого попередньо схвалений законопроект про внесення змін до Конституції України приймається на наступній черговій сесії Верховної Ради України, не виглядає формальним. Як свідчить світовий досвід конституціоналізму, аналогічні положення засвідчують так звану жорсткість основного закону і мають забезпечувати зваженість його ревізії, узгодженість змін із з'ясованими суспільними потребами.

2. У пункті 10 мотивувальної частини Висновку зазначено, що "Конституційний Суд України констатує наявність у Законопроекті певних неузгодженостей у самому його тексті і з приписами чинної Конституції України. Але усунення такого роду неузгодженостей, оскільки вони не скасовують і не обмежують прав і свобод людини і громадянина, не спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України, виходить за межі повноважень Конституційного Суду України". Однак практично в усіх попередніх висновках Конституційного Суду України були сформульовані так звані застереження за змістом пропонованих конституційних поправок, які не були пов'язані з вимогами статті 157 Конституції України. Важливим є й те, що деякі положення законопроекту про внесення змін до Конституції України (реєстр. N 4105) можна характеризувати як суперечливі з огляду на вимогу статті 157 Конституції України, за змістом якої зміни до Конституції України не повинні передбачати скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

Наприклад, законопроект про внесення змін до Конституції України, направлений до Конституційного Суду України згідно з Постановою Верховної Ради України від 24 грудня 2003 року N 1399-IV, містить пропозиції щодо нової редакції статті 83 Конституції України. Зокрема, передбачається, що у Верховній Раді України "за результатами виборів і на основі узгодження та поєднання політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України". Така коаліція "відповідно до Конституції України вносить пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем'єр-міністра України, а також відповідно до Конституції України вносить пропозиції щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України та є відповідальною за його діяльність". Водночас пропонується встановити, що "депутатська фракція у Верховній Раді України, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, має права коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, передбачені цією Конституцією". Очевидно, що словосполучення "депутатська фракція" є невдалим з огляду на вимоги семантики, адже за загальним смислом фракція - це частина чогось. Тому, ймовірно, "парламентська фракція", як це прийнято в державно-правовій практиці багатьох країн.

За змістом наведених положень може постати низка питань.

1. За яких умов "депутатська фракція" у Верховній Раді України, до складу якої буде входити більшість народних депутатів України, зможе реалізувати право вносити пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем'єр-міністра України, а також вносити пропозиції щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України: до реалізації відповідного права коаліцією "депутатських фракцій" у Верховній Раді України чи після такої реалізації?

2. Як уможливити реалізацію "депутатською фракцією" у Верховній Раді України, до складу якої буде входити більшість народних депутатів України, права вносити пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем'єр-міністра України, поки згідно з новою редакцією пункту 9 частини першої статті 106 Конституції України Президент України уповноважений вносити відповідне подання лише за пропозицією коаліції "депутатських фракцій" у Верховній Раді України"?

3. Чи зможе Президент України достроково припинити повноваження Верховної Ради України згідно з новою редакцією статті 90 Конституції України на підставі того, що протягом одного місяця у Верховній Раді України не буде сформовано коаліцію "депутатських фракцій", якщо у Верховній Раді України існуватиме "депутатська фракція", до складу якої буде входити більшість народних депутатів України, і ця "депутатська фракція" реалізує свої права щодо участі у формуванні складу Кабінету Міністрів України?

4. Чи зможе Президент України проігнорувати пропозиції коаліції "депутатських фракцій" у Верховній Раді України щодо кандидатури Прем'єр-міністра України у зв'язку з тим, що, на його думку, така коаліція не є продуктом "узгодження та поєднання політичних позицій"? Який нормативно-правовий сенс у формуванні застереження стосовно зазначеного "узгодження та поєднання"?

5. Перед ким буде відповідальною за діяльність Кабінету Міністрів України коаліція "депутатських фракцій" у Верховній Раді України? Враховуючи, що таку відповідальність пропонується передбачити в Конституції України, якими будуть її правові наслідки насамперед для самої коаліції "депутатських фракцій"?

На мою думку, деякі з наведених положень статті 83 Конституції України в новій редакції за умов набуття ними чинності можуть спричинити виникнення ситуації, за якої склад Кабінету Міністрів України не буде сформований. Це призведе до обмеження можливостей щодо реалізації прав і свобод людини і громадянина, адже відповідно до пункту 2 статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина.

Суттєвим є й те, що на відміну від статті 90 Конституції України, її нова редакція реально уможливлює дострокове припинення Президентом України повноважень Верховної Ради України. Тому виникає проблема щодо реалізації положення частини першої статті 77 Конституції України (до якої також пропонуються певні зміни), згідно з якою чергові вибори до Верховної Ради України відбуваються в останню неділю березня четвертого (за законопроектом про внесення змін до Конституції України - п'ятого) року повноважень Верховної Ради України. Якщо чергові вибори до Верховної Ради України відбуватимуться після позачергових виборів, то їх практично неможливо провести у визначений в частині першій статті 77 Конституції України день без продовження або скорочення встановленого строку повноважень Верховної Ради України. Таке продовження або скорочення у свою чергу зумовлює обмеження виборчих прав.

1. Конституція України займає особливе місце в національній правовій системі. Це зумовлено предметом її правового регулювання, проголошеними нею принципами, ідеями, мета яких - забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Норми Конституції України мають найвищу юридичну силу і пряму дію. Конституцію України не можна ототожнювати із звичайним (ординарним) законом. Вона є Основним Законом України, і цей статус визначено в її преамбулі. Конституція України - правовий стандарт (еталон) правової демократичної держави, якому мають відповідати всі інші нормативно-правові акти. Цей документ повинен бути взірцем високої юридичної техніки, системності, логічності викладення її змісту, не містити правових колізій.

Відмінність Конституції України від інших законів підтверджується виокремленням повноважень Верховної Ради України, а також різними парламентськими процедурами. Порядок внесення змін до Конституції України встановлено пунктом 1, а прийняття законів - пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України.

Внесення змін до Конституції України має здійснюватися за процедурою, передбаченою Розділом XIII Конституції України, і вона істотно відрізняється від процедури прийняття законів (законодавчого процесу). Це свідчить про те, що внесення змін до Конституції України є самостійною парламентською процедурою, за якою повинні розглядатися всі пов'язані з цим процесом питання.

2. Однією з основних засад судочинства є законність (пункт 1 частини третьої статті 129 Конституції України).

Принцип законності конституційного судочинства полягає у вирішенні справ судом на основі Конституції та законів України, норми яких мають неухильно додержуватися.

Конституційний Суд України (далі - Суд) може розглядати справи з питань, віднесених до його компетенції, за клопотанням суб'єктів права на конституційне подання, звернення, визначених Конституцією України та Законом України "Про Конституційний Суд України" (далі - Закон), і за належно оформленим поданням, зверненням.

Відсутність права на конституційне подання, конституційне звернення, невідповідність їх вимогам, передбаченим Конституцією України і Законом, а також непідвідомчість Суду питань, порушених у конституційному поданні, зверненні, є підставами для відмови у відкритті провадження у справі (стаття 45 Закону).

Підвідомчість питання про надання Судом висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України вимогам статей 157 і 158 Конституції України визначено статтею 159 Конституції України, згідно з якою законопроект може розглядатися Верховною Радою України лише за наявності висновку Суду.

Однак ні в Основному Законі України, ні в Законі не визначено хто може звертатися з клопотанням про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України вимогам статей 157 і 158 Конституції України. Крім того, Законом не врегульовані особливості процедури розгляду Судом цього питання. Тобто в нормативному регулюванні має місце прогалина, яка може бути заповнена в законодавчому порядку.

