Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 46 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини пятої статті 6, частини першої статті 11, частини четвертої статті 16, пунктів 3, 5, 6, 9, 10, 16 частини першої статті 26, частин третьої і четвертої статті 41, частини шостої статті 42, статей 51, 52, 53, 54, частини четвертої статті 61, частини першої статті 62, частин першої, шостої, сьомої статті 63, частин четвертої, пятої, шостої статті 78, частин третьої, пятої, сьомої статті 79, абзацу третього пункту 2 розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про місцеве самоврядування)

Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Скоморохи Віктора Єгоровича - головуючий,

Вознюка Володимира Денисовича,

Євграфова Павла Борисовича,

Козюбри Миколи Івановича,

Корнієнка Миколи Івановича - суддя-доповідач,

Костицького Михайла Васильовича,

Малинникової Людмили Федорівни,

Мартиненка Петра Федоровича,

Мироненка Олександра Миколайовича,

Німченка Василя Івановича,

Розенка Віталія Івановича,

Савенка Миколи Дмитровича,

Селівона Миколи Федосовича,

Тимченка Івана Артемовича,

Тихого Володимира Павловича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

Шаповала Володимира Миколайовича,

Яценка Станіслава Сергійовича,

за участю представників суб'єкта права на конституційне подання - 46 народних депутатів України - Поживанова Михайла Олександровича, виконуючого обов'язки заступника Голови Київської міської державної адміністрації, Олійника Володимира Миколайовича, Черкаського міського голови, а також Селіванова Анатолія Олександровича, Постійного представника Верховної Ради України в Конституційному Суді України та Носова Владислава Васильовича, Постійного представника Президента України в Конституційному Суді України,

розглянув на пленарному засіданні справу щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини п'ятої статті 6, частини першої статті 11, частини четвертої статті 16, пунктів 3, 5, 6, 9, 10, 16 частини першої статті 26, частин третьої і четвертої статті 41, частини шостої статті 42, статей 51, 52, 53, 54, частини четвертої статті 61, частини першої статті 62, частин першої, шостої, сьомої статті 63, частин четвертої, п'ятої, шостої статті 78, частин третьої, п'ятої, сьомої статті 79, абзацу третього пункту 2 розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Приводом для розгляду справи згідно зі статтями 39, 40, 71 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання 46 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) зазначених положень Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року.

Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 75 Закону України "Про Конституційний Суд України" є наявність спору щодо відповідності Конституції України окремих положень Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" в частині визначення ним статусу територіальних громад районів у містах та районних у містах рад, назви та системи виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, статусу сільського, селищного, міського голови, порядку дострокового припинення повноважень сільських, селищних, міських, районних, обласних рад, сільських, селищних, міських голів, а також гарантій самостійності місцевих бюджетів.

Заслухавши суддю-доповідача Корнієнка М.І., пояснення Поживанова М.О., Олійника В.М., Селіванова А.О., Носова В.В. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1.1. У конституційному поданні народних депутатів України, виступах представників суб'єкта права на конституційне подання наголошується на тому, що положення частини п'ятої статті 6, частини четвертої статті 16, частин третьої та четвертої статті 41, абзацу третього пункту 2 розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон), які визначають територіальні громади районів у містах та районні в місті ради як окремі суб'єкти, що мають право самостійно здійснювати місцеве самоврядування та бути самостійними суб'єктами права комунальної власності, суперечать статті 140 Конституції України, зокрема частині першій, згідно з якою право на здійснення місцевого самоврядування в містах надано територіальним громадам цих міст, а також частині п'ятій зазначеної статті, відповідно до якої "питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад".

На думку суб'єкта права на конституційне подання та його представників, територіальні громади районів у містах можуть розглядатися лише як складові територіальної громади міста, які набувають правосуб'єктності на управління комунальним майном лише в разі обрання ними за рішенням міської ради, прийнятим нею без будь-яких обмежень, відповідних районних у місті рад та наділення їх частиною повноважень міської ради, фінансів і комунального майна.

У листі Голови Верховної Ради України, а також у виступах на пленарному засіданні Постійного представника Верховної Ради України в Конституційному Суді України висловлена протилежна позиція, відповідно до якої територіальна громада району в місті як суб'єкт права комунальної власності є категорією конституційною, оскільки це її право визначається частиною першою статті 142 Конституції України, а не рішенням міської ради. Тому визначений Законом порядок щодо утворення (неутворення) районних у містах рад, де враховані й інтереси територіальних громад районів у містах, і позиція існуючих районних у містах рад, не суперечить статті 140 Конституції України.

1.2. Конституційний Суд України, вирішуючи цей спір, виходить з того, що положення:

частини пятої статті 6 та частини четвертої статті 16 Закону, відповідно до яких у містах з районним поділом територіальні громади районів у містах діють як суб'єкти права комунальної власності та не втрачають цього права в разі, якщо рішення про створення районних у містах рад не було прийнято, узгоджуються з положенням частини першої статті 142 Конституції України, згідно з яким територіальні громади районів у містах поряд з територіальними громадами міст визначаються як суб'єкти права комунальної власності;

частин третьої та четвертої статті 41, абзацу третього пункту 2 Розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону, відповідно до яких рішення територіальних громад міст з районним поділом або міських рад щодо утворення (неутворення) районних у містах рад мають прийматися з урахуванням думки районних у містах рад та членів територіальних громад цих міст, а обсяг і межі повноважень районних у містах рад (у разі їх створення) та їх виконавчих органів визначаються відповідними міськими радами за узгодженням з районними у містах радами з урахуванням загальноміських інтересів та колективних потреб територіальних громад районів у містах і не можуть змінюватися протягом даного скликання, узгоджуються як з частиною першою статті 142, так і абзацом третім пункту 8 Розділу XV "Перехідні положення" Конституції України, відповідно до якого "районні в містах ради та голови цих рад після набуття чинності цією Конституцією здійснюють свої повноваження відповідно до закону".

Частина перша статті 142 та абзац третій пункту 8 Розділу XV "Перехідні положення" Конституції України змістовно не пов'язані з частиною п'ятою статті 140 Конституції України, відповідно до якої "питання організації управління районами в містах належать до компетенції міських рад", та іншими статтями Основного Закону, зокрема його статтею 143, на які посилалися представники суб'єкта права на конституційне подання. Проте між цими нормами немає суперечності, оскільки відповідно до статті 146 Конституції України "інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом".

2.1. У конституційному поданні також стверджується, що положення частини першої статті 11, а також статей 51, 52, 53, 54 Закону, в яких конкретно визначаються назва та система виконавчих органів рад - "виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи", а також передбачається обов'язкове утворення колегіального виконавчого органу - виконавчого комітету, суперечать Конституції України, яка дає лише родове поняття - "виконавчі органи" (частина третя статті 140). На думку суб'єкта права на конституційне подання, виконавчий орган ради має бути єдиним. Його колегіальний характер суперечить Конституції України. Визначення в Законі відділів, управлінь як самостійних виконавчих органів ради обмежує конституційні повноваження сільського, селищного, міського голови, оскільки відповідно до частини другої статті 141 Конституції України він "очолює виконавчий орган ради".

У листі Голови Верховної Ради України зазначається, що відповідно до частини третьої статті 140 Конституції України "місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи". Тому порядок створення виконавчого органу та його назва мають визначатися Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Цієї ж позиції дотримується і Постійний представник Президента України в Конституційному Суді України, на думку якого назва виконавчого органу ради має визначатися не радою, а законом, бо саме в законі закріплюються повноваження, які можуть надаватися лише конкретному органу, а "не його родовій ознаці".

2.2. У вирішенні цього спору Конституційний Суд України виходить з того, що відповідно до Конституції України (пункт 15 частини першої статті 92, частина третя статті 141, стаття 146) засади місцевого самоврядування, питання формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування, зокрема статус виконавчих органів ради та їх повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації, визначаються законом. До того ж в тексті Конституції України вживаються як словосполучення "виконавчий орган ради", так і "виконавчі органи ради" (частини друга і третя статті 141).

Відповідно до Закону виконавчими органами сільських, селищних, міських рад є їх виконавчі комітети, а також відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи (частина перша статті 11).

Виконавчий комітет є виконавчим органом загальної компетенції сільської, селищної, міської ради. Він утворюється радою на строк її повноважень у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, який очолює виконавчий комітет, його заступника (заступників) з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. До складу виконавчого комітету за посадою також входить секретар відповідної ради. Основною формою роботи виконавчого комітету є його засідання, а формою правового акта - рішення. Виконавчий комітет є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади (статті 51, 52, 53 Закону).

Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є її виконавчими органами галузевої та функціональної компетенції, підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, а також сільському, селищному, міському голові. Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади сільським, селищним, міським головою одноособово (стаття 54 Закону).

У сільських, селищних, міських (районного значення) радах, де обсяг виконавчої діяльності не потребує створення відділів та управлінь, до складу виконавчого комітету можуть входити, як про це свідчить практика, інші особи, зокрема керівники тих підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад. Вони також призначаються на посади та звільняються з посад сільським, селищним, міським головою одноособове (пункт 10 частини третьої статті 42 Закону).

Утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу, внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск, утворення інших виконавчих органів ради та затвердження їх структури в цілому, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання, обрання секретаря ради віднесено до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад. Проте ці питання вирішуються ними за поданням сільського, селищного, міського голови (пункти 3, 4, 5, 6 частини першої статті 26, пункти 4, 5, 6 частини третьої статті 42 Закону).

Отже, чинний Закон визначає сільського, селищного, міського голову як посадову особу, яка очолює не тільки виконавчий комітет, а й всю систему виконавчих органів відповідної ради, керівники яких несуть перед головою персональну відповідальність, що узгоджується з частиною другою статті 141 Конституції України.

Принцип колегіальності в організації та діяльності місцевого самоврядування зумовлює відповідну природу органів місцевого самоврядування - рад, що безпосередньо випливає з Конституції України (частина третя статті 140, частина перша статті 141).

Що ж стосується засад, на підставі яких мають діяти виконавчі комітети рад, то за логікою зазначених вище положень Конституції України це питання має вирішуватися законом.

3.1. Суб'єкт права на конституційне подання також вважає, що положення пунктів 3, 5, 6 частини першої статті 26, частини третьої статті 52 Закону, відповідно до яких утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу та внесення змін до нього, затвердження структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання, утворення інших виконавчих органів ради, розмежування повноважень між виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним, міським головою мають здійснюватися відповідно радою, а також положення пунктів 9, 10, 16 частини першої статті 26, частини шостої статті 42, частини третьої статті 79, відповідно до яких сільська, селищна, міська рада має право заслуховувати звіт сільського, селищного, міського голови про діяльність виконавчих органів ради, приймати рішення про недовіру та про дострокове припинення його повноважень, обмежують статус сільського, селищного, міського голови як посадової особи, яка відповідно до Конституції України безпосередньо обирається територіальною громадою.

На думку суб'єкта права на конституційне подання, сільський, селищний, міський голова відповідальний і підзвітний лише територіальній громаді, яка його обрала, а виконавчий орган ради має формуватися головою одноособово. Конституція України, як стверджують представники суб'єкта права на конституційне подання, врівноважила статус сільських, селищних, міських рад та сільських, селищних, міських голів, не ставлячи їх в залежність один від одного і не надаючи права відповідній раді припиняти достроково повноваження сільського, селищного, міського голови.

3.2. У системі місцевого самоврядування України має місце певна субординація її елементів - територіальної громади, ради, її виконавчих органів із збереженням відповідного розмежування їх прав і повноважень. Відповідно до частини першої статті 140 Конституції України та частини першої статті 6 Закону територіальна громада є основним носієм функцій і повноважень місцевого самоврядування. Сільські, селищні, міські ради, як це в свою чергу логічно випливає із змісту частини третьої статті 140 Конституції України, а також частини першої статті 10 Закону, є органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування. Сільські, селищні, міські ради мають свої виконавчі органи, а отже - їм підзвітні та підконтрольні.

За Конституцією України (частина друга статті 141) сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою для того, щоб очолювати виконавчий орган ради та головувати на її засіданнях. Ці функції визначають сільського, селищного, міського голову передусім як посадову особу виконавчого органу ради та самої ради, їй підзвітну та перед нею відповідальну як за роботу виконавчого органу ради, так і за організацію роботи самої ради. Закон не обмежує повноваження сільського, селищного, міського голови лише головуванням на засіданнях ради, а покладає на нього й інші повноваження, аналогічні тим, які має, наприклад, голова районної, обласної ради. Передусім це організація роботи ради, керівництво її апаратом, формування порядку денного цієї ради, укладення від імені ради договорів з питань, віднесених до виключної компетенції ради, представництво ради у відносинах з державними органами та іншими органами місцевого самоврядування тощо (частина третя статті 42 Закону).

Отже, Конституція України, запровадивши обрання сільського, селищного, міського голови безпосередньо територіальною громадою, не урівноважила його статус зі статусом сільської, селищної, міської ради.

Спосіб формування сільської, селищної, міської ради та обрання сільського, селищного, міського голови однакові, проте їх статус різний. Відповідно до Конституції України голова очолює виконавчий орган ради, інтегрований в його структуру, а тому має відповідати перед радою за наслідки роботи виконавчого органу та за свою власну діяльність аж до припинення наданих йому повноважень за рішенням відповідної ради за наявності підстав, передбачених частиною другою статті 79 Закону (якщо він порушує Конституцію та закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень).

Органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України). У зв'язку з цим не відповідає Конституції України (є неконституційним) положення частини третьої статті 79 Закону, відповідно до якого повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути припинені достроково за рішенням відповідної ради також "в інших випадках".

4.1. Суб'єкт права на конституційне подання також вважає, що не відповідають Конституції України і положення частин четвертої, п'ятої, шостої статті 78 та частин третьої, п'ятої, сьомої статті 79 Закону, відповідно до яких Верховна Рада України за певних обставин може призначити позачергові вибори сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, а також сільського, селищного, міського голови, оскільки стаття 85 Конституції України не передбачає права Верховної Ради України достроково припиняти повноваження місцевих рад та сільських, селищних, міських голів. На думку представників суб'єкта права на конституційне подання, за логікою Конституції України рішенню Верховної Ради України про призначення позачергових виборів ради чи сільського, селищного, міського голови має передувати акт про припинення їх повноважень, однак вирішення цього питання до компетенції Верховної Ради України не належить.

Заперечуючи проти наведених у поданні доводів щодо неконституційності перелічених вище положень Закону, Голова Верховної Ради України наголошує на тому, що відповідно до статей 78, 79 Закону Верховна Рада України приймає рішення не про дострокове припинення повноважень відповідної ради чи сільського, селищного, міського голови, а про призначення позачергових виборів, а це повністю, на його думку, відповідає пункту 30 статті 85 Конституції України.

4.2. Конституційний Суд України в цьому питанні керується тим, що, приймаючи рішення про призначення позачергових виборів до відповідної ради чи сільського, селищного, міського голови, Верховна Рада України не виходить за межі своїх повноважень, передбачених пунктом 30 статті 85 Конституції України. Цим рішенням Верховна Рада України не припиняє достроково повноваження зазначених органів місцевого самоврядування та його посадових осіб, оскільки відповідно до Закону (частина шоста статті 78, частина сьома статті 79) вони продовжують діяти до обрання нового складу відповідної ради та нового сільського, селищного, міського голови. Тільки через волевиявлення виборців, а не за рішенням Верховної Ради України припиняються повноваження відповідної ради чи сільського, селищного, міського голови.

Що ж до юридичних підстав, за наявності яких Верховна Рада України може прийняти рішення про призначення позачергових виборів до відповідної ради, сільського, селищного, міського голови (якщо рада не вирішує питань, віднесених до її відання або вона прийняла рішення з порушенням Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", інших законів, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність із законом; коли голова не забезпечує здійснення наданих йому повноважень або ж порушує Конституцію і закони України, права і свободи громадян), то вони не суперечать Конституції України, оскільки вона передбачає, що статус сільських, селищних, міських голів, інші питання формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом (частина третя статті 141, стаття 146).

5.1. Суб'єкт права на конституційне подання вважає, що положення частини четвертої статті 61, окремі положення частини першої статті 62, частин першої, шостої, сьомої статті 63 Закону суперечать положенням частин першої, третьої статті 142, частини першої статті 143 Конституції України "щодо самостійності місцевих бюджетів".

