Про практику розгляду судами справ про корупційні діяння та інші правопорушення, повязані з корупцією

Обговоривши матеріали узагальнення судової практики у справах про корупційні діяння та інші правопорушення, пов'язані з корупцією (далі - корупційні правопорушення), Пленум Верховного Суду України зазначає, що суди в основному забезпечують правильне застосування Закону України від 5 жовтня 1995 р. "Про боротьбу з корупцією" (далі - Закон). Разом з тим у їх діяльності мають місце істотні недоліки.

Суди нерідко приймають до свого провадження неналежно складені протоколи, зокрема ті, в яких не зазначено правовий статус особи та характер вчиненого нею діяння. Внаслідок цього до відповідальності притягуються особи, які не є суб'єктами корупційних правопорушень або вчинили діяння, що не належать до останніх.

Окремі суди призначають особам, які вчинили корупційні правопорушення, штрафи в меншому розмірі, ніж передбачено Законом. Мають місце випадки необгрунтованого звільнення винних від адміністративної відповідальності, порушення строків розгляду справ. Судді не завжди реагують на порушення законності при вирішенні питань, пов'язаних із притягненням громадян до відповідальності за корупційні правопорушення, а також на факти зволікання при перевірці обставин їх вчинення, при складенні протоколів та надісланні їх на розгляд судів.

З урахуванням підвищеної суспільної небезпечності корупції, яка порушує нормальну діяльність державних інститутів, дискредитує органи державної влади, місцевого самоврядування та їх апарат, і з метою правильного застосування законодавства, запобігання помилкам при розгляді справ даної категорії, Пленум Верховного Суду України

1. При розгляді справ про корупційні правопорушення суди зобов'язані забезпечувати точне й неухильне застосування Закону, оскільки це є неодмінною умовою запобігання кримінально караним проявам корупції, насамперед хабарництву та іншим посадовим злочинам, а також організованій злочинності.

Корупційними є діяння, названі в пунктах "а" і "б" ч.2 ст.1 Закону. Під іншими правопорушеннями, пов'язаними з корупцією, слід розуміти передбачені Законом порушення спеціальних обмежень (ст.5), вимог фінансового контролю (ст.6), невжиття заходів щодо боротьби з корупцією (ст.10), невиконання обов'язків по боротьбі з корупцією (ст.11).

Правопорушення, пов'язані з використанням посадовими особами в особистих чи інших неслужбових цілях державних коштів, наданих їм у службове користування приміщень, засобів транспорту чи зв'язку, техніки або іншого державного майна, до корупційних діянь не належать. Відповідальність за такі правопорушення передбачена ст.184-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КпАП).

2. У випадках складення протоколу неуповноваженою на те посадовою особою або без додержання вимог ст.256 КпАП, неприєднання до нього документів, що підтверджують надання особі, яка притягається до відповідальності, повноважень на виконання функцій держави, чи копії постанови суду (при повторному притягненні особи до відповідальності на підставі Закону) суддя зобов'язаний своєю постановою повернути протокол відповідному правоохоронному органу для належного оформлення.

3. У справах даної категорії суди повинні забезпечувати своєчасне, всебічне, повне й об'єктивне дослідження всіх обставин, передбачених статтями 247 і 280 КпАП. При цьому особливу увагу необхідно звертати на з'ясування в кожній справі таких питань:

чи мало місце правопорушення, за яке особа притягається до відповідальності;

чи містить діяння склад корупційного правопорушення, передбаченого Законом;

чи особа є винною в його вчиненні;

чи належить вона до суб'єктів даного правопорушення;

чи не містить правопорушення ознак злочину;

чи не закінчилися на момент розгляду справи строки, передбачені ст. 38 КпАП;

чи немає інших обставин, що виключають провадження в справі.

Суди мають також з'ясовувати мотив і характер вчиненого діяння, повноваження особи, яка його вчинила, наявність причинного зв'язку між діянням і виконанням останньою завдань і функцій держави, а у випадках, передбачених п."а" ч.1 ст.5 і пунктами "а", "б" ч.3 ст.5 Закону, - мети правопорушення.

4. Якщо в діях особи, притягнутої до відповідальності на підставі Закону, будуть встановлені ознаки злочину, суддя має ухвалити постанову про закриття провадження в адміністративній справі й передачу матеріалів прокурору для вирішення питання про притягнення цієї особи до кримінальної відповідальності.

5. Згідно із Законом до відповідальності за вчинення корупційних правопорушень притягаються лише особи, уповноважені на виконання функцій держави, а саме:

державні службовці;

депутати всіх рівнів;

сільські, селищні, міські голови та голови районних і обласних рад;

військовослужбовці (крім тих, що проходять строкову службу) та інші особи, які згідно з чинним законодавством притягаються до відповідальності за адміністративні правопорушення на підставі положень дисциплінарних статутів (ст.2 та ч.2 ст.3 Закону).

При цьому необхідно враховувати, що відповідальність за окремими нормами Закону можуть нести лише спеціальні суб'єкти, а саме:

державні службовці, які є посадовими особами, - за ч.3 ст.5;

керівники міністерств і відомств, державних підприємств, установ та організацій чи їх структурних підрозділів - за ст.10;

особи, на яких покладено обов'язок складати протоколи про вчинення корупційних правопорушень або подавати ці протоколи до суду, - за ст.11.

Крім названих осіб до суб'єктів корупційних правопорушень належать судді, прокурори, слідчі, особи рядового й начальницького складу органів внутрішніх справ, співробітники служби безпеки, посадові особи податкової адміністрації та податкової міліції, митної служби й інших правоохоронних органів, перелічених у ч.1 ст.2 Закону України від 23 грудня 1993 р. "Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів", а також працівники апарату суду, прокуратури й інших зазначених органів, уповноважені на виконання функцій держави.

6. Суди повинні мати на увазі, що особа набуває статусу державного службовця з моменту прийняття рішення про зарахування її на посаду державного службовця, незалежно від того, прийняла вона присягу чи ні, а також чи присвоєно їй ранг і чи попереджено її про встановлені ст.5 Закону обмеження.

До категорії посад державних службовців, перелічених у ч.2 ст.9 і ст.25 Закону України від 16 грудня 1993 р. "Про державну службу", Кабінету Міністрів України надано право за погодженням з відповідними державними органами відносити й інші посади. Тому в кожному такому випадку суди мають перевіряти наявність акта Кабінету Міністрів України про віднесення посади особи, яка притягується до відповідальності, до категорії державних службовців.

7. Судам потрібно враховувати, що відповідальність за незаконне одержання особою матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг (п."а" ч.2 ст.1 Закону) настає за умови вчинення зазначених дій у зв'язку з виконанням функцій держави. Разом з тим одержання кредитів або позичок, придбання цінних паперів, нерухомості, іншого майна з використанням пільг чи переваг, не передбачених законодавством (п."б" ч.2 ст.1 Закону), визнається протиправним незалежно від того, чи пов'язані ці дії з виконанням особою функцій держави.

Матеріальні блага чи послуги можуть бути одержані особою як безпосередньо, так і через членів її сім'ї, третіх осіб, поштою або в інший спосіб. Зазначені в Законі особи несуть відповідальність за одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг як для себе особисто, так і для родичів, знайомих тощо.

8. Роз'яснити судам, що об'єктивна сторона корупційних діянь, передбачених ч.2 ст.1 Закону, полягає в незаконному одержанні матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг у будь-якому вигляді. Для відповідальності за цією нормою Закону не має значення, чи вчинила особа певні дії (або бездіяльність) на користь того, хто надав матеріальні блага, послуги, пільги чи інші переваги, та чи настали від цих діянь певні наслідки.

Одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, гонорару чи іншої винагороди за наукову, викладацьку, творчу діяльність або медичну практику Законом не заборонено, а тому корупційним діянням не вважається.

9. Судам потрібно відмежовувати корупційні діяння від посадових злочинів та злочину, передбаченого ст.191-2 КК, маючи на увазі, що адміністративна відповідальність за ч.2 ст.1 Закону настає лише за умови, що дії (бездіяльність) особи, уповноваженої на виконання функцій держави, не містять складу злочину.

10. Корупційне діяння вважається закінченим з моменту незаконного одержання особою матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг, порушення спеціальних обмежень - з моменту вчинення зазначених у диспозиції статті дій або бездіяльності, а відповідальність за нього настає незалежно від одержання особою матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг.

11. Роз'яснити судам, що суб'єкт корупційного правопорушення підлягає відповідальності за сприяння фізичним чи юридичним особам у здійсненні ними підприємницької, зовнішньоекономічної, кредитно-банківської та іншої діяльності, а також в одержанні ними субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів чи пільг (п."а" ч. 1 та п."а" ч. 3 ст. 5 Закону) за умови використання ним свого службового чи посадового становища з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг.

Сприяння підприємницькій діяльності може полягати, наприклад, у діях, спрямованих на одержання підприємцем ліцензії, сертифіката в обхід встановленого законодавством порядку, в допомозі у реєстрації чи перереєстрації фірми, товариства тощо, у передачі споруд, обладнання, в організації технічного забезпечення (засобами транспорту, зв'язку), в інформаційному (комп'ютерному) обслуговуванні підприємця, прийнятті нормативно-правового акта, що забезпечує більш вигідне освоєння ринків збуту товарів і надання послуг.

Під сприянням зовнішньоекономічній діяльності слід розуміти, зокрема, розширення експортних або імпортних квот, видачу ліцензій, звільнення від мита, митних зборів чи їх зменшення, необгрунтоване спрощення митного контролю, надання допомоги в переведенні валютних коштів за межі України, транзиті товарів тощо.