Незважаючи на це, Суд в Рішенні від 9 червня 1998 року у справі за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 158, статті 159 Конституції України зазначив, що тільки Верховна Рада України може звернутися з питань надання Судом висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України вимогам статей 157 і 158 Конституції України. При цьому Суд зробив застереження, що форма таких звернень потребує законодавчого врегулювання.

Таким чином, Суд визначив суб'єкта права на конституційне звернення з питань надання висновків стосовно законопроектів про внесення змін до Конституції України, чим фактично виписав норму закону.

Принцип законності судочинства поширюється також і на склад суду, який здійснює правосуддя.

В резолютивній частині вказаного Рішення Суд унормував і парламентську процедуру розгляду законопроекту про внесення змін до Конституції України, вказавши, що у разі внесення в процесі розгляду поправок до нього, цей законопроект приймається за наявності висновку Суду, що законопроект з внесеними до нього поправками відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Постановою Верховної Ради України "Про деякі питання порядку підготовки законопроектів про внесення змін до Конституції України до розгляду Верховної Ради України" від 11 липня 2003 року врегульовані окремі питання процедури внесення змін до Конституції України, а також визначено, що зареєстрований законопроект про внесення змін до Конституції України невідкладно направляється суб'єктом права законодавчої ініціативи, який подав цей законопроект до Верховної Ради України, або Головою Верховної Ради України до Суду для надання висновку щодо відповідності його тексту вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Цією постановою Комітету Верховної Ради України з питань правової політики доручено розробити до 15 жовтня 2003 року законопроект стосовно процедури розгляду законопроектів про внесення змін до Конституції України.

Особливістю конституційного судочинства є обмежене коло суб'єктів, які можуть ініціювати розгляд питань, віднесених до компетенції конституційної юстиції. Право на звернення до Суду встановлюється Конституцією України (статті 150, 151) та Законом (статті 40, 41, 43).

Виключно законами України визначається судочинство (пункт 14 частини першої статті 92 Конституції України, а також процедура розгляду справ Судом (стаття 153 Конституції України).

Наведене дає підстави стверджувати, що визначення суб'єктів права на конституційне звернення з питань надання Судом висновків щодо законопроектів про внесення змін до Конституції України рішенням єдиного органу конституційної юрисдикції в Україні та постановою Верховної Ради України суперечать Конституції України.

Висновки, надані за зверненнями неналежних суб'єктів, у тому числі суб'єктів, визначених рішенням Суду та постановою Верховної Ради України, не можна вважати легітимними.

3. У конституційному провадженні Суд зобов'язаний перевірити додержання встановленої законом процедури розгляду Верховною Радою України законопроектів про внесення змін до Конституції України, щоб виключити можливість визнання відповідного закону неконституційним у зв'язку з порушенням процедури його розгляду до надання висновку Судом і не піддавати сумніву його легітимність.

Законопроект про внесення змін до Конституції України був попередньо схвалений Верховною Радою України 24 грудня 2003 року і направлений до Суду для надання висновку щодо відповідності його вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Стосовно цього законопроекту і повинен даватися висновок. Постановою Верховної Ради України "Про внесення доповнення до Постанови Верховної Ради України "Про попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України (реєстр. N 4105)", прийнятою 3 лютого 2004 року на позачерговій сесії Верховної Ради, схвалений законопроект про внесення змін до Конституції України було змінено і з нього виключено положення, які стосуються виборів Президента України Верховною Радою України, строків обрання суддів Верховною Радою України. Такий законопроект також був направлений до Суду.

Відповідно до статті 155 Конституції України законопроект про внесення змін до Конституції України тільки один раз попередньо схвалюється на одній черговій сесії і приймається на наступній черговій сесії Верховної Ради України. Неодноразового схвалення одного і того ж законопроекту Основний Закон України не передбачає. Верховна Рада України, вдруге попередньо схваливши законопроект про внесення змін до Конституції України (реєстр. N 4105) на позачерговій сесії Верховної Ради України, порушила встановлену Конституцією України процедуру внесення змін до Конституції України.

Отже, Постанова Верховної Ради України "Про внесення доповнення до Постанови Верховної Ради України "Про попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України (реєстр. N 4105)" прийнята з порушенням вимог статті 155 Конституції України, і Суд не повинен давати висновок на попередньо схвалений цією постановою законопроект про внесення змін до Конституції України або враховувати внесені нею корективи до раніше схваленого нею законопроекту.

Законопроект про внесення змін до Конституції України, стосовно якого надано висновок щодо відповідності його вимогам статей 157 і 158 Конституції України, не ідентичний за текстом законопроекту, попередньо схваленому Постановою Верховної Ради України "Про попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України (реєстр. N 4105)". Таким чином, висновок фактично надано щодо законопроекту, який був попередньо схвалений з порушенням встановленої Конституцією України процедури на позачерговій сесії Верховної Ради України, тому він є нелегітимним.

4. Зміни до Конституції України повинні вноситися за процедурою, встановленою Конституцією (розділ XIII). Деталізація цієї процедури має здійснюватися законами.

Необхідність врегулювання процедури внесення змін до Основного Закону України виключно Конституцією України і законами зумовлена приписами Основного Закону України про здійснення органами законодавчої, виконавчої та судової влади своїх повноважень у встановлених ним межах і відповідно до законів України (стаття 6); обов'язку, зокрема органів державної влади, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19); про встановлення порядку роботи Верховної Ради України Конституцією України та законом про регламент Верховної Ради України (стаття 82).

Відповідними законами необхідно встановити досконалу процедуру внесення змін до Конституції України. Ними повинно чітко визначатися, на якій стадії і хто має звертатися до Суду про надання висновку щодо відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України законопроекту про внесення змін до Конституції України, форми звернення.

Законом встановлено дві письмові форми звернення до Суду: конституційне подання і конституційне звернення, а також вимоги до їх оформлення (статті 38, 39, 42).

Виходячи з принципу рівності всіх перед законом і судом за цими формами має відбуватися звернення до Суду з усіх питань, віднесених до його повноважень.

Цей Висновок дано Судом на підставі названих вище постанов Верховної Ради України про направлення до Суду попередньо схвалених законопроектів та листів Голови Верховної Ради України про направлення тексту попередньо схваленого законопроекту про внесення змін до Конституції України від 26 грудня 2003 року та про направлення Постанови Верховної Ради України від 3 лютого 2004 року для врахування при наданні висновку щодо відповідності статтям 157 і 158 Конституції України, направленого 27 грудня 2003 року законопроекту про внесення змін до Конституції України від 4 лютого 2004 року. Зазначені документи не тільки не відповідають встановленим законом вимогам щодо форми звернення, а й не містять навіть клопотання про надання висновку.

Висновок щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України статтям 157 і 158 Конституції України повинен надаватися Судом до початку розгляду питання про його попереднє схвалення. Розгляду такого законопроекту має передувати опрацювання його в комітетах Верховної Ради України, попереднє обговорення на пленарних засіданнях Верховної Ради України. Це дозволить забезпечити системність внесення змін, високу юридичну техніку викладення запропонованих у законопроекті змін, ефективність реалізації запропонованих змін після їх прийняття, не допустити колізії в Конституції України, досягти консенсусу щодо запропонованих змін до Конституції України, представлених у парламенті політичних сил.

На розгляд для попереднього схвалення необхідно вносити повністю підготовлений для прийняття законопроект про внесення змін до Конституції України за аналогом законодавчої процедури, як на третє читання.

Якщо під час розгляду до законопроекту будуть внесені зміни, то висновок Суду повинен надаватися до його попереднього схвалення. На наступній черговій сесії Верховної Ради України законопроект лише приймається, і до нього не можна вносити зміни.

Якщо використовувати передбачену Регламентом Верховної Ради України, затвердженим Постановою Верховної Ради України від 27 липня 1994 року законодавчу процедуру, то може виникнути часова проблема прийняття закону про внесення змін до Конституції України.

У разі прийняття такого закону у трьох читаннях не можна виключити внесення до нього змін на цих стадіях, а отже - і необхідність висновку Суду, що може розтягнутися в часі за межі сесій, а відтак і неможливості прийняття закону.

Законом необхідно визначити і межі перевірки, зокрема щодо положень, які відповідають вимогам статей 157 і 158 Конституції України, але не узгоджуються з іншими положеннями Конституції України, її принципами, ідеями. Йдеться про включення до висновку відповідних застережень.

У Висновку також міститься застереження про наявність певних неузгодженостей у тексті законопроекту без їх розкриття. На мій погляд, такі застереження Суд зобов'язаний робити, і вони повинні мати обов'язковий характер.

Однією з функцій конституційної юстиції є правова охорона Конституції України. Надаючи висновок щодо законопроекту про внесення змін до Конституції України, Суд не може залишити без уваги зміни, які призведуть до колізії норм Основного Закону України, викладені нечітко, і їх потрібно буде обов'язково тлумачити, ставити під сумнів здатність органів державної влади здійснювати свої функції, повноваження тощо.

Зокрема, законопроект про внесення змін до Конституції України передбачає зміну порядку формування Конституційного Суду України Президентом України та Верховною Радою України, позбавляючи цього права органи суддівського самоврядування, умовно кажучи, судову владу, носіїв яких вони репрезентують. Це не тільки не узгоджується з конституційним принципом здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, на що вказувалося у попередньому Висновку Суду щодо законопроекту про внесення змін до Конституції України (реєстр. N 4105), а й може призвести до його надмірної політизації в разі призначення на посади суддів прихильників політичних сил, які представляють "парламентську більшість" та Президента України.

Це негативно може вплинути на стан конституційної законності, особливо коли і Президент України, і "парламентська більшість" представлятимуть одні й ті ж політичні сили. Не можна виключити того, що суд буде "освячувати", точніше, визнавати конституційними акти парламенту і глави держави за очевидної (явної) їх неконституційності. Нарешті, формування Суду двома органами у випадку конфронтації між ними може призвести з часом до блокування його діяльності шляхом непризначення суддів одним з них, що вже мало місце у практиці становлення конституційної юстиції до прийняття Конституції України.

В законопроекті про внесення змін до Конституції України нечітко викладено пункт 15 частини першої статті 106. Ним до повноважень Президента України віднесено право зупиняти дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності їх не тільки Конституції України, а й законам України, актам Президента України з одночасним зверненням до Суду щодо їх конституційності. За змістом такої редакції конституційність актів Кабінету Міністрів України охоплює також їх відповідність законам України та актам Президента України, тобто включає законність таких актів. Це положення не узгоджується зі статтею 150 Конституції України, якою конституційність, зокрема, актів Кабінету Міністрів України визначена як відповідність виключно Конституції України.

Подібна неузгодженість (колізія) існує і в чинному Основному Законі України між статтею 150 та частиною другою статті 137, яка надає право Президенту України зупиняти дію нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим з мотивів невідповідності їх не тільки Конституції України, а й законам України з одночасним зверненням до Суду щодо їх конституційності. Цю колізію необхідно усунути в законопроекті про внесення змін до Конституції України.

З наведеного можна зробити висновок, що зміни до Конституції України мають вноситися за досконалою, встановленою Конституцією та законами України, процедурою. Висновки щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України вимогам статей 157 і 158 Конституції України мають надаватися Судом за процедурою, встановленою законом. До законодавчого врегулювання процедури розгляду цього питання Суд має відмовляти у відкритті провадження у справі щодо надання таких висновків. Це дозволить уникнути можливих інсинуацій щодо легітимності закону про внесення змін до Конституції України, забезпечити ефективність реалізації її нових положень, зберегти високу повагу до Основного Закону України.