Заперечуючи проти наведених у конституційному поданні доводів щодо неконституційності названих вище положень Закону, Голова Верховної Ради України зазначає, що всі вони відповідають статтям 142, 143 Конституції України, за винятком третього речення частини першої статті 62 Закону, яке, на думку Голови Верховної Ради України, суперечить принципу незалежності місцевих бюджетів.

5.2. Згідно з положеннями частин шостої, сьомої статті 63 Закону кошти державного бюджету, що передаються у вигляді дотацій, субсидій, розподіляються обласними радами між районними бюджетами і бюджетами міст обласного значення в розмірах, необхідних для формування доходних частин не нижче мінімальних розмірів місцевих бюджетів, визначених законом, а також використовуються для фінансування з обласного бюджету спільних проектів територіальних громад. Ці положення Закону повністю відповідають положенням частини другої статті 143 Конституції України, на підставі яких обласні та районні ради затверджують районні і обласні бюджети, що формуються з коштів державного бюджету для їх подальшого розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм.

Що ж стосується положень частини четвертої статті 61 та частини першої статті 63 Закону, відповідно до яких самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі законом загальнодержавними податками та іншими загальнообов'язковими платежами, то вони також узгоджуються з положеннями частини третьої статті 142 Конституції України, відповідно до яких держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування.

Закон, визначаючи джерела фінансової підтримки місцевого самоврядування з боку держави, визначає і обсяг цієї фінансової підтримки, який не може перевищувати "мінімальний розмір місцевого бюджету" (третє речення частини першої статті 62). Цей мінімальний розмір місцевого бюджету має визначатися на основі нормативів бюджетної забезпеченості на одного жителя з урахуванням економічного, соціального, природного та екологічного стану відповідних територій виходячи з рівня мінімальних соціальних потреб, встановленого законом (частина друга статті 62).

На сьогодні ще немає законів, які б відповідно до Конституції України визначали порядок формування мінімальних бюджетів та нормативи бюджетної забезпеченості, рівень мінімальних соціальних потреб, мінімальний розмір місцевого бюджету. Тому згідно з пунктом 9 Розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону до прийняття відповідних законів місцеві бюджети формуються в порядку, встановленому законами про бюджетну та податкову системи.

До завершення законодавчого врегулювання порядку формування місцевих бюджетів немає підстав вважати, що положення частини першої статті 62 Закону, відповідно до якого "у випадках, коли доходи від закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків та зборів перевищують мінімальний рівень місцевого бюджету, держава вилучає із місцевого бюджету до державного бюджету частину надлишку в порядку, встановленому законом про державний бюджет", суперечить принципу незалежності місцевих бюджетів, а отже - Конституції України. Таким чином, провадження у справі щодо відповідності Конституції України третього речення частини першої статті 62 Закону підлягає припиненню.

На підставі викладеного та керуючись статтями 147, 150, 152 Конституції України, статтями 45, 51, 61, 63, 70, 73 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України

1. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення частини третьої статті 79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови за рішенням відповідної ради "в інших випадках", тобто з підстав, не передбачених частиною другою цієї статті.

2. Визнати такими, що відповідають Конституції України (є конституційними), положення частини п'ятої статті 6, частини першої статті 11, частини четвертої статті 16, пунктів 3, 5, 6, 9, 10, 16 частини першої статті 26, частин третьої, четвертої статті 41, частини шостої статті 42, статей 51, 52, 53, 54, частини четвертої статті 61, частин першої, шостої, сьомої статті 63, частин четвертої, п'ятої, шостої статті 78, частин третьої (крім положення, визнаного неконституційним у пункті 1 цього Рішення), п'ятої, сьомої статті 79, абзацу третього пункту 2 Розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

3. Припинити конституційне провадження у справі щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення частини першої статті 62 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", відповідно до якого "у випадках, коли доходи від закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків та зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету, держава вилучає із місцевого бюджету до державного бюджету частину надлишку в порядку, встановленому законом про державний бюджет".

4. Положення Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" в частині, що визнана неконституційною, втрачає чинність з дня ухвалення цього Рішення.

5. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскарженим.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях.