Про відмову у зверненні до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо конституційності пункту 5.3 статті 5 та пункту 6.5 статті 6 Закону України від 12 серпня 2014 року № 1636-VIII "Про створення вільної економічної зони "Крим" та про особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території України"

Головою Верховного Суду України - Романюком Я. М. на розгляд Пленуму Верховного Суду України внесено подання про прийняття рішення стосовно звернення до Конституційного Суду України (далі - КСУ) щодо конституційності пункту 5.3 статті 5 та пункту 6.5 статті 6 Закону України від 12 серпня 2014 року № 1636-VIII "Про створення вільної економічної зони "Крим" та про особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території України" (далі - Закон № 1636-VIII) на підставі ухвали Київського апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2015 року про звернення до Верховного Суду України стосовно можливості звернення до КСУ з поданням щодо конституційності пункту 5.3 статті 5 та пункту 6.5 статті 6 Закону № 1636-VIII.

21 квітня 2015 року Київський апеляційний адміністративний суд розглянув матеріали апеляційної скарги у справі за адміністративним позовом М. І. А., З. С. А., М. А. Р., М. Р. Ю., С. Д. О., товариства з обмеженою відповідальністю "Аудиторська фірма "Лекс-Сервіс" (далі - Позивачі), третя особа - М. М. П., до Національного банку України (далі - Відповідач) про визнання протиправними дій, скасування постанови та стягнення моральної шкоди.

Відповідно до резолютивної частини вказаної ухвали Київський апеляційний адміністративний суд звернувся до Верховного Суду України для вирішення питання стосовно внесення до КСУ подання про конституційність пункту 5.3 статті 5 та пункту 6.5 статті 6 Закону № 1636-VIII.

Пленум Верховного Суду України дійшов висновку щодо недоцільності звернення до КСУ з конституційним поданням для вирішення питання про відповідність Конституції України (конституційності) пункту 5.3 статті 5 та пункту 6.5 статті 6 Закону № 1636-VIII, виходячи із нижченаведеного.

1. У листопаді 2014 року Позивачі звернулися до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Відповідача про: 1) визнання протиправними та такими, що становлять дискримінацію за ознакою місця проживання / реєстрації / місця знаходження, дії Відповідача щодо встановлення обмежень у реалізації фізичними та юридичними особами, які знаходяться (зареєстровані/постійно проживають) на території вільної економічної зони "Крим", права на здійснення банківських операцій та обміну валюти; 2) визнання протиправною та скасування постанови Національного банку України від 3 листопада 2014 року № 699 "Про застосування окремих норм валютного законодавства під час режиму тимчасової окупації на території вільної економічної зони "Крим" у такій частині: пункти 1, 6, 7 - у цілому та абзац 3 пункту 2; 3) стягнення з Відповідача на користь Позивачів моральної шкоди.

Окружний адміністративний суд м. Києва своєю постановою від 22 січня 2015 року в задоволені позовних вимог відмовив повністю. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувана постанова Національного банку України була прийнята Відповідачем у межах його повноважень та на виконання вимог Закону № 1636-VIII, а вимоги Позивачів були необґрунтованими.

Не погоджуючись із цим рішенням, Позивачі та третя особа подали апеляційну скаргу, у якій просять суд скасувати постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 січня 2015 року та прийняти нову - про задоволення позовних вимог.

У ході розгляду апеляційної скарги та вивчення цієї справи колегією суддів Київського апеляційного адміністративного суду встановлено, що, вирішуючи спір, суд першої інстанції встановив, що відповідно до статей 7, 25, 30, 44, 45, 56 Закону України "Про Національний банк України" , статей 9, 12 Закону № 1636-VIII, розділів II та III Декрету Кабінету Міністрів від 19 лютого 1993 року № 15-93 "Про систему валютного регулювання і валютного контролю" та вимог постанови Правління Національного банку України від 6 травня 2014 року № 260 "Про відкликання та анулювання банківських ліцензій та генеральних ліцензій на здійснення валютних операцій окремих банків і закриття банками відокремлених підрозділів, що розташовані на території Автономної Республіки Крим і міста Севастополя" Відповідачем прийнято постанову від 3 листопада 2014 року № 699 "Про застосування окремих норм валютного законодавства під час режиму тимчасової окупації та території вільної економічної зони "Крим" (далі - постанова № 699).

Пунктом 1 постанови № 699 установлено, що для цілей застосування нормативно-правових актів Національного банку України: особа, місцезнаходження якої (зареєстрована/постійно проживає) на території вільної економічної зони "Крим" прирівнюється до нерезидента (за інвестиційними операціями - до іноземного інвестора); договори, укладені суб'єктами Криму із суб'єктами з місцезнаходженням (зареєстровані /постійно проживають) на іншій території України, є документами, що використовуються замість зовнішньоекономічних договорів (контрактів) під час застосування нормативно-правових актів Національного банку України.

На думку колегії суддів Київського апеляційного адміністративного суду, положення пункту 1 постанови № 699 у редакції, яка оскаржується, повністю кореспондується з приписами пункту 5.3 статті 5 та пункту 6.5 статті 6 Закону № 1636-VIII, згідно з якими фізична особа, яка має податкову адресу (місце проживання), юридична особа (відокремлений підрозділ), яка має податкову адресу (місцезнаходження) на території вільної економічної зони "Крим", прирівнюється з метою оподаткування до нерезидента, а договори, укладені між суб'єктами господарювання із місцезнаходженням (місце проживання) на території вільної економічної зони "Крим" та іншими суб'єктами господарювання, є документами, що використовуються замість зовнішньоекономічних договорів (контрактів).

Водночас в ухвалі вказано, що Позивачі та третя особа обґрунтовують порушення їх прав тим, що Відповідач положеннями прийнятої ним постанови № 699 у частині визнання фізичної особи, яка має податкову адресу (місцезнаходження) на території вільної економічної зони "Крим", прирівнюються з метою оподаткування до нерезидента, містять ознаки дискримінації з огляду на закріплений Конституцією України принцип рівності.

Також в ухвалі зазначено, що суд апеляційної інстанції враховує, що відповідно до статті 21 Конституції України всі люди є вільні та рівні у своїх гідності та правах. Права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними.

Частинами першою та другою статті 24 Основного Закону України передбачено, що громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними та іншими ознаками.

Крім того, на думку колегії суддів суду апеляційної інстанції, Позивачі та третя особа, визначивши предметом оскарження пункт 1 постанови Відповідача № 699 , фактично висловили незгоду з положеннями пункту 5.3 статті 5 та пункту 6.5 статті 6 Закону № 1636-VIII, які з точки зору Позивачів та третьої особи обмежують їх права як громадян України виключно на підставі того, що місцем реєстрації (проживання) останніх є вільна економічна зона "Крим". Як наголошують апелянти, віднесення їх до нерезидентів обмежує здійснення господарської діяльності та унеможливлює виконання операцій з грошовими коштами в іноземній валюті.

Відповідно до статті 64 Основного Закону України конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.

В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть установлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 58, 59, 60, 61, 62, 63 Конституції України.

Водночас колегія суддів апеляційного суду вважає, що встановлені пунктом 5.3 статті 5 та пунктом 6.5 статті 6 Закону № 1636-VIII обмеження прав громадян України залежно від їх місця проживання не допускаються в силу імперативних норм прямої дії Конституції України.

Вивчивши надіслану Київським апеляційним адміністративним судом ухвалу від 21 квітня 2015 року у справі № 826/1758/14 та додані до неї матеріали, Пленум Верховного Суду України зазначає нижченаведене.

2. Відповідно до пункту 5.3 статті 5 Закону № 1636-VIII фізична особа, яка має податкову адресу (місце проживання), юридична особа (відокремлений підрозділ), яка має податкову адресу (місцезнаходження) на території вільної економічної зони "Крим", прирівнюються з метою оподаткування до нерезидента. Фізична особа, яка має податкову адресу (місце проживання), юридична особа (відокремлений підрозділ), яка має податкову адресу (місцезнаходження) на іншій території України, прирівнюється з метою оподаткування до резидента.

