Про Довідку щодо вивчення та узагальнення практики застосування положень Конституції України, Кодексу адміністративного судочинства України, Закону України "Про прокуратуру" щодо участі прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві

Необхідно також наголосити, що на звернення Вінницького апеляційного адміністративного суду до прокуратури м. Вінниці щодо вступу в розгляд адміністративних справ за позовами Вінницького апеляційного адміністративного суду до Управління Державної казначейської служби України у місті Вінниці Вінницької області суд отримав відмову з посиланням на наказ Генерального прокурора України від 28.11.2012 № 6гн "Про організацію роботи органів прокуратури щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді та їх захисту при виконанні судових рішень", відповідно до пункту 5 якого під час застосування представницьких повноважень не допускається підміна органів державної влади, органів місцевого самоврядування та державного нагляду (контролю), а також інших органів, яким надано право захищати інтереси громадян та держави в суді. На думку Вінницького апеляційного адміністративного суду, така відмова свідчить про вибірковість та суб'єктивність визначення необхідності представництва прокуратурою інтересів держави-84.

Застосування на практиці норм чинного Закону про прокуратуру виявило певні недоліки у функціонуванні прокуратури, зокрема щодо збереження балансу інтересів особи, суспільства і держави. Практика застосування в адміністративному судочинстві законодавства щодо представництва прокурором інтересів держави є суперечливою.

Є рішення, в яких суди доходять висновку про опосередковане втручання прокурора в діяльність органів державної влади при подачі до суду позовів в інтересах держави в особі органів державної влади. При цьому одні суди у таких випадках повертають позовні заяви, інші - надають строк для усунення недоліків позовної заяви, наприклад доведення суду неможливості такого органу самостійно звернутися до суду.

Окремі суди при розгляді справ за такими позовами прокурорів не беруть до уваги факт наявності у органу державної влади можливості самостійно звернутися до суду з позовом і приймають до розгляду позовні заяви прокурора в інтересах держави в особі органів державної влади.

При звернені до суду прокурор повинен дотримуватися балансу інтересів особи, суспільства і держави. Прокуратура не повинна втручатися у діяльність органів державної влади.

Водночас необхідно мати на увазі, що "інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин" (абзац другий пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99 ). Це означає, що інтереси державного органу, органу місцевого самоврядування можуть не збігатися з інтересами держави (абзац третій пункту 4 Рішення КСУ); небажання таких органів подавати адміністративний позов (тобто захищати свої інтереси у спірних відносинах) не позбавляє прокуратуру права подати від їх імені позов в інтересах держави. Отже, чинне правове регулювання цього питання не зобов'язує прокурора отримувати згоду від згаданих органів на звернення від їх імені з позовом до суду в інтересах держави. Вважаємо, що вкрай важливо чітко визначити випадки, коли прокурор може здійснювати представництво інтересів держави. Так, прокуратура може виконувати функцію представництва інтересів держави в суді лише за умов, що таке представництво стосується конкретно визначених у законі інтересів держави, таких як право державної власності, право на оподаткування тощо.

Слід звернути увагу, що за новим Законом про прокуратуру від 14.10.2014 повноваження прокурора звужено: прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов'язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об'єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора України або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб'єктом владних повноважень ( ч. 3 ст. 23).

2. Потребує конкретизації і позиція судових органів щодо необхідності перевірки судами обґрунтування прокурора про наявність факту порушення інтересів держави та їхніх дій у випадку, коли суд не погоджується з таким обґрунтуванням.

На думку деяких судів, оскільки прокурору надано право самостійно визначати необхідність захисту інтересів держави, то суд не має права робити висновків про неправильне розуміння прокурором поняття "інтереси держави". З урахуванням цього судді здійснюють перевірку лише у відповідних процесуальних рамках, а саме перевіряють, чи зазначено в адміністративному позові з посиланням на законодавство, в чому полягають порушення інтересів держави, чи обґрунтована необхідність їхнього захисту та чи зазначено орган, який уповноважений державою на здійснення тих чи інших функцій-85.

Друга позиція з цього питання полягає в тому, що суд повинен встановлювати факт наявності або відсутності порушення інтересів держави в процесі розгляду справи по суті. На необхідність здійснення судами оцінки того, які інтереси держави порушені при зверненні до суду прокурора, вказував Вищий адміністративний суд України в ухвалі від 19.11.2013 у справі № 2а-6575/11/1622.

У свою чергу така позиція обумовлює наявність різних підходів судів до визначення їхніх дій у випадку встановлення факту відсутності порушення інтересів держави. Так, на думку одних судів, це є підставою для відмови у задоволені позову, оскільки відсутня така передумова для задоволення позовних вимог, як державний інтерес, на захист якого прокурор мав би повноваження звернутися до суду з позовом, на думку інших судів,підставою для залишення позову без розгляду на підставі пункту 2 частини першої статті 155 КАСУ, так як це свідчить про відсутність у прокурора права представляти такого позивача.

Відсутність законодавчого встановленого обов'язку суду здійснювати перевірку обґрунтування прокурора про наявність факту порушення інтересів держави та неврегулювання їхніх дій у випадку, коли суд не погоджується з таким обґрунтуванням, породжує неоднакову судову практику з цього питання.

Позиція судів, відповідно до якої частина друга статті 60 КАСУ надає прокурору право самостійно визначати, в чому полягає порушення інтересів держави, може стати наслідком необґрунтованого звернення прокурорів до суду з позовами в інтересах держави.

Вбачається також неконструктивним ухвалення судами рішення про відмову у задоволенні позову у випадку встановлення судом відсутності порушення інтересів держави, так як це згідно з пунктом 2 частини першої статті 109 КАСУ позбавить прокурора права повторно подати той самий позов, але вже через повноважного представника.

У вирішенні адміністративними судами питання про порушення провадження у справі за позовною заявою прокурора суди повинні враховувати те, що частина друга статті 60 КАСУ надає прокурору право самостійно визначати, в чому полягає порушення інтересів держави.

Під час розгляду справи по суті суд обов'язково повинен перевіряти наявність факту порушення інтересів держави.

Така ж правова позиція підтримана законодавцем у новому Законі про прокуратуру від 14.10.2014, відповідно до частини четвертої статті 23 якого, наявність підстав для представництва повинна бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

У зв'язку з прийняттям нового Закону про прокуратуру редакцію статті 60 КАСУ змінено, зокрема встановлено, що невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу.

Якщо суд встановить відсутність факту порушення інтересів держави в процесі розгляду справи, то позовна заява на підставі пункту 2 частини першої статті 155 КАСУ підлягає залишенню без розгляду.

Такої самої позиції дотримується і Вищий господарський суд України, зазначивши в п. 3 постанови Пленуму від 23.03.2012 № 7 "Про деякі питання участі прокурора у розгляді справ, підвідомчих господарським судам" про те, що якщо господарський суд помилково порушив провадження у справі за позовом прокурора, в якій неправильно визначено позивача за вимогами про захист інтересів держави, такий позов підлягає залишенню без розгляду відповідно до пункту 1 частини першої статті 81 ГПК.

3. Не всі суди визнають право прокурора звертатися до суду з позовом в інтересах держави в особі органів місцевого самоврядування.

Так, у судовій практиці відомі випадки повернення судами позовних заяв, які подані прокурорами в особі органів місцевого самоврядування.

Наприклад, Харківський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 18.02.2015 у справі № 820/20376/14 залишив без змін ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 25.12.2014, якою повернув позовну заяву прокурора Московського району м. Харкова в інтересах держави в особі Харківської міської ради до Реєстраційної служби Харківського міського управління юстиції про скасування рішення та в якій суд зазначив, що спірне рішення відповідача стосується інтересів органу місцевого самоврядування щодо розпорядження землями комунальної власності, а не держави; прокурором у позові не наведено відповідних обґрунтувань щодо порушення рішенням відповідача саме інтересів держави; прокурор, звертаючись з вказаним позовом як представник інтересів міської ради не мав відповідних повноважень на звернення до суду з вказаним позовом-89.

Подібного висновку дійшов Одеський адміністративний окружний суд в ухвалі від 23.02.2015 у справі № 815/1155/15-90.

Поряд із цим, є випадки розгляду судами позовних заяв прокурорів, які подані прокурорами в особі органів місцевого самоврядування. Так, у 2014 році Одеський апеляційний адміністративний суд, Вищий адміністративний суд України розглянули справу за позовом прокурора в інтересах держави в особі Іллічівської міської ради Одеської області до виконавчого комітету Іллічівської міської ради Одеської області, третя особа - ОСОБА_4, про скасування рішення. Слід підкреслити, що жодних застережень щодо відсутності у прокурора повноважень на звернення до суду з позовом в інтересах міської ради зроблено не було-91.

Позиція Вищого адміністративного суду України щодо порушеного питання в різні періоди є неоднаковою.

Так, у 2007 році за результатами касаційного перегляду Вищий адміністративний суд України підтримав висновки суду першої інстанції про те, що Партенітська селищна рада у спірних правовідносинах виступала в інтересах територіальної громади, а не держави і, враховуючи цю обставину, прокурор не мав права представляти позивача. Спірними були правовідносини, які виникли у зв'язку з наданням в оренду земельної ділянки-92.

У ряді постанов суду касаційної інстанції за 2013 рік простежується інша правова позиція. Наприклад, у постанові від 03.09.2013 у справі № 2а-2432/10/2770 ВАСУ, не погодившись з доводами попередніх судових інстанцій, дійшов висновку щодо відсутності підстав вважати, що прокурор не має повноважень звертатися з адміністративним позовом в інтересах держави в особі органу місцевого самоврядування. Такі аргументи стали однією з підстав для задоволення позову заступника прокурора м. Севастополя в інтересах держави в особі Севастопольської міської ради до Севастопольської міської державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження-93.

Неоднаковим є правозастосування у випадку звернення до адміністративного суду прокурора в інтересах держави в особі органів місцевого самоврядування. Одні суди визначають за прокурорами право звернення до суду з такими позовами, інші - не визнають, так як вбачають у діяльності органів місцевого самоврядування інтереси територіальної громади, а не держави.

Прокурор може заявити позов в особі органів місцевого самоврядування лише з метою захисту їхніх інтересів, які за своєю природою є державними, або лише в тому випадку, коли у спірних правовідносинах цей орган виконував делеговані державні повноваження. Певне повноваження є державним у таких випадках: а) його виконання фінансується з державного бюджету; б) до складу керівних органів відповідної організації держава делегує своїх посадових осіб; в) в інших сферах державного управління аналогічні за змістом повноваження реалізуються державними органами; г) відповідне повноваження реалізується на всіх адміністративно-територіальних рівнях.

Відповідні повноваження органу місцевого самоврядування визначаються з огляду на вимоги Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" .

Такий підхід узгоджується з Європейською хартією місцевого самоврядування 1985 року, яка передбачає, що органи місцевого самоврядування при вирішенні відповідної частини суспільних справ* (public affairs) є цілком автономними від держави. Європейська хартія місцевого самоврядування встановила, що у правовій системі держав-учасниць, зокрема у сфері адміністративного контролю за органами самоврядування, має забезпечуватись баланс між самоврядними інтересами, з одного боку, та іншими публічними інтересами - з другого (п. 1 ст. 3; п. 3 ст. 8).

Опосередковано право прокурора на звернення до суду в інтересах держави в особі органів місцевого самоврядування визнано в абзаці 1 частини третьої статті 23 Закону про прокуратуру від 14.10.2014, відповідно до якої прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган місцевого самоврядування.

4. Вимагає уточнення питання щодо безпосередньої участі в судовому процесі органу, в інтересах якого звернувся до адміністративного суду прокурор.

Порушене питання має важливе значення, адже існує судова практика, коли неприбуття позивача у судове засідання, тобто органу, в особі якого звертається прокурор, стає підставою для залишення позовної заяви без розгляду.

Наприклад, Одеський окружний адміністративний суд у справі № 2а/1570/1131/2011, залишаючи без розгляду позов першого заступника прокурора в інтересах держави в особі Одеського територіального управління Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку до відкритого акціонерного товариства про стягнення штрафних санкцій, виходив з того, що позивач не з'являвся в судове засідання. Апеляційний суд такий висновок визнав неправильним, указавши, що прокурор є законним представником позивача, а тому підстав для залишення позову без розгляду не було.

При розгляді справ за позовами прокурора в інтересах державних органів або органів місцевого самоврядування мають місце випадки залишення судами позовних заяв без розгляду у зв'язку з неявкою представника органу до суду, в інтересах якого звернувся прокурор. Подібне застосування судами законодавства є неправильним, адже у таких справах немає потреби явки в судове засідання представників таких органів з огляду на те, що саме прокурор здійснює представництво відповідного органу в судовому процесі.

У випадку звернення прокурора до суду з позовною заявою в інтересах держави в особі державних органів або органів місцевого самоврядування, необхідно мати на увазі, що явка представників таких органів у судове засідання не є обов'язковою, адже законним представником цих органів у суді є прокурор.

5. Крім спірної позиції судів щодо представництва прокурором інтересів держави в особі органів державної влади або місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, є сформована позиція, зокрема, про обов'язковість визначення в позові суті державного інтересу.

Зазвичай суди доходять висновку, що відсутність у позовній заяві інформації про зміст порушення інтересів держави, наявності чи відсутності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є недоліком позовної заяви та підставою для залишення такої позовної заяви без руху.

Аналогічну правову позицію щодо цього висловив ВАСУ в листі від 11.09.2013 № 1237/12/13-13.

Позиція судових органів щодо перевірки наявності в позовній заяві обґрунтування того, в чому саме полягає порушення інтересів держави та необхідності захисту такого інтересу, в певній мірі унеможливлює необґрунтоване звернення прокурорів до суду з позовними заявами.

Питання участі прокурора в адміністративному процесі врегульовано статтею 60 КАСУ, зокрема частиною другою цієї статті передбачено, що прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Законодавство про адміністративне судочинство не вимагає від прокурора як законного представника вказувати у позовній заяві підставу звернення до суду. Разом із тим статтею 106 КАСУ передбачено, що до позовної заяви повинні бути додані документи, які посвідчують повноваження представника. Тобто при зверненні до суду представник повинен довести наявність у нього повноважень виступати в суді від імені позивача. Ключовою передумовою наявності у прокурора повноважень на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу державної влади або місцевого самоврядування є підстави для представництва прокурором інтересів держави у суді (порушення або загроза порушення державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб).

Отже, відсутність у позовній заяві визначення, у чому саме полягає порушення інтересів держави та обґрунтування необхідності їх захисту, є недоліком позовної заяви та підставою для залишення її без руху.

1. Питання щодо підтвердження повноважень прокурора та органу прокуратури в адміністративному судочинстві.

За правилами частини другої статті 58 КАСУ повноваження законних представників підтверджуються документами, які підтверджують займану посаду. Засвідчені підписом судді копії цих документів приєднуються до справи.

У зв'язку з цим повноваження прокурорів як представників у адміністративному судочинстві, які діють у межах своєї компетенції (про яку відомо суду), підтверджуються службовим посвідченням, оскільки вони є законними представниками. Повноваження інших працівників прокуратури, які здійснюють від імені прокуратури представництво інтересів держави чи громадянина в адміністративному судочинстві, повинні бути підтверджені довіреністю, виданою керівником прокуратури (п. 11 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06.03.2008 № 2 "Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ").

Відповідно до пункту 12 цієї постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів прокуратури як суб'єкта владних повноважень або посадових осіб прокуратури повноваження їхніх представників (крім керівника прокуратури, який діє як її законний представник) не можуть підтверджуватися службовим посвідченням, а підтверджуються іншими документами (довіреністю, ордером, договором, усною заявою, занесеною до журналу судового засідання).

Доводиться констатувати, що згадане роз'яснення не встановило правило підтвердження повноважень прокурора у справах, у яких він виступає як позивач. У зв'язку з цим, відсутня єдність судової практики з порушеного питання.

Так, Закарпатський окружний адміністративний суд в ухвалі від 24.07.2013 у справі № 807/1966/13-а залишив без розгляду позовну заяву Ужгородського міжрайонного прокурора до Ужгородської об'єднаної державної податкової інспекції Головного управління Міндоходів у Закарпатській області про скасування рішення з тих підстав, що позивач не з'явився у судове засідання, а працівника органів прокуратури, який прибув до суду, не було допущено до участі у справі у зв'язку з відсутністю у нього довіреності на представлення інтересів позивача в суді. Подібного висновку дійшов у 2014 році Вінницький окружний адміністративний суд.

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд та Львівський апеляційний адміністративний суд з цього приводу вказували на те, що повноваження позивача - заступника прокурора не вимагає підтвердження довіреністю або скріплення підпису печаткою.

Крім того, матеріали судових справ свідчать про те, що суди вимагають від прокурорів надання документів, які підтверджують факт їхнього перебування на посаді прокурора.

Наприклад, в ухвалі від 31.03.2014 у справі № 816/1187/14 Полтавський окружний адміністративний суд указав таке: позовна заява підписана В.В. Хатьонка із зазначенням - прокурор Карлівського району. Разом із тим у матеріалах позову відсутній документ (наказ або витяг з Єдиного державного реєстру станом на дату подання позовної заяви), який засвідчує повноваження особи, яка підписала позовну заяву.

Дещо іншого, проте подібного висновку дійшов суд у справі № 802/3501/13-а, в якій Вінницький окружний адміністративний суд ухвалою від 19.08.2013 залишив без руху позовну заяву прокурора Барського району в інтересах держави в особі Центрального територіального департаменту Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку до Відкритого акціонерного товариства "Барське автотранспортне підприємство 10513" про стягнення штрафу. У цьому випадку прокурор Барського району звертався до суду в інтересах держави в особі Центрального територіального департаменту Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку. При цьому, як вбачається з позовної заяви, її підписав в. о. прокурора Барського району В.П. Посвалюк, однак жодних доказів на підтвердження того, що саме В.П. Посвалюк виконує обов'язки прокурора району, до позовної заяви не додано.

Подібного висновку дійшов суд у 2014 році у справах № 802/717/14-а та № 810/1343/14-101.

Таким чином, аналіз практики дозволяє зробити висновок про відсутність однакового підходу до підтвердження повноважень прокурора як представника позивача. Одні суди вважають достатнім надання службового посвідчення, інші - вимагають надання довіреності. Більш того, відповідно до правової позиції окремих судів для того, щоб мати право підписання позовної заяви, прокурор або в. о. прокурора, серед іншого, повинен надати докази на підтвердження того, що саме цей посадовець є прокурором або виконує обов'язки прокурора. Неподання таких документів є підставою для залишення позовної заяви без руху та надання строку для усунення відповідних недоліків.

Поняття "прокурор" визначене у статті 56 Закону про прокуратуру.

Прокурори беруть участь у судовому засіданні на підставі службових посвідчень (і як позивачі, і як відповідачі, і як законні представники інтересів держави або громадянина).

Ненадання суду разом з позовною заявою документів на підтвердження того, що саме цей посадовець є прокурором або виконує обов'язки прокурора, не може бути підставою для залишення позовної заяви без руху та надання строку для усунення відповідних недоліків.

У разі якщо в суду виникли сумніви щодо цього факту, то він в ухвалі про порушення провадження у справі не позбавлений права зобов'язати надати відповідні документи у судове засідання.

2. Питання щодо вступу прокурора у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб.

Прокурор бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, відповідно до частини третьої статті 60 КАСУ, на будь-якому етапі розгляду справи, відповідно до частини п'ятої статті 36-1 Закону про прокуратуру та частини шостої статті 23 Закону про прокуратуру від 14.10.2014.

З огляду на стан правового регулювання порушеного питання практична реалізація прокурором представницьких повноважень у цій процесуальній формі викликає такі запитання:

чи є обов'язковим письмове повідомлення про вступ до участі у справі прокурора;

чи повинен суд ухвалювати окремий процесуальний документ у справі в разі надходження повідомлення прокурора про свою участь у вже порушеній провадженням справі та чи може суд відмовити прокуророві в такій участі;

чи є можливим вступ прокурора у справу на стадії судових дебатів.

Відносно першого питання можна відзначити, що КАСУ та Закон про прокуратуру жодним чином не визначає форму та зміст такого повідомлення.

Опосередковано це питання врегульовано пунктом 7.1 наказу Генеральної прокуратури України від 28.05.2015 № 6 гн, відповідно до якого про вступ у розгляд справи, порушеної за ініціативою інших осіб, треба повідомляти суд вмотивованою письмовою заявою.

Таким чином, повідомлення прокурора про вступ до участі у справі повинно бути обов'язково викладено в письмовій формі та містити обґрунтування порушення або загрози порушення інтересів держави чи громадянина.

Пошук відповіді на друге питання ускладнюється тим, що чинне законодавство не встановлює правила реагування суду на письмове повідомлення прокурора про свою участь у вже порушеній справі. Зазначене призвело до виникнення у адміністративних судах практики, коли одні суди приймають ухвалу про допуск прокурора до участі у справі-102, інші - не приймають такої ухвали, а просто зазначають про участь прокурора у судовому акті, який приймається за результатами розгляду справи. Крім того, ухвали судів про допуск прокурорів до участі у справі свідчать про допуск за так званою "мовчазною згодою", інші - мотивують такий допуск наявністю порушень або загрози порушень інтересів держави.

Випадки, коли суд діє за принципом "мовчазної згоди", дають право для висновків про те, що рішення про вступ у справу прокурор приймає самостійно, про що доводить до відома суд на підставі частини третьої статті 60 КАСУ, тобто реалізуючи своє імперативне право.

Наведений підхід викликає заперечення, адже підтверджує відсутність можливості відмови адміністративним судом прокуророві щодо вступу у справу, здійсненому шляхом повідомлення суду про свою участь у розгляді справи, порушеної за позовом інших осіб. Подібний підхід до визначення цього питання надає право прокурору брати участь у справах без обґрунтування підстав своєї участі, що є недопустимим.

Недопустимість такого підходу є очевидною з огляду на практику Європейського суду з прав людини, яка відстоює позицію про можливість участі прокурора у справі тільки за наявності на це підстав. Зокрема, Європейський суд з прав людини в низці справ роз'яснював, що одна лише участь ("активна" чи "пасивна") прокурора або іншої співмірної посадової особи може розглядатися як порушення пункту 1 статті 6 Конвенції (див. Постанову Великої палати у справі "Мартіні проти Франції" (Martinie v. France), скарга № 58675/00, § 53, ECHR 2006-...). Оскільки прокурор, висловлюючи думку з процесуального питання, займає одну зі сторін спору, його участь може створювати для сторони почуття нерівності (справа "Кресс проти Франції", § 81; Постанова Європейського суду від 31 березня 2005 р. у справі "F. W. проти Франції" (F. W. v. France), скарга № 61517/00, § 27). Підтримка прокуратурою однієї зі сторін, безумовно, може бути виправданою за належних обставин, наприклад для захисту прав вразливих груп - дітей, інвалідів тощо, які вважаються нездатними захищати свої інтереси самостійно, або коли захисту потребують державні інтереси.

У постанові від 15 січня 2009 року у справі "Менчінська проти Російської Федерації" (скарга № 42454/02) Європейський суд зазначив, що в судовому розгляді заявниці протистояв державний орган, який також подав скаргу на рішення суду першої інстанції, посилаючись на помилкове застосування національного законодавства. У протесті прокурор тлумачив законодавство в аналогічний спосіб, що й центр зайнятості. По суті влада Російської Федерації не зазначила обґрунтовану, прийнятну роль та публічний інтерес для втручання прокурора. Європейський суд дійшов висновку про відсутність підстав, які б виправдовували втручання (вступ - прим. авт.) прокуратури у справу. Європейський суд вважає, що просте повторювання прокурором доводів касаційної скарги центру зайнятості було беззмістовним, якби не було направлено на здійснення впливу на суд. У цьому рішенні суд врахував Резолюцію Парламентської Асамблеї 1604 (2003) про роль прокуратури у демократичному суспільстві, що регулюється верховенством права (§ 19 Постанови), яка передбачає, що роль прокурорів у загальному захисті прав людини не повинна породжувати який-небудь конфлікт інтересів або перешкоджати особам у зверненні за державним захистом їхніх прав.

Крім того, Висновок Європейської комісії за демократію через право на 63-й пленарній сесії (10 - 11 червня 2005 р.) щодо Закону РФ про прокуратуру, положення якого, безумовно, актуальні й для українських реалій. Так, у Висновку зазначено, що роль прокурора в цивільних та адміністративних процедурах не повинна бути домінуючою; втручання прокурора повинно бути допустимим тільки у випадку, коли мета процедури не може бути досягнута в інший спосіб (принцип субсидіарності). Участь прокурора в цивільних та кримінальних секторах у всіх випадках повинна мати обґрунтовану та прийнятну мету (принцип спеціального призначення). Держави уповноважені наділяти прокурорів правом захисту державного інтересу (принцип захисту державного інтересу). Прокурори можуть бути наділені правом порушення процедур або вступу в існуючі процедури або застосування різних засобів правового захисту для забезпечення законності (принцип законності). Якщо цього потребують причини публічного інтересу та/або законність рішень (наприклад, у справах про захист навколишнього середовища, про неспроможність та ін.), участь прокурора може бути виправданою (принцип публічного інтересу). Захист прав та інтересів вразливих соціальних груп, нездатних захистити свої права, може бути виключною причиною втручання прокурора (принцип захисту прав людини). Прокурори не повинні мати повноважень щодо прийняття рішень поза сферою кримінальної юстиції та не повинні мати більше прав, ніж інші сторони, у суді (принцип рівності сторін). Прокурори не повинні допускати дискримінації осіб при захисті їхніх прав та можуть втручатися тільки за наявності обґрунтованих причин (принцип недискримінації).

Слід також відзначити нагадування Європейського суду, що принцип рівності сторін є одним з елементів більш широкого поняття справедливого судового розгляду в розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції . Останній потребує "справедливої рівноваги сторін": кожна сторона повинна мати розумну можливість надати свою позицію в умовах, які не створюють для неї суттєвих незручностей порівняно з іншою стороною (Рішення ЄСПЛ від 24.07.2003 у справі "Івон проти Франції" (Yvon v. France), Рішення ЄСПЛ від 18.02.97 у справі "Нідерест-Хубер проти Швейцарії" (Niderost-Huber v. Switzerland), та Рішення ЄСПЛ від 07.07.2001 у справі "Кресс проти Франції" (Kress v. France).

Враховуючи вищевикладене, вбачається необхідним при отриманні від прокурора повідомлення про участь у справі здійснення судом перевірки наявності підстав участі прокурора.

Надання відповіді на третє питання обумовлює визначення стадії адміністративного судочинства. З огляду на структуру КАСУ можна виділити такі стадії розгляду справи в суді:

звернення до адміністративного суду та відкриття провадження в адміністративній справі;

підготовче провадження;

судовий розгляд справи;

ухвалення судового рішення;

перегляд судового рішення.

Відповідно до частини третьої статті 60 КАСУ прокурор може вступити до участі у справі на будь-якій стадії її розгляду, відповідно до частини п'ятої статті 36-1 Закону України "Про прокуратуру" - на будь-якому етапі її розгляду.

З огляду на те, що законодавець не встановив правило про можливість вступу прокурора тільки на початку будь-якого етапу розгляду, безпідставними є твердження про те, що вступ прокурора в адміністративний процес на будь-якій стадії розгляду справи зовсім не означає його право, наприклад, вступити у справу, яка розглядається адміністративним судом першої інстанції, на стадії судових дебатів. Вступ прокурора у справу на цьому етапі судового розгляду не обмежує процесуальні права інших осіб, які беруть участь у справі.

Дослідження питання вступу прокурора у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб дає підстави зробити висновок про необхідність його подальшого вивчення та вдосконалення законодавства з приводу вступу прокурора у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб.

Право вступу прокурора у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, не обмежується початком будь-якого етапу розгляду справи в адміністративному суді.

Адміністративні суди повинні мати на увазі, що повідомлення прокурора про вступ у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, повинно бути здійснено у письмовій формі. У повідомленні прокурор обов'язково повинен визначити, в чому полягає порушення або загроза порушення інтересів держави чи громадянина, обґрунтовує необхідність їх захисту ( ч. 6 ст. 36-1 Закону про прокуратуру, ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014).

Відповідне письмове повідомлення прокурора залучається судом до матеріалів справи, а участь прокурора в ній відображається в описовій частині судового рішення, ухваленого у справі. Прокурор вважається таким, що взяв участь у справі, з дня одержання адміністративним судом згаданого письмового повідомлення, тобто з дня реєстрації повідомлення в канцелярії суду.

Суддя, встановивши, що повідомлення не містить обґрунтування підстав участі прокурора у справі, постановляє ухвалу про залишення повідомлення без руху, у якій зазначає про необхідність доведення суду наявності підстав для участі прокурора у справі і встановлює строк, достатній для усунення недоліків. Копія ухвали про залишення повідомлення без руху невідкладно надсилається прокурору.

У разі невиконання в строк вимог ухвали суду, повідомлення прокурора повертається ухвалою суду.

Суддя відмовляє у вступі прокурора у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, якщо встановить відсутність підстав для такої участі.

Про відмову в допуску до участі у справі або про допуск до участі у справі суддя постановляє ухвалу, яка невідкладно направляється всім учасникам процесу.

Ухвала про відмову в допуску до участі у справі або про допуск до участі у справі може бути оскаржена.

Для забезпечення участі прокурора у справі суд ухвалою повідомляє прокурора про дату та місце розгляду справи.

Наявна судова практика розгляду адміністративних справ, до участі у яких прокурор вступає як апелянт або бере участь у справі як третя особа, свідчить про відсутність спірних питань щодо застосування законодавства.

Вивчення практики Вищого адміністративного суду України надало можливість виявити випадок неоднакового застосування судами різних інстанції положень щодо реалізації прокурором права на апеляційне оскарження. Зокрема, Харківський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 22.10.2013 у справі № 820/8744/13-а відмовив у відкритті апеляційного провадження з тих підстав, що з позовною заявою у цьому випадку до суду звернувся Харківський міжрайонний прокурор з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері, а апеляційну скаргу на ухвалу суду подає заступник прокурора Харківської області. Вищий адміністративний суд України не погодився з такою позицією, скасував ухвалу апеляційного суду, вказавши на необхідність врахування у цьому випадку положень частини третьої статті 37 Закону про прокуратуру та пункту 8.4 наказу Генерального прокурора України від 28.11.2012 № 6 гн, які закріплюють право вступу до участі у справі на будь-якій стадії процесу прокурорів вищого рівня-106.

Загальний висновок

Вивчення матеріалів адміністративних справ та їх аналіз дозволяє дійти висновку, що суди здебільшого правильно застосовують Конституцію України, Кодекс адміністративного судочинства України, Закон про прокуратуру щодо участі прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві.

Водночас аналіз окремих рішень адміністративних судів надав можливість виявити розбіжності в застосуванні положень Конституції України, Кодексу адміністративного судочинства України, Закону про прокуратуру щодо участі прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві, та надати пропозиції щодо їх усунення.

Висновки викладено щодо всіх проблем, виявлених у ході цього узагальнення, за якими містяться пропозиції стосовно розв'язання виявлених проблем.

Для забезпечення єдності судової практики при розгляді адміністративними судами справ за участю прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві вважаємо необхідним враховувати висновки та пропозиції, викладені в цьому узагальненні.

Наголошуємо, що Закон України від 14.10.2014 "Про прокуратуру" ліквідував прокурорський нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами, тому окрема частина пропозицій втратить свою актуальність при розгляді справ за участю прокурорів, спірні відносини по яким виникли після 15.07.2015.

Узагальнення здійснювали суддя Вищого адміністративного суду України Смокович М.І., начальник відділу узагальнення судової практики Котвицький В.Л., головний консультант відділу узагальнення судової практики Серебрякова Ю.О.

Результати узагальнення пропонується обговорити із суддями Вищого адміністративного суду України на засіданні Пленуму суду.