На засадах, визначених Конституцією України, на всій території держави формується єдина система місцевого самоврядування (пункт 15 частини першої статті 92), яке визнається і гарантується в Україні (стаття 7) як право територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (частина перша статті 140). Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради та їх виконкоми, а також органи, що представляють спільні інтереси територіальних громад: районні та обласні ради (частини третя, четверта статті 140 Конституції України), - затверджують, зокрема, бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання (частина перша статті 143 Конституції України). Аналіз відповідних положень Конституції України та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року дає підстави для висновку щодо заборони втручання будь-якого органу у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів.
На підставі наведеного приписи підпунктів 14.1, 14.2 пункту 14 Положення про порядок управління майном, що належить Автономній Республіці Крим або передане в її управління, згідно з якими "бюджет Автономної Республіки Крим об'єднує республіканський бюджет Автономної Республіки Крим, бюджети районів і міст республіканського значення Автономної Республіки Крим" і що такий бюджет, зміни і доповнення до нього затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, мають бути визнані такими, що не відповідають Конституції України (неконституційними).
5. Суб'єкт права на конституційне подання вважає, що Положенням про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим Рахунковій палаті Верховної Ради Автономної Республіки Крим надано повноваження, що виходять за межі мети її утворення (підпункт 7 пункту 2 статті 26 Конституції Автономної Республіки Крим). Зокрема, цим Положенням передбачено, що Рахункова палата Верховної Ради Автономної Республіки Крим здійснює контроль за використанням коштів бюджету Автономної Республіки Крим не лише відповідними органами Автономної Республіки Крим, а й Фондом майна Автономної Республіки Крим, банками і кредитними установами, підприємствами, установами, організаціями, здійснює експертно-аналітичну оцінку з численних питань. Це є перевищенням повноважень, покладених на Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституцією Автономної Республіки Крим (абзаци шостий, восьмий підпункту 1.3 пункту 1, абзац третій підпункту 2.2 пункту 2).
Крім того, як зазначається в конституційному поданні, Положенням про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим передбачено, що питання відповідальності осіб (підпункт 4.5 пункту 4, підпункт 6.2 пункту 6) можуть визначатися не тільки законами України, а й нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
У поясненні до конституційного подання Голова Верховної Ради Автономної Республіки Крим наголошує на тому, що під час підготовки Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим "в основу покладено концепцію Рахункової палати, визначену Законом України "Про Рахункову палату Верховної Ради України". Він стверджує, що в усіх випадках Рахункова палата Верховної Ради Автономної Республіки Крим здійснює надані їй повноваження лише щодо контролю за використанням коштів республіканського бюджету та фондів.
Стосовно відповідальності осіб у поясненні зазначається, що йдеться не про визначення її форм, а про порядок притягнення до відповідальності, встановлений нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим у межах її компетенції.
5.1. Верховна Рада Автономної Республіки Крим Постановою "Про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим" від 17 березня 1999 року утворила Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим (пункт 1), затвердила Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим (пункт 2), яким визначено її статус як постійно діючого республіканського органу контролю, функції та повноваження, склад і структуру, порядок діяльності тощо.
Конституційний Суд України в процесі розгляду оспорюваного Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим, якою його затверджено, виходить з того, що Верховна Рада Автономної Республіки Крим утворює Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим для здійснення контролю від імені Верховної Ради Автономної Республіки Крим за використанням коштів бюджету Автономної Республіки Крим виконавчими органами Автономної Республіки Крим (абзац другий підпункту 7 пункту 2 статті 26 Конституції Автономної Республіки Крим).
Однак Положенням про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим передбачено такі повноваження Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, які за Конституцією України та законами України не віднесено до відання Автономної Республіки Крим, зокрема:
1) здійснювати контроль за додержанням законності надання коштів бюджету і фондів "банками й іншими кредитними установами іншим органам, підприємствам, установам, організаціям" (абзац третій підпункту 1.3 пункту 1);
2) здійснювати контроль за додержанням законності і своєчасністю використання коштів бюджету і фондів у банківських та інших установах (абзац шостий підпункту 1.3 пункту 1);
3) одержувати з питань використання коштів бюджету відповідно до законодавства про банки і банківську діяльність від Кримського республіканського управління Національного банку України, уповноважених банків, у яких розміщені кошти бюджету і фондів, а також від інших кредитних установ необхідні відомості про здійснення ними операцій і стан розрахунків органів, підприємств, установ і організацій, довідки, копії документів щодо операцій і розрахунків цих органів, підприємств, установ і організацій (абзац шостий підпункту 2.2 пункту 2);
4) зобов'язувати Кримське республіканське управління Національного банку України брати до розгляду матеріали проведених Рахунковою палатою Верховної Ради Автономної Республіки Крим перевірок, ревізій, вживати необхідних заходів та одержувати від нього відповіді у місячний строк (абзац дванадцятий підпункту 2.2 пункту 2);
5) здійснювати експертно-аналітичну оцінку законності й ефективності використання інвестицій, наданих під гарантії Автономної Республіки Крим, включаючи бюджетні (абзац восьмий підпункту 1.3 пункту 1);
6) проводити фінансові перевірки, ревізії "в інших органах незалежно від їхньої підпорядкованості, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності з питань дотримання законності, цільового призначення й ефективності витрачання коштів, наданих з республіканських фондів і бюджету" (абзац третій підпункту 2.2 пункту 2) і перевірки в цих органах, на підприємствах, в установах і організаціях фінансових документів, бухгалтерських книг, звітів, планів, витрат та іншої документації, що стосується фінансово-господарської діяльності, касових операцій з готівкою і цінними паперами, матеріальних цінностей, їхньої наявності, збереження і витрачання (абзац четвертий підпункту 2.2 пункту 2).
Також не віднесено до відання Автономної Республіки Крим встановлення положень щодо відповідальності посадових та службових осіб, згідно з якими:
- підлягають притягненню до відповідальності у порядку, встановленому нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим, посадові особи органів, підприємств, установ і організацій, які перевіряються, у разі відмови або ухилення від своєчасного надання необхідної інформації або документації, а також надання недостовірної інформації з питань, віднесених до компетенції Верховної Ради Автономної Республіки Крим (підпункт 4.5 пункту 4);
- "будь-які дії щодо посадових осіб і працівників Рахункової палати, а також осіб, які виконують її доручення, з метою перешкодити виконанню ними своїх обов'язків або домогтися ухвалення рішення" з питань, віднесених до компетенції Верховної Ради Автономної Республіки Крим, тягнуть за собою відповідальність згідно з нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим (підпункт 6.2 пункту 6).
Зазначені положення суперечать приписам Конституції України, зокрема тим, згідно з якими виключно законами України встановлюються засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків (пункт 1 частини другої статті 92), забезпечується стабільність грошової одиниці, що за Конституцією України є основною функцією центрального банку держави - Національного банку України (частина друга статті 99). Рада Національного банку України розробляє основні засади грошово-кредитної політики та здійснює контроль за її проведенням (стаття 100 Конституції України).
Таким чином, відповідно до Конституції України приписи, викладені в підпункті 1.3 пункту 1 Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим, мають визначатися законами України. Конституційними засадами, законами України, які прийняті на їх розвиток, зокрема законами України "Про Національний банк України" від 20 травня 1999 року, "Про банки і банківську діяльність" від 7 грудня 2000 року, "Про інвестиційну діяльність" від 18 вересня 1991 року тощо, на відміну від Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим, встановлюється інший порядок здійснення контролю за діяльністю банків, за використанням інвестицій.
До виключного визначення законами України Конституція України відносить, зокрема, правовий режим власності (пункт 7 частини першої статті 92); правові засади і гарантії підприємництва (пункт 8 частини першої статті 92); засади цивільно-правової, адміністративної, дисциплінарної відповідальності (пункт 22 частини першої статті 92). При цьому в будь-яких випадках держава забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності і господарювання (частина четверта статті 13 Конституції України). Відповідно до згаданих конституційних норм регулювання суспільних відносин, передбачених приписами підпункту 1.3 пункту 1, абзаців третього, четвертого підпункту 2.2 пункту 2, підпункту 4.5 пункту 4, підпункту 6.2 пункту 6 Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим, не належить до відання Автономної Республіки Крим, зокрема компетенції Верховної Ради Автономної Республіки Крим та утвореної нею Рахункової палати.
Наведене дозволяє зробити висновок, що приписи підпункту 1.3 пункту 1, абзаців третього, четвертого підпункту 2.2 пункту 2, підпункту 4.5 пункту 4, підпункту 6.2 пункту 6 Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим мають бути визнані такими, що не відповідають Конституції України (неконституційними).
На підставі викладеного та керуючись статтями 147, 150, 152 Конституції України, статтями 51, 61, 63, 70, 71, 73, 75 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України
в и р і ш и в:
1. Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення Регламенту Верховної Ради Автономної Республіки Крим, затвердженого Постановою Верховної Ради Автономної Республіки Крим "Про Регламент Верховної Ради Автономної Республіки Крим" від 30 червня 1998 року N 109-II (із змінами, внесеними постановами Верховної Ради Автономної Республіки Крим від 18 серпня 1999 року N 644-2/99 та від 16 лютого 2000 року N 892-2/2000, а саме:
1) пункту 2 статті 12, згідно з яким за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим передбачається проведення парламентських слухань;
2) пунктів 1, 2 статті 18, відповідно до яких пленарне засідання Верховної Ради Автономної Республіки Крим відкривається і проводиться за умови, якщо на ньому присутні не менш як 2/3 депутатів від загального складу Верховної Ради Автономної Республіки Крим;
3) абзацу першого пункту 1 статті 50, згідно з яким "вибори Голови Верховної Ради Автономної Республіки Крим вважаються такими, що відбулися, якщо бюлетені для таємного голосування одержали не менше 2/3 депутатів від загального складу Верховної Ради Автономної Республіки Крим";
4) абзацу шостого пункту 4 статті 53, за яким "голосування про дострокове звільнення з посади Голови Верховної Ради Автономної Республіки Крим вважається таким, що відбулося, якщо бюлетені для таємного голосування одержали не менше 2/3 депутатів від загального складу Верховної Ради";
5) абзацу шостого пункту 2 статті 95 в частині прийняття рішення про дострокове звільнення з посади Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим за умови участі в пленарному засіданні Верховної Ради Автономної Республіки Крим не менш як 2/3 депутатів від її загального складу;
6) пункту 4 статті 109, згідно з яким "Конституція Автономної Республіки Крим, постанови про внесення змін і доповнень до Конституції Автономної Республіки Крим вважаються прийнятими, якщо за них проголосували не менше 2/3 депутатів від загального складу Верховної Ради Автономної Республіки Крим";
7) пункту 3 статті 107, відповідно до якого за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим проекти нормативно-правових актів можуть бути винесені на всенародне обговорення.
2. Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення Постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим "Про заходи щодо посилення кадрової роботи в Автономній Республіці Крим" від 20 січня 1999 року N 342-2/99 (із змінами, внесеними постановами Верховної Ради Автономної Республіки Крим від 18 серпня 1999 року N 642-2/99 та від 16 лютого 2000 року N 893-2/2000, а саме:
1) абзацу першого пункту 1 про надання Президії Верховної Ради Автономної Республіки Крим повноваження щодо створення системи роботи з добору, розстановки та навчання кадрів в Автономній Республіці Крим;
2) абзацу другого пункту 3 в частині затвердження Номенклатури (переліку посад), згідно з якими:
- звільнення з посади прокурора Автономної Республіки Крим, укладення і розірвання контрактів з керівниками підприємств, установ та організацій, що належать Автономній Республіці Крим, погоджуються з Верховною Радою Автономної Республіки Крим;
- призначення на посади та звільнення з посад голови територіального відділення Антимонопольного комітету України в Автономній Республіці Крим, директора центру зайнятості Автономної Республіки Крим, керівників ряду акціонерних товариств, заступників міністрів, заступників голів республіканських комітетів, заступників керівників інших виконавчих органів Автономної Республіки Крим погоджуються з Президією Верховної Ради Автономної Республіки Крим;
- призначення на посади і звільнення з посад голів районних державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим погоджуються з Головою Верховної Ради Автономної Республіки Крим;
3) абзацу третього пункту 3 щодо затвердження Президією Верховної Ради Автономної Республіки Крим порядку "погодження, призначення і звільнення у Верховній Раді Автономної Республіки Крим кадрів її номенклатури";
4) абзацу третього пункту 12, згідно з якими попереднє "погодження з Верховною Радою Автономної Республіки Крим кандидатур для обрання на посади голів правлінь акціонерних товариств, контрольний пакет акцій яких належить Автономній Республіці Крим, звільнення з посад голів правлінь зазначених товариств здійснюється органом, уповноваженим Верховною Радою управляти контрольним пакетом акцій".
3. Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), приписи Положення про порядок управління майном, що належить Автономній Республіці Крим або передане в її управління, затвердженого Постановою Верховної Ради Автономної Республіки Крим "Про Положення про порядок управління майном, що належить Автономній Республіці Крим або передане в її управління" від 21 квітня 1999 року N 459-2/99, а саме:
1) підпункту 12.2 пункту 12, за якими "підприємства, що належать Автономній Республіці Крим, створюються, реорганізуються, ліквідуються рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим за пропозицією Ради міністрів Автономної Республіки Крим, Постійної комісії Верховної Ради Автономної Республіки Крим з питань економічної, бюджетно-фінансової та податкової політики або рішенням іншого уповноваженого Верховною Радою органу.
Підприємства, що належать Автономній Республіці Крим, діють на підставі статуту, що затверджується власником майна у особі Верховної Ради Автономної Республіки Крим або Ради міністрів Автономної Республіки Крим у межах її компетенції, або іншим органом, уповноваженим Верховною Радою Автономної Республіки Крим.
Статут затверджується при наявності в ньому обов'язкових обмежень з питань розпорядження майном, що знаходиться на балансі підприємства: підприємство, що належить Автономній Республіці Крим, не має права передавати безоплатно, продавати, здавати в оренду, передавати як заставу, вносити як частку до статутного фонду господарського товариства нерухоме майно (основні кошти) підприємства без згоди Верховної Ради Автономної Республіки Крим або уповноваженого нею органу та інших обмежень, передбачених цим Положенням і відповідно до нього";
2) підпункту 13.1 пункту 13, за якими "установи, що належать Автономній Республіці Крим (діяльність яких фінансується за рахунок коштів бюджету Автономної Республіки Крим і майно яких належить Автономній Республіці Крим), створюються, реорганізуються, ліквідуються рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим за пропозицією Ради міністрів Автономної Республіки Крим, Постійної комісії Верховної Ради Автономної Республіки Крим з питань економічної, бюджетно-фінансової та податкової політики або рішенням іншого уповноваженого Верховною Радою органу.
Установи, що належать Автономній Республіці Крим, діють на підставі положення, що затверджується Верховною Радою Автономної Республіки Крим або уповноваженим нею органом";
3) підпунктів 14.1, 14.2 пункту 14, відповідно до яких "бюджет Автономної Республіки Крим об'єднує республіканський бюджет Автономної Республіки Крим, бюджети районів і міст республіканського значення Автономної Республіки Крим" і що такий бюджет, зміни і доповнення до нього затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим;
4) підпункту 15.2 пункту 15, згідно з якими "рішення про резервування пакетів акцій суб'єктів господарювання і збереження їх як майна Автономної Республіки Крим на строк до 3 років приймається Верховною Радою Автономної Республіки Крим";
5) окремі приписи підпункту 18.1 пункту 18:
- абзацу третього, за яким повноваження Ради міністрів Автономної Республіки Крим у створенні, реорганізації, ліквідації підприємств, установ та організацій, що засновані на власності Автономної Республіки Крим, здійснюються за дорученням Верховної Ради Автономної Республіки Крим;
- абзацу четвертого, згідно з яким Рада міністрів Автономної Республіки Крим лише "вносить на розгляд Верховної Ради Автономної Республіки Крим подання про створення спільних підприємств, у тому числі з іноземними інвестиціями";
- абзацу шостого, відповідно до якого Рада міністрів Автономної Республіки Крим укладає і розриває контракти з керівниками підприємств, що належать Автономній Республіці Крим, за погодженням з Президією Верховної Ради Автономної Республіки Крим;
- абзацу десятого, за яким Рада міністрів Автономної Республіки Крим лише "вносить на розгляд Верховної Ради Автономної Республіки Крим пропозиції про передачу в управління органам державної влади або органам місцевого самоврядування, юридичним особам майна, що належить Автономній Республіці Крим";
6) підпункту 21.1 пункту 21, згідно з якими "відчуження цілісних майнових комплексів підприємств, установ, організацій, що належать Автономній Республіці Крим, а також пакетів акцій, що належать Автономній Республіці Крим, які резервуються як майно Автономної Республіки Крим, провадиться за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим".
4. Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), приписи Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим, затвердженого Постановою Верховної Ради Автономної Республіки Крим "Про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим" від 17 березня 1999 року N 393-2/99 (із змінами, внесеними постановами Верховної Ради Автономної Республіки Крим від 21 липня 1999 року N 617-2/99 та від 16 лютого 2000 року N 895-2/2000, а саме:
1) абзацу третього підпункту 1.3 пункту 1 щодо покладення на Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим завдання здійснювати контроль за додержанням законності надання коштів бюджету і фондів "банками й іншими кредитними установами іншим органам, підприємствам, установам, організаціям";
2) абзацу шостого підпункту 1.3 пункту 1, згідно з якими на Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим покладено завдання здійснювати "контроль за дотриманням законності і своєчасністю використання коштів бюджету і фондів у банківських та інших установах";
3) абзацу восьмого підпункту 1.3 пункту 1, відповідно до яких на Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим покладено завдання здійснювати експертно-аналітичну оцінку "законності й ефективності використання інвестицій, наданих під гарантії Автономної Республіки Крим, включаючи бюджетні";
4) абзацу третього підпункту 2.2 пункту 2, за якими Рахунковій палаті Верховної Ради Автономної Республіки Крим надано повноваження на проведення фінансових перевірок, ревізій "в інших органах незалежно від їхньої підпорядкованості, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності з питань дотримання законності, цільового призначення й ефективності витрачання коштів, наданих з республіканських фондів і бюджету";
5) абзацу четвертого підпункту 2.2 пункту 2, згідно з якими Рахунковій палаті Верховної Ради Автономної Республіки Крим надано повноваження на проведення перевірок "фінансових документів, бухгалтерських книг, звітів, планів, витрат та іншої документації, що стосується фінансово-господарської діяльності, а також здійснення перевірок касових операцій з готівкою і цінними паперами, матеріальних цінностей, їхньої наявності, збереження і витрачання", що знаходяться в інших органах незалежно від їхньої підпорядкованості, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності;
6) абзацу шостого підпункту 2.2 пункту 2, за якими Рахунковій палаті Верховної Ради Автономної Республіки Крим надано повноваження на "одержання з питань використання коштів бюджету відповідно до законодавства про банки і банківську діяльність від Кримського республіканського управління Національного банку України, уповноважених банків, у яких розміщені кошти бюджету і фондів, а також від інших кредитних установ необхідних відомостей про здійснення ними операцій і стан розрахунків органів, підприємств, установ і організацій, довідок, копій документів щодо операцій і розрахунків цих органів, підприємств, установ і організацій";
7) абзацу дванадцятого підпункту 2.2 пункту 2 в частині надання повноважень Рахунковій палаті Верховної Ради Автономної Республіки Крим зобов'язувати Кримське республіканське управління Національного банку України брати до розгляду матеріали проведених Рахунковою палатою Верховної Ради Автономної Республіки Крим перевірок, ревізій, вживати необхідних заходів та одержувати від нього відповіді у місячний строк;
8) підпункту 4.5 пункту 4, згідно з яким посадові особи органів, підприємств, установ та організацій, які перевіряються, у разі відмови або ухилення від своєчасного надання необхідної інформації або документації, а також надання недостовірної інформації з питань, віднесених до компетенції Верховної Ради Автономної Республіки Крим, підлягають притягненню до відповідальності у порядку, встановленому нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим;
9) підпункту 6.2 пункту 6, за якими будь-які дії щодо посадових осіб і працівників Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, а також осіб, які виконують її доручення, з метою перешкодити виконанню ними своїх обов'язків або домогтися прийняття рішення з питань, віднесених до компетенції Верховної Ради Автономної Республіки Крим, тягнуть за собою відповідальність згідно з нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
5. Положення Регламенту Верховної Ради Автономної Республіки Крим, приписи Положення про Рахункову Палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Положення про порядок управління майном, що належить Автономній Республіці Крим або передане в її управління, затверджені відповідними постановами Верховної Ради Автономної Республіки Крим, а також положення Постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим "Про заходи щодо посилення кадрової роботи в Автономній Республіці Крим", що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
6. Верховній Раді Автономної Республіки Крим протягом двох місяців з дня ухвалення цього Рішення привести у відповідність з Конституцією України та законами України положення нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, що визнані неконституційними.
7. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскарженим.
Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.
КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ
