Окрема думка судді Конституційного Суду України Домбровського І.П. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 54 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень абзацу тринадцятого пункту 1 частини першої статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", частини другої статті 52, частини третьої статті 53, частини другої статті 54 Бюджетного кодексу України в аспекті положень частини першої статті 93, частини другої статті 96, пункту 6 статті 116 Конституції України (справа про право законодавчої ініціативи щодо внесення змін до закону про Державний бюджет України)

Конституційний Суд України (далі - Суд) 13 січня 2009 року прийняв Рішення № 1-рп/2009 за конституційним поданням 54 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень абзацу тринадцятого пункту 1 частини першої статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" , частини другої статті 52, частини третьої статті 53, частини другої статті 54 Бюджетного кодексу України в аспекті положень частини першої статті 93, частини другої статті 96, пункту 6 статті 116 Конституції України (далі - Рішення).

Повністю погоджуючись із висновком Суду щодо права подавати до Верховної Ради України проекти законів про внесення змін до закону про Державний бюджет України усіх суб'єктів права законодавчої ініціативи, визначених в частині першій статті 93 Конституції України, вважаю за необхідне викласти свою точку зору щодо інших питань та позицій Суду, викладених у Рішенні.

1. Як видно зі змісту клопотання, його автори просять дати офіційне тлумачення положень абзацу тринадцятого пункту 1 частини першої статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" (далі - Закон), частини другої статті 52, частини третьої статті 53, частини другої статті 54 Бюджетного кодексу України (далі - Кодекс) у системному зв'язку з положеннями частини першої статті 93, частини другої статті 96, пункту 6 статті 116 Конституції України, роз'яснивши, чи необхідно розуміти зазначені норми Закону і Кодексу так, що єдиним суб'єктом законодавчої ініціативи щодо внесення проекту закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України є Кабінет Міністрів України, чи такий законопроект може вносити і Президент України або народні депутати України як суб'єкти законодавчої ініціативи, визначені у статті 93 Конституції України.

Вважаю, що при тлумаченні цих норм Суд повинен був виходячи з положень частини другої статті 19 Конституції України щодо його обов'язку діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, та Закону України "Про Конституційний Суд України" (зокрема статті 95):

1) дати офіційне тлумачення, зважаючи на зміст подання і сформульовані у ньому питання та зміст кожної із зазначених норм Закону і Кодексу;

2) врахувати зміст відповідних положень статей 93, 96, 116 Конституції України (однак самі ці статті тлумаченню не підлягають, оскільки про це не йдеться у поданні);

3) врахувати аспект, в якому це питання порушено у поданні, а саме: чи мають право Президент України і народні депутати України подавати до Верховної Ради України відповідні законопроекти (тобто реалізовувати своє право законодавчої ініціативи, передбачене у частині першій статті 93 Конституції України).

2. Зважаючи на сформульовані у конституційному поданні запитання, вважаю, що відповідь на них міститься у Рішенні Конституційного Суду України від 17 травня 2001 року № 5-рп/2001 (справа про зміни до закону про бюджет).

Так, в пункті 1 резолютивної частини вказаного Рішення зазначено: "Положення частини першої статті 93 Конституції України в аспекті порушеного в конституційному поданні питання треба розуміти так, що Президент України, народні депутати України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України можуть подавати до Верховної Ради України законопроекти з будь-якого питання, крім тих законопроектів, які відповідно до Конституції України можуть вноситися спеціально визначеними нею суб'єктами права законодавчої ініціативи. Зокрема, проект закону про Державний бюджет України на кожний наступний рік розробляє та подає до Верховної Ради України лише Кабінет Міністрів України (частина друга статті 96, пункт 6 статті 116 Конституції України)".

Таким чином, з цього Рішення випливає право зазначених у частині першій статті 93 Конституції України суб'єктів права законодавчої ініціативи вносити до Верховної Ради України проект закону про внесення змін до Закону України про Державний бюджет України, тому необхідності у повторному (додатковому) тлумаченні з цього питання немає.

Сформулювавши в резолютивній частині Рішення положення: "Право подавати до Верховної Ради України проекти законів про внесення змін до закону про Державний бюджет України мають усі суб'єкти права законодавчої ініціативи, визначені в частині першій статті 93 Конституції України", Суд залишив поза увагою положення частини першої статті 95 Закону України "Про Конституційний Суд України" , відповідно до якого у резолютивній частині рішення Суду офіційно тлумачаться положення Конституції України та законів України, щодо яких було конституційне подання чи звернення. У конституційному поданні 54 народних депутатів України клопотання про тлумачення частини першої статті 93 Конституції України не було.

Крім того, положення абзацу другого пункту 1 резолютивної частини Рішення є не зовсім коректним в контексті тлумачення у абзаці першому цього пункту норм Кодексу, оскільки у них йдеться, по-перше, тільки про одного із суб'єктів законодавчої ініціативи - Кабінет Міністрів України; по-друге, що зазначені норми врегульовують форму акта, яким можуть пропонуватися зміни до закону про Державний бюджет України (частина друга статті 52 Кодексу), обов'язок Кабінету Міністрів України - у встановлений термін подати до Верховної Ради України відповідний проект закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України та підстави для таких дій (частина третя статті 53, частина друга статті 54 Кодексу).

Таким чином, зі змісту статей 52, 53, 54 Кодексу випливає, що вони визначають обставини, за наявності яких Кабінет Міністрів України зобов'язаний (а не має право) в установлені терміни подати до Верховної Ради України проект закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України. Це особливі норми, які визначають, доповнюють і конкретизують конституційний обов'язок Кабінету Міністрів України у сфері розробки та подання до Верховної Ради України проекту закону про Державний бюджет України (частина друга статті 96, пункт 6 статті 116 Конституції України).

За таких обставин Суд, на мою думку, мав би дати таке тлумачення: в аспекті конституційного подання та у системному зв'язку з положеннями частини першої статті 93, частини другої статті 96 і пункту 6 статті 116 Конституції України положення частини третьої статті 53 та частини другої статті 54 Бюджетного кодексу України треба розуміти як визначений законом обов'язок Кабінету Міністрів України у разі виникнення обставин, зазначених у цих статтях, у встановлені строки подати до Верховної Ради України проект закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України поточного періоду. Вказані норми не передбачають такого обов'язку для інших суб'єктів законодавчої ініціативи, зазначених у частині першій статті 93 Конституції України, але не позбавляють їх права на такі дії.

Фактично Суд штучно (шляхом офіційного тлумачення частини другої статті 52, частини третьої статті 53, частини другої статті 54 Кодексу) розширив суб'єктний склад, визначений у цих нормах: крім Кабінету Міністрів України поширив їх дію на Президента України та народних депутатів України. Така позиція Суду є некоректною стосовно двох останніх суб'єктів, оскільки Президент України та народні депутати України мають право (а не зобов'язані) реалізовувати право законодавчої ініціативи (зокрема і в обговорюваній сфері) відповідно до частини першої статті 93 Конституції України. Тобто йдеться про їх конституційно визначені повноваження, а Конституція України (частина друга статті 96, пункт 6 статті 116) та зазначені норми Кодексу зобов'язують Кабінет Міністрів України до таких дій.

Віднесення законодавчо визначених повноважень до сфери повноважень Президента України є некоректним і суперечить правовій позиції Конституційного Суду України, викладеній у Рішенні Суду від 10 квітня 2003 року № 7-рп/2003 (справа про гарантії діяльності народного депутата України), де зазначено, що "Відповідно до Конституції України повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України, а це унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його повноваження (права та обов'язки)".

З практичної точки зору таке тлумачення може призвести до непорозумінь і виникнення суперечок, наприклад з питання, чи повинні Президент України, народні депутати України дотримуватись особливих вимог, зазначених у статтях 52, 53, 54 Кодексу, щодо наявності обставин (підстав) та строків подання проекту закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України.

3. За змістