8) суспільний інтерес в інформації про використання природних ресурсів ("Романенко та інші проти Росії", заява № 11751/03, рішення від 8 жовтня 2009 року);
9) суспільний інтерес в інформації про будівництво житла для депутатів за державний кошт ("Флакс проти Молдови" (№ 7), № 25367/05, рішення від 24 листопада 2009 року);
10) суспільний інтерес в інформації щодо вузького, спеціалізованого питання історії ("Азеведо проти Португалії", № 20620/04, рішення від 27 березня 2008 року);
11) суспільний інтерес в інформації щодо можливого порушення норм публічними особами в приватній сфері ("Тонсберґс Блад АС проти Норвегії", № 510/04, рішення від 1 березня 2007 року). Європейський суд погодився з тим, що можливе порушення публічною особою законів та правил, які спрямовані на захист важливого суспільного інтересу, навіть якщо це стосується приватної сфери, може за певних обставин становити предмет правомірного суспільного інтересу, що й мало місце в цій справі;
12) суспільний інтерес в інформації щодо небезпеки для здоров'я ("Санді Таймс проти Сполученого Королівства Великої Британії та Північної Ірландії", № 6538/74, рішення від 26 квітня 1979 року).
9. Порядок та строки надання відповіді на запит
9.1. Збереженість на матеріальних носіях як головна властивість інформації (частина перша статті 1 Закону № 2939-VI) означає, що вона повинна бути викладена у письмовій, аудіовізуальній, електронній чи іншій матеріальній формі та зафіксована відповідно на папері, магнітній, кіно-, фотоплівці, оптичному диску або іншому носієві (абзац четвертий статті 1 Закону України від 9 квітня 1999 року № 595-XIV "Про обов'язковий примірник документів", абзац перший частини першої статті 25 Закону України від 25 червня 1991 року № 1264-XII "Про охорону навколишнього природного середовища" ). Із цієї властивості випливає, що на момент виникнення правовідносин щодо неї публічна інформація повинна бути заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом діяльності.
Закон № 2939-VI не регулює відносин зі створення публічної інформації; предметом його регулювання є діяльність з приводу інформації, яка вже існує (створена, отримана, знаходиться у володінні) на момент виникнення конкретних інформаційних відносин з приводу неї. Тому на підставі згаданого Закону має бути забезпечено доступ як до інформації, створеної (отриманої) до набрання ним чинності (9 травня 2011 року), так і до інформації, створеної (отриманої) після цієї дати.
9.2. Закон № 2939-VI не містить положень, які б регулювали відносини, коли запит на інформацію помилково адресовано і направлено не розпоряднику інформації, а його структурному підрозділу. На ці відносини за аналогією закону необхідно поширювати положення частини третьої статті 22 Закону № 2939-VI, а тому у разі адресування запиту на інформацію структурному підрозділу, останній зобов'язаний направити отриманий запит на інформацію до розпорядника інформації. Наведене не стосується відокремлених структурних підрозділів, зокрема територіальних підрозділів апарату центральних органів виконавчої влади, які відповідно до статей 13, 21 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI "Про центральні органи виконавчої влади" є за статусом органами влади, а отже, розпорядниками інформації, що зобов'язані самостійно розглянути запит на інформацію без пересилання його до центрального органу виконавчої влади.
9.3. За приписами частини сьомої статті 6 Закону № 2939-VI обмеженню в доступі підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.
Так, наприклад, оскільки в декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданій відповідно до Закону України "Про запобігання корупції", наявна інформація, яка має статус конфіденційної, запитувачу має надаватися копія декларації, з якої шляхом ретушування вилучено відомості, доступ до яких обмежено відповідно до закону.
9.4. Запитуючи копію документа, особа не зобов'язана наводити конкретну інформацію, яку вона має намір з його допомогою отримати, а повинна вказати вид, назву, реквізити чи зміст документа, якщо їй це відомо. Такий документ або його частина, доступ до якої не обмежений, є самостійним предметом запиту на інформацію (пункт 2 частини п'ятої статті 19 Закону № 2939-VI).
9.5. Відповідно до частини першої статті 20 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту. При вирішенні питання, в який момент часу цей обов'язок вважається виконаним у разі пересилання відповіді на запит поштою, суди повинні за аналогією застосовувати положення частини дев'ятої статті 103 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), за яким під таким моментом мається на увазі здача документа на пошту; реєстрація відповіді на запит як вихідного документа у системі діловодства розпорядника інформації не є моментом завершення перебігу згаданого строку. Якщо відповідь на запит здається на пошту разом з іншою кореспонденцією того ж виду та категорії, належним і допустимим доказом відправлення такого запиту є список згрупованих поштових відправлень із відміткою працівника зв'язку про його прийняття (пункт 66 Правил надання послуг поштового зв'язку , затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 5 березня 2009 року № 270).