Під іншою діяльністю, передбаченою п."а" ч.3 ст.5 Закону, необхідно розуміти, зокрема, діяльність у сфері приватизації, організації виборчого процесу, юридичної реєстрації політичних партій чи об'єднань громадян, відзначення державними нагородами, присвоєння почесних та спеціальних звань, визначення правового статусу певних груп державних службовців, здійснення паспортного контролю, спеціального страхування, а також епізодичну господарську діяльність різних фондів, об'єднань тощо.

Сприяння фізичним чи юридичним особам у здійсненні зазначених видів діяльності, не пов'язане з використанням свого службового або посадового становища, наприклад, шляхом консультацій, не визнається правопорушенням, передбаченим п."а" ч.1 чи п."а" ч.3 ст.5 Закону.

12. Відповідно до ст.8 Закону України від 7 лютого 1991 р. "Про підприємництво" юридична особа чи громадянин набувають статусу суб'єкта підприємницької діяльності з моменту державної реєстрації та отримання відповідного свідоцтва.

Судам потрібно мати на увазі, що державний службовець або інша особа, уповноважена на виконання функцій держави, не має права самостійно, через представника або підставних осіб входити до складу правління чи інших виконавчих органів підприємств, кредитно-фінансових установ, господарських товариств тощо, організацій, спілок, об'єднань, кооперативів, що здійснюють підприємницьку діяльність.

Винятком із цього правила є випадки, коли державний службовець здійснює функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі, та представляє її інтереси в раді товариства (спостережній раді) або ревізійній комісії господарського товариства.

Не може визнаватися правопорушенням, пов'язаним із корупцією, входження особи до складу редакційних колегій періодичних видань (газет, журналів), різного роду жюрі, консиліумів, навіть за умови одержання нею винагороди за виконану роботу, оскільки зазначені органи створюються з метою розвитку науки, культури, мистецтва, вдосконалення медичної практики.

За змістом п."б" ч.1 ст.5 Закону під виконанням роботи на умовах сумісництва слід розуміти виконання працівником крім основної ще й іншої оплачуваної роботи незалежно від укладення трудового договору. Не визнається сумісництвом наукова, викладацька, творча діяльність. При з'ясуванні питання, чи є виконувана робота сумісництвом, судам потрібно керуватися постановою Кабінету Міністрів України від 3 квітня 1993 р. N 245 "Про роботу за сумісництвом працівників державних підприємств, установ і організацій", Положенням про умови роботи за сумісництвом працівників державних підприємств, установ і організацій (затверджене наказом Мінпраці, Мін'юсту і Мінфіну від 28 червня 1993 р. N 43) та доданим до цього Положення Переліком робіт, які не є сумісництвом.

13. Звернути увагу судів на те, що заняття підприємницькою діяльністю без державної реєстрації чи без передбаченого законодавством спеціального дозволу (ліцензії) тягне відповідальність не за Законом, а за ст.164 КпАП, у разі ж вчинення таких дій протягом року після накладення адміністративного стягнення - за ст.148-3 КК.

14. Вирішуючи питання щодо винності особи в ненаданні, затриманні або наданні недостовірної чи неповної інформації (п."г" ч.1 ст.5 Закону), суди мають керуватися вимогами Закону України від 2 жовтня 1992 р. "Про інформацію", а також відповідними правовими актами, які регулюють інформаційні відносини в державі.

При цьому належить враховувати, що особа, уповноважена на виконання функцій держави, вправі відмовити в наданні інформації або надати її в неповному обсязі у випадках, передбачених статтями 28-38, 46 названого закону, зокрема, коли вона:

є державною таємницею;

є конфіденціальною;

стосується особистого життя людини, містить лікарську, комерційну таємницю чи таємницю грошових вкладів, телефонних розмов;

є власністю організації;

а також коли її розголошення порушить права людини на справедливий і об'єктивний розгляд справи в суді, створить загрозу її життю, здоров'ю, зашкодить оперативним заходам, розслідуванню чи дізнанню.

15. Правопорушенням, передбаченим п. "б" ч. 3 ст. 5 Закону, визнається будь-яке неправомірне втручання посадової особи в діяльність іншої посадової особи чи державного органу з метою перешкодити виконанню ними своїх повноважень. Під втручанням слід розуміти умовляння, шантажування, залякування, погрози, заяви про розголошення відомостей, що компрометують особу, тощо.

16. До відповідальності за умисне невиконання своїх обов'язків по боротьбі з корупцією (ст. 11 Закону) може притягатися тільки той працівник правоохоронного органу, на якого безпосередньо покладено обов'язок складати протоколи про корупційні правопорушення і який умисно не склав або несвоєчасно склав, а так само не подав до суду такий протокол.

Несвоєчасним складанням протоколу слід вважати нескладання його протягом передбачених ст.38 КпАП строків, які мають обчислюватися з моменту виявлення корупційного правопорушення чи одержання інформації про нього.

17. У випадках, коли особа, уповноважена на виконання функцій держави, допустила порушення будь-якого спеціального обмеження, передбаченого ч.1 ст.5 Закону, і при цьому незаконно одержала матеріальне благо, послугу, пільгу або іншу перевагу, таке діяння слід розглядати як корупційне і кваліфікувати тільки за ч.2 ст.1 та застосовувати стягнення відповідно до ст.7 Закону.

18. Коли протиправні дії особи містять ознаки, передбачені і Законом, і КпАП чи будь-яким іншим нормативно-правовим актом, що передбачає адміністративну відповідальність, дії винного необхідно кваліфікувати за відповідною статтею Закону.

При вчиненні особою двох або більше корупційних правопорушень, передбачених Законом, остаточно стягнення визначається за правилами ст.36 КпАП. У цьому разі до основного стягнення приєднується додаткове, передбачене відповідною нормою Закону. Наприклад, при вчиненні корупційного діяння та умисному невиконанні обов'язків по боротьбі з корупцією призначається основне стягнення у вигляді штрафу в межах санкції ст.11 і додаткове у вигляді заборони займати посади в державних органах та їх апараті - за ст.7 Закону.

19. Кодекс України про адміністративні правопорушення не передбачає застосовування адміністративного стягнення нижче від найнижчої межі, передбаченої санкцією відповідної норми Закону. Тому згідно зі ст.33 цього кодексу основні й додаткові стягнення повинні накладатися з урахуванням характеру вчиненого корупційного правопорушення, особи правопорушника, ступеня його вини, майнового стану, обставин, що пом'якшують і обтяжують відповідальність, у межах санкцій норм Закону.

20. Відповідно до ст.38 КпАП адміністративне стягнення може бути накладено на винну особу не пізніш як через два місяці з дня вчинення корупційного правопорушення, при триваючому правопорушенні - через два місяці з дня його виявлення, а також не пізніш як через місяць з дня прийняття рішення про відмову в порушенні кримінальної справи чи про її закриття за наявності в діях особи ознак корупційного правопорушення. Будь-яке поновлення, продовження чи зупинення перебігу таких строків КпАП не передбачено. Тому в разі закінчення строків накладення адміністративного стягнення провадження у справі має бути закрито.

Враховуючи обмеженість строків притягнення особи до відповідальності за вчинення корупційних правопорушень, суди зобов'язані забезпечувати своєчасний та якісний розгляд таких справ, виконання постановлених рішень та гостро реагувати на допущену тяганину.

21. Оскільки відповідно до чинного трудового законодавства питання про звільнення правопорушника з роботи або інше усунення його від виконання функцій держави вирішується в дисциплінарному порядку відповідним органом (керівником), суди не вправі вирішувати дане питання при застосуванні статей 7-11 Закону. Разом з тим, визнавши особу винною у вчиненні корупційного діяння, передбаченого ч.2 ст.1 Закону, суд згідно з ч.1 ст.7 Закону повинен прийняти рішення про заборону цій особі займати посади в державних органах та їх апараті протягом трьох років з дня звільнення з роботи або іншого усунення її від виконання функцій держави, оскільки така заборона є додатковим адміністративним стягненням.

22. Згідно з ч.1 ст.294 КпАП постанова в справі про корупційне правопорушення може бути скасована або змінена за протестом прокурора суддею, яким її постановлено, а також незалежно від наявності протесту - головою суду вищого рівня.

23. Відповідно до ч.6 ст.12 Закону суди мають у триденний строк направляти постанови про накладення адміністративного стягнення за корупційні правопорушення відповідному державному чи виборному органу для вирішення питання про звільнення особи з посади (в тому числі виборної), про інше усунення її від виконання функцій держави або про дострокове припинення її депутатських повноважень.

З урахуванням того, що накладення на правопорушника стягнення зобов'язує посадову особу (виборний орган) у передбачених Законом випадках прийняти рішення про звільнення його з посади або інше усунення від виконання функцій держави, суди згідно зі ст.305 КпАП повинні контролювати виконання своїх рішень, вимагати та одержувати відповідні письмові повідомлення.

24. Зважаючи на необхідність запобігання корупційним правопорушенням та забезпечення законності притягнення до відповідальності винних у них осіб, судові колегії Верховного Суду України, Верховний суд Автономної Республіки Крим, обласні, Київський та Севастопольський міські суди, військові суди регіонів і Військово-Морських Сил мають забезпечити належний нагляд за правильним застосуванням законодавства у справах даної категорії, аналізувати відповідну судову практику і своєчасно вживати заходів до усунення виявлених недоліків.