Згідно з пунктом 6.5 статті 6 Закону № 1636-VIII для цілей застосування податкового та митного законодавства договори, укладені між суб'єктами господарювання з місцезнаходженням (місцем проживання) на території вільної економічної зони "Крим" та іншими суб'єктами господарювання, є документами, що використовуються замість зовнішньоекономічних договорів (контрактів).

Отже, Закон № 1636-VIII містить чіткі імперативні положення, що зазначені норми стосуються правового регулювання у сфері лише податкового та митного законодавства. Тобто статті Закону № 1636-VIII, що ставляться під сумнів на предмет їх конституційності, стосуються громадян у частині оподаткування їх доходів та сплати мита.

При цьому системний аналіз надісланих матеріалів свідчить про те, що в основу позову покладено вимоги громадян України стосовно обмеження їх у можливості здійснення банківських та валютних операцій унаслідок видання Відповідачем постанови № 699 , пунктом 1 якої передбачено, що "для цілей застосування нормативно-правових актів Національного банку України: особа, місцезнаходження якої (зареєстрована /постійно проживає) на території вільної економічної зони "Крим", прирівнюється до нерезидента (за інвестиційними операціями - до іноземного інвестора)". Отже, безпосередньо позов стосується питань валютних операцій та здійснення господарської діяльності особами, які є громадянами України та зареєстровані/проживають на території вільної економічної зони "Крим", а не питань сплати податків чи мита.

Обґрунтовуючи свої вимоги, громадяни України, зареєстровані на території вільної економічної зони "Крим", зазначили, що Національний банк України, видавши оскаржувану постанову № 699 та прирівнявши їх до нерезидентів, вийшов за межі повноважень, наданих йому Законом № 1636-VIII, а також порушив вимоги законів України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" (стаття 2), "Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні" (стаття 1).

Преамбулою до постанови № 699 передбачено, що, крім іншого, цю постанову видано відповідно до статей 9 та 12 Закону № 1636-VIII.

Зокрема, згідно зі статтями 9 та 12 Закону № 1636-VIII Національному банку України надано такі повноваження:

1) визначати особливості режиму платежів з території вільної економічної зони "Крим" на іншу територію України чи з іншої території України та територію вільної економічної зони "Крим" (пункт 9.1 статті 9);

2) встановлювати суму готівкових коштів або банківських металів, які фізичні особи мають право ввозити на територію вільної економічної зони "Крим" або вивезти з неї на іншу територію України (пункт 9.2 статті 9);

3) встановлювати особливості порядку ввезення на територію України готівкової валюти держави-окупанта через інші ділянки державного кордону України та/або особливого порядку обміну валюти держави-окупанта на гривню на іншій території України, обмеження чи заборони такого обміну на строк тимчасової окупації (підпункт 4 пункту 12.8 статті 12).

Крім того, Закон № 1636-VIII не наділяє Національний банк України повноваженнями визначати статус окремих громадян України.

У тексті постанови № 699 також не міститься жодних положень, які вказували б на те, що Відповідач, приймаючи цей підзаконний нормативно-правовий акт діяв (чи мав діяти) відповідно до вимог пункту 5.3 статті 5 та пункту 6.5 статті 6 Закону № 1636-VIII.

Таким чином, з наведеного формується позиція, що Національний банк України був уповноважений установлювати лише особливий порядок платежів між тимчасово окупованою та іншою територією України, переміщення між цими територіями готівкових валютних цінностей, а також особливий режим використання російських рублів в Україні.

Те, що Національний банк України, приймаючи оскаржувану постанову № 699, діяв відповідно до приписів саме статей 9 та 12 Закону № 1636-VIII, а не окремих положень статей 5 і 6 цього ж Закону, встановлено Окружним адміністративним судом м. Києва під час розгляду цієї справи (стор. 7 постанови від 22 січня 2015 року, справа № 826/17587/14, стор. 2 ухвали Київського апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2015 року в цій справі). При цьому суди першої та апеляційної інстанцій резюмували, що пункт 1 постанови № 699 , по суті, відтворює положення пункту 5.3 статті 5 та пункту 6.5 статті 6 Закону № 1636-VIII.

Аналіз позовних вимог свідчить про те, що в цілому справа стосується законності дій Національного банку України, який постановою № 699 (пункт 1) прирівняв фізичних осіб, що проживають (зареєстровані) на території вільної економічної зони "Крим", у банківських, валютних операціях, у питаннях ведення господарської та договірної діяльності до нерезидентів. Положення Закону № 1636-VIII, які апеляційним судом ставляться під сумнів щодо відповідності їх Конституції України, на нашу думку, не є визначальними при вирішенні зазначеного спору.

Безпосередньо цей Закон згідно з преамбулою до нього є спеціальним, що визначає особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території України відповідно до статті 13 Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян на тимчасово окупованій території України" , створює вільну економічну зону "Крим", урегульовує інші аспекти правових відносин між фізичними та юридичними особами, які знаходяться на тимчасово окупованій території та за її межами, а саме щодо сплати податків та мита. Водночас у частині положень, які стосуються дій Національного банку України, Закон № 1636-VIII наділяє цей орган повноваженнями виключно в аспекті встановлення режимів здійснення платежів (переказів), які здійснюються через установи банків, у тому числі в іноземній валюті, вивезення та ввезення готівкових коштів та банківських металів, які безпосередньо не стосуються питань сплати податків чи мита.

Передбачені пунктом 5.3 статті 5 та пунктом 6.5 статті 6 Закону № 1636-VIII положення стосовно прирівнювання фізичних осіб - громадян України до нерезидентів, а договорів, укладених між суб'єктами господарювання з місцезнаходженням (місцем проживання) на території вільної економічної зони "Крим", - до зовнішньоекономічних стосуються особливостей упорядкування суспільних відносин у частині справляння податків на території вільної економічної зони "Крим", а також поставки товарів на (з) територію вільної економічної зони "Крим".

Тобто компетенція Національного банку України як регулятора суспільних відносин поширюється на порядок діяльності платіжних систем та систем розрахунків в Україні, порядок платежів, у тому числі в іноземній валюті, тоді як предметом регулювання зазначених положень Закону № 1636-VIII є податки й мито.

Механічне поширення Національним банком України приписів Закону № 1636-VIII, які стосуються питань податкового та митного законодавства, на сферу банківського та валютного регулювання не є перешкодою для розгляду справи по суті заявлених позовних вимог та наданих суду доказів.

3. Межі повноважень КСУ визначено у статтях 150 і 151 Конституції України, до яких, зокрема, належить вирішення питань щодо конституційності законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим; визначення відповідності Конституції України чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов'язковість; надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України вимогам статей 157 та 158 Конституції України. Аналогічні положення містяться у статті 13 Закону України "Про Конституційний Суд України" .

Крім того, відповідно до статті 14 Закону України "Про Конституційний Суд України" до повноважень КСУ не віднесено питання щодо законності актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, а також інші питання, віднесені до компетенції судів загальної юрисдикції.

Згідно з положеннями статті 56 Закону України "Про Національний банк України" Національний банк України видає нормативно-правові акти з питань, віднесених до його повноважень. Нормативно-правові акти Національного банку України видаються у формі постанов Правління Національного банку України, а також інструкцій, положень, правил, що затверджуються постановами Правління Національного банку України. Вони не можуть суперечити законам України та іншим законодавчим актам України.

Постанова № 699, як випливає з її змісту, спрямована на врегулювання суспільних відносин, передусім, у сфері валютного регулювання, встановлює права та обов'язки для невизначеного кола суб'єктів та розрахована на тривале багаторазове застосування. Тобто вона є підзаконним нормативно-правовим актом, виданим суб'єктом владних повноважень.

Відповідно до частини другої статті 2, пункту 1 частини першої статті 3, частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України законність (окрім конституційності) нормативно-правових актів суб'єктів владних повноважень оскаржується в суді загальної юрисдикції. Справа розглядається за правилами, установленими Кодексом адміністративного судочинства України.

4. Як уже зазначалося, положення пункту 5.3 статті 5 та пункту 6.5 статті 6 Закону № 1636-VIII стосуються особливостей правового регулювання сплати податків та мита на території вільної економічної зони "Крим". Тому, виходячи з буквального змісту вказаних положень Закону № 1636-VIII, конституційне подання Верховного Суду України до суду конституційної юрисдикції могло бути поданим у разі, коли особи, які звернулися до суду, оскаржували б обмеження їх конституційних прав за ознакою місця проживання (місця знаходження) у частині сплати податків чи мита. За таких обставин можна було би порушувати питання про те, що, прирівнявши громадян України до нерезидентів за ознакою місця проживання (місця знаходження), а укладені на території вільної економічної зони "Крим" договори - до зовнішньоекономічних, законодавець звузив обсяг наявних прав окремих громадян України, чим формально порушив вимоги частини третьої статті 22 й частин першої та другої статті 24 Конституції України .

Проте оскаржуваним пунктом 1 постанови № 699 Національний банк України врегулював ширше коло відносин, ніж було передбачено Законом № 1636-VIII, та на власний розсуд ототожнив (допустив підміну економічних понять) мито та податки з валютним і зовнішньоекономічним регулюванням. Тому в судовій справі фактично йдеться про законність пункту 1 постанови № 699 Відповідача, а не про конституційність окремих положень Закону № 1636-VIII.

Визнання положень пункту 5.3 статті 5 та пункту 6.5 статті 6 Закону № 1636-VIII неконституційними не вплине на зміну правового регулювання у сфері банківських операцій, оскільки ці положення не виступають безпосереднім регулятором цих відносин. А тому між положеннями пункту 1 постанови № 699 та пункту 5.3 статті 5 й пункту 6.5 статті 6 Закону № 1636-VIII правовий взаємозв'язок відсутній.

В ухвалі Київського апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2015 року йдеться про неоднозначність питання щодо конституційності вказаних положень Закону № 1636-VIII; судом зроблено уявне припущення, що особи, визначивши предметом оскарження пункт 1 постанови Національного банку України № 699 , фактично висловили незгоду з положеннями пункту 5.3 статті 5 та пункту 6.5 статті 6 Закону № 1636-VIII.

Водночас подання до КСУ повинно містити правове обґрунтування тверджень щодо неконституційності правового акта (його окремих положень), а не ґрунтуватися на припущеннях, що підтверджується положеннями пункту 4 частини другої статті 39 Закону України "Про Конституційний Суд України" та практикою КСУ.

Зокрема, в пунктах 3 та 4 мотивувальної частини ухвали КСУ від 15 листопада 2007 року № 64-у/2007 зазначено, що, вирішуючи питання про відкриття конституційного провадження у справі, КСУ виходить із змісту повноважень цього суду, визначених у статтях 147, 150 Конституції України, статтях 13, 15 Закону України "Про Конституційний Суд України" , та керується практикою конституційного судочинства. У конституційному поданні повинно зазначатися правове обґрунтування тверджень щодо неконституційності правового акта або його окремих положень; предметом розгляду КСУ може бути конституційне подання, у якому викладаються аргументи й стверджується про неконституційність законів. Відсутність належного правового обґрунтування невідповідності правового акта Конституції України є підставою для відмови у відкритті провадження у справі згідно з пунктом 2 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" . Припущення не може вважатися належним аргументом для твердження щодо неконституційності правового акта.

Аналогічну позицію КСУ висловив також у своїх ухвалах від 27 січня 2010 року № 2-у/2010, від 16 червня 2011 року № 19-у/2011 та від 30 червня 2011 року № 21-у.

Ураховуючи викладене, а також керуючись пунктом 5 частини другої статті 38, пунктом 5 частини другої статті 46 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" , Пленум Верховного Суду України

Визнати, що підстави для звернення до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо конституційності пункту 5.3 статті 5 та пункту 6.5 статті 6 Закону України від 12 серпня 2014 року № 1636-VIII "Про створення вільної економічної зони "Крим" та про особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території України" відсутні.