9.6. Вимога зазначати у запиті ім'я (найменування) запитувача є для розпорядника інформативною та не впливає на умови виконання ним вимог Закону. Обов'язок розпорядника надати інформацію (документи) на запит не змінюється залежно від особи запитувача та зазначення у запиті його імені, якщо підстави для обмеження доступу до такої інформації відсутні (стаття 19 Закону № 2939-VI).
Контактна інформація (поштова адреса чи адреса електронної пошти, а також номер засобу зв'язку) необхідна для того, щоб розпорядник інформації мав змогу надіслати запитувачу відповідь на актуальну адресу, а також для зворотного зв'язку із запитувачем (наприклад, для уточнення запитуваної інформації, повідомлення про відправлення відповіді тощо).
Якщо у запиті вказано контактну інформацію, якої достатньо для належного виконання розпорядником свого обов'язку, а саме надання відповіді на запит, то встановлення особи запитувача не має суттєвого значення для прийняття розпорядником рішення про надання інформації.
При вирішенні питання щодо того, чи надавати інформацію у відповідь на запит, будь-який розпорядник інформації повинен акцентувати увагу не на особі запитувача чи обставинах його життя, а виходити з того, що така інформація розкривається необмеженому колу осіб.
Більше того, законодавством у сфері доступу до публічної інформації не передбачено обов'язку розпорядника інформації ідентифікувати особу запитувача. Тобто запитувачу не потрібно додавати до запиту документи, що посвідчують особу (копію паспорта, ідентифікаційного коду), а розпорядник інформації не здійснює жодних дій з перевірки особи запитувача, наприклад звірення підпису із зразком, надсилання уточнюючих запитань тощо. Тобто запитувач може вказати будь-яке прізвище, ім'я, по батькові, і розпорядник не може і не повинен його перевіряти.
9.7. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 21 Закону України від 22 березня 2012 року № 4572-VI "Про громадські об'єднання" громадські об'єднання, у тому числі громадські об'єднання без статусу юридичної особи, мають право одержувати у порядку, визначеному законом, публічну інформацію, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації. Громадські об'єднання без статусу юридичної особи віднесено до числа запитувачів публічної інформації також і пунктом 1 частини першої статті 12 Закону № 2939-VI.
Разом із тим за статтею 48 КАС України процесуальною правоздатністю володіють лише ті громадські організації, які мають статус юридичної особи; громадські організації без такого статусу не здатні виступати учасниками адміністративного процесу, у тому числі звертатися до адміністративного суду з позовами.
У зв'язку з цим суди повинні мати на увазі, що невизнання за об'єднанням громадян без статусу юридичної особи процесуальної правоздатності шляхом обмеження можливості звернутись до суду за захистом своїх прав є запереченням самої суті права на суд (§ 41 рішення Європейського суду від 16 грудня 1997 року у справі "Католицька церква Ла Кане проти Греції". Таким чином, громадські об'єднання без статусу юридичної особи повинні допускатися до участі у судовому процесі безпосередньо на підставі статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року.
Згідно зі статтею 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на усі правовідносини, що виникають у державі. Відповідно "кожен із суб'єктів правовідносин у разі виникнення спору може звернутися до суду за його вирішенням. Суб'єктами таких правовідносин можуть бути громадяни, іноземці, особи без громадянства, юридичні особи та інші суб'єкти цих правовідносин" (абзац третій пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 9 липня 2002 року № 15-рп/2002 ). Такими "іншими суб'єктами правовідносин" є, зокрема, громадські об'єднання без статусу юридичної особи.
10. Форма надання відповіді на запит на інформацію
10.1. Закон № 2939-VI не містить переліку способів ознайомлення запитувача інформації із запитуваною інформацією. Зважаючи на частину другу статті 34 Конституції України та частину другу статті 7 Закону № 2657-XII про те, що ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом, спосіб ознайомлення визначається самим запитувачем інформації. Винятком є випадок, коли розпорядник надсилає відповідь, в якій міститься відмова або відстрочка розгляду запиту. Для таких випадків законом передбачена обов'язкова письмова форма (частини п'ята і шоста статті 22 Закону № 2939-VI).
10.2. Доступ до інформації може забезпечуватися як шляхом надання копій документів (частина друга статті 21 Закону № 2939-VI), так і шляхом перегляду документів за місцезнаходженням розпорядника інформації.
Так, згідно з положеннями пункту 4 частини першої статті 14 Закону № 2939-VI розпорядник інформації зобов'язаний визначати спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації тощо.
Пропозиція, викладена розпорядником інформації у відповіді на запит, щодо ознайомлення із запитаною інформацією не шляхом надсилання її поштою (як того просить запитувач інформації), а шляхом ознайомлення з нею за місцезнаходженням розпорядника інформації ускладнює доступ до інформації, а тому є порушенням гарантії максимального спрощення процедури отримання інформації (пункт 3 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI).
Закон № 2939-VI не вимагає від розпорядника завіряти копії документа, що надається у відповідь на інформаційний запит. Проте необхідно враховувати, що розпорядник інформації зобов'язаний надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об'єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію (пункт 6 частини першої статті 14 Закону № 2939-VI).
10.3. Частиною п'ятою статті 19 Закону № 2939-VI, зокрема, передбачено можливість зазначення у запиті лише електронної адреси. Це свідчить про можливість обрання виключно електронної форми листування з розпорядником інформації і, відповідно, отримання відповіді на запит тільки на електронну адресу.
У разі якщо запитувач просить надати відповідь на електронну адресу, розпорядник інформації повинен з дотриманням вимог діловодства оформити лист-відповідь (поставити підпис, указати посаду, дату і номер реєстрації листа) та надіслати його у сканованому вигляді на електронну адресу запитувача.
11. Відшкодування витрат на копіювання та/або друк
11.1. Відповідно до частини другої статті 21 Закону № 2939-VI у разі, якщо задоволення запиту на інформацію передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок, запитувач зобов'язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк. У наведеному положенні під фактичними витратами маються на увазі усі витрати, що здійсненні при копіюванні та/або друкові документів обсягом більш як 10 сторінок, тобто запитувач інформації зобов'язаний відшкодувати витрати на виготовлення всіх сторінок запитаної інформації, крім перших 10 сторінок.
При цьому питання щодо надання розпорядником інформації перших 10 сторінок документа (частини інформації) безкоштовно одночасно з повідомленням запитувача про необхідність відшкодування витрат або повідомленням про відмову в задоволенні запиту у зв'язку з невідшкодуванням відповідних витрат прямо Законом № 2939-VI та іншими чинними нормативно-правовими актами не врегульовано.
Однак, враховуючи міжнародно-правові стандарти у сфері доступу до публічної інформації, вважаємо, що належною практикою є надання за вимогою запитувача перших 10 сторінок безкоштовно одночасно з повідомленням про необхідність відшкодування витрат на виготовлення копій решти документів.
11.2. Аналіз частини другої статті 34 Конституції України та частини другої статті 7 Закону № 2657-XII свідчить, що особа має право вибирати на власний розсуд форму копій документів, які вона запитує, а саме паперову чи електронну. У разі якщо переведення в електронну форму (сканування) не є технічно неможливим та не покладає на розпорядника надмірний тягар, враховуючи ресурсні можливості, вимога щодо надання копії документів у сканованій формі повинна бути задоволена.
12. Відмова у задоволенні запиту
12.1. Перелік підстав для відмови у задоволенні запиту на інформацію, закріплений частиною першою статті 22 Закону № 2939-VI, є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає.
12.2. Відмова у доступі до інформації у зв'язку з обмеженим до неї доступом можлива лише після проходження "трискладового тесту" (пункт 2 частини першої статті 22, частина друга статті 6 Закону № 2939-VI).
12.3. За змістом пункту 1 частини першої статті 22 Закону № 2939-VI у задоволенні запиту може бути відмовлено лише у разі наявності одночасно двох умов: відсутності інформації у володінні розпорядника інформації та відсутності у нього обов'язку володіти нею. Якщо інформація відсутня, але розпорядник зобов'язаний нею володіти, то згідно із принципом законності він повинен усунути порушення закону та вжити заходів щодо набуття (створення) запитаної інформації, продовживши у разі необхідності строк розгляду запиту на інформацію.
12.4. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 22 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту у випадку, коли особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком. Із наведеного положення випливає, що відмова у задоволенні запиту на цій підставі можлива лише за наявності одночасно двох обставин: встановлення розпорядником інформації розміру плати за копіювання або друк, повідомлення розпорядником інформації запитувачу інформації про розмір та способи сплати фактичних витрат на копіювання та/або друк запитаної інформації.
Копії запитуваних документів виготовляються за кошти запитувача інформації, а не за кошти розпорядника інформації, тому посилання розпорядника інформації на відсутність бюджетних коштів та пропозиція ознайомитися з інформацією за його місцезнаходженням замість надання копій документів, як того просить запитувач інформації, фактично є неправомірною відмовою в наданні інформації.
12.5. Відмовляючи у доступі до інформації з мотивів того, що вона є службовою, розпорядник має вказати, до якої з визначених частиною першою статті 9 Закону категорій належить ця інформація. Якщо інформація не належить до жодної з визначених цим положенням категорій, доступ до неї не може обмежуватись на підставі того, що вона є службовою.
13. Частиною третьою статті 23 Закону № 2939-VI, пунктом 7 частини другої статті 17 КАС України встановлено, що оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників публічної інформації до суду здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України. Оскільки за статтею 13 цього Закону до числа розпорядників публічної інформації належать не тільки суб'єкти владних повноважень, а й інші суб'єкти права, то наявність суб'єкта владних повноважень як сторони не є обов'язковою ознакою цієї категорії спорів.
Те, що обсяг поняття "суб'єкт владних повноважень", закріпленого у пункті 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI, є вужчим за обсяг цього ж поняття, закріпленого у пункті 7 частини першої статті 3 КАС України , не впливає на належність цієї категорії спорів до юрисдикції адміністративних судів.
14. Для відкриття провадження у цій категорії справ достатньо припущення позивача про те, що не надана на його запит інформація містить ознаки публічної. Питання про те, чи дійсно запитувана інформація є публічною, належить досліджувати після відкриття провадження.
Так само лише під час судового розгляду спору належить з'ясовувати, чи належить відповідач до кола розпорядників інформації у розумінні Закону № 2939-VI.
15. Стаття 18 КАС України не встановлює підсудності справ зі спорів щодо правовідносин, пов'язаних з доступом до публічної інформації. У зв'язку з цим предметна підсудність справ, у яких відповідач як розпорядник публічної інформації не є суб'єктом владних повноважень, визначається з урахуванням положень частини п'ятої статті 18 цього Кодексу , а саме за вибором позивача.
Територіальна підсудність адміністративних справ визначається за правилами статті 19 КАС України . Відповідно до частини першої цієї статті адміністративні справи вирішуються адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача.
Водночас необхідно враховувати, що справи з приводу оскарження актів індивідуальної дії, дій та бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які прийняті (вчинені, допущені) стосовно конкретної фізичної чи юридичної особи (їх об'єднань), вирішуються за вибором позивача адміністративним судом за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) цієї особи-позивача, або адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача (частина друга статті 19 КАС України ). Отже, за цими правилами визначається територіальна підсудність справ, у яких відповідачами є суб'єкти владних повноважень, які є розпорядниками публічної інформації.
Справи, у яких відповідачем є розпорядник публічної інформації, який не є суб'єктом владних повноважень, територіально підсудні за місцезнаходженням відповідача (частина перша статті 19 КАС України ).
16. У разі подання позову щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників публічної інформації щодо ненадання такої інформації позивач не може за правилами частини першої статті 51 КАС України змінити позовні вимоги та зажадати від суду вирішення питання щодо неотримання інформації відповідно до Закону України "Про інформацію" та Закону України "Про звернення громадян", оскільки в такому разі це не є зміною предмета або підстави позову, а є поданням позову з новими вимогами, юрисдикція якого визначається за загальними правилами, встановленими КАС України.
17. Загальний перелік видів інформації, яка може бути віднесена до службової, закріплено у частині першій статті 9 Закону № 2939-VI. Детальний перелік таких видів інформації суб'єкти владних повноважень можуть закріпити у Переліку відомостей, що становлять службову інформацію (частина третя статті 9 Закону № 2939-VI). Зазначений Перелік за своєю природою не є нормативно-правовим актом, а тому на спори щодо його оскарження не поширюються правила статті 171 КАС України .
18.1. Стаття 171-1 КАС України встановлює особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, а також рішення, дії чи бездіяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. Для правильного вирішення питання про те, за якими правилами КАС України слід розглядати спори, у яких відповідачами зазначено перелічених суб'єктів владних повноважень, визначальним є характер спірних правовідносин, правовий статус відповідача у цих правовідносинах та, відповідно, зміст рішень, дій чи бездіяльності, що є предметом оскарження.
До Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції можуть оскаржуватися лише ті акти, дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, а також рішення, дії чи бездіяльність Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, які прийнято/вчинено/допущено у правовідносинах, в яких ці суб'єкти реалізовують свої владні повноваження, передбачені Конституцією та законами України (крім законотворчої діяльності Верховної Ради України і тих випадків, коли акти Верховної Ради України підлягають перевірці на відповідність Конституції України (конституційності) Конституційним Судом України).
У відносинах у сфері доступу до публічної інформації Верховна Рада України, Президент України, Вища рада юстиції, Вища кваліфікаційна комісія суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів, у розумінні пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI, є розпорядниками інформації, на яких поширюються положення цього Закону. Спори, що виникають у зв'язку зі здійсненням і забезпеченням цими суб'єктами владних повноважень права на доступ до публічної інформації, належить розглядати за правилами, встановленими статтею 171-1 КАС України , оскільки в цих (інформаційних) правовідносинах вони реалізовують свої повноваження, які обумовлені їхнім правовим статусом саме як органу державної влади.
18.2. За змістом пункту 1 частини першої статті 183-2 КАС України скорочене провадження застосовується в адміністративних справах, зокрема, про оскарження бездіяльності розпорядника інформації щодо розгляду запиту на інформацію.
У частині другій статті 23 Закону № 2939-VI міститься перелік рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації, які запитувач має право оскаржити відповідно до КАС України. Цей перелік не є вичерпним і передбачає можливість оскарження як дій і рішень розпорядника інформації, так і його бездіяльність.
З огляду на це за правилами пункту 1 частини першої статті 183-2 КАС України належить розглядати лише спори щодо оскарження бездіяльності розпорядників інформації щодо розгляду запиту на інформацію. Спори про оскарження рішень і дій розпорядників інформації щодо розгляду запиту на інформацію (відмова в задоволенні запиту на інформацію, відстрочка задоволення запиту на інформацію, надання недостовірної або неповної інформації, несвоєчасне надання інформації (підпункти 1, 2, 4, 5 частини другої статті 23 Закону № 2939-VI), а також бездіяльності розпорядників інформації, яка не стосується розгляду запиту на інформацію (невиконання розпорядниками обов'язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону (пункт 6 частини другої статті 23 Закону № 2939-VI), підлягають розгляду за загальними правилами адміністративного судочинства України.
Водночас слід враховувати, що частиною одинадцятою статті 183-2 КАС України заборонено розглядати у порядку скороченого провадження адміністративні справи, які належить розглядати колегією суддів.
Тому справи щодо забезпечення доступу до публічної інформації, зокрема стосовно оскарження бездіяльності розпорядника інформації про розгляд запиту на інформацію, в яких адміністративне судочинство здійснюється колегією суддів, не підлягають розгляду в порядку скороченого провадження.
19. Суди під час розгляду справ повинні мати на увазі, що якщо запит про надання публічної інформації є фактично зверненням (заявою, клопотанням) про надання інформації згідно із Законом України № 393/96-ВР, то в такому разі у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників публічної інформації необхідно відмовляти в задоволенні позову з тих підстав, що право позивача на отримання публічної інформації не порушено.
20. На відносини стосовно судового контролю за виконанням судових рішень у справах щодо доступу до публічної інформації поширюються правила частин дев'ятої, десятої статті 267 КАС України , за якими, зокрема, за особою-позивачем, на користь якої ухвалено постанову суду, визнається можливість подати до суду першої інстанції заяву про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб'єктом владних повноважень-відповідачем на виконання такої постанови суду або порушення прав позивача, підтверджених такою постановою суду. Разом із тим згадані положення не перешкоджають особі оскаржити такі рішення, дії чи бездіяльність в інший спосіб - шляхом подачі позову в загальному порядку. При цьому в такому позові не може повторно заявлятися вимога про зобов'язання надати відповідь на запит на інформацію. У протилежному разі суду належить відмовити у відкритті провадження в частині цієї вимоги з мотивів наявності у спорі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав постанови суду, що набрала законної сили (пункт 2 частини першої статті 109 КАС України ).
| Головуючий | О.М. Нечитайло |
| Секретар Пленуму | М.І. Смокович |
( Текст взято з сайту ВАСУ http://www.vasu.gov.ua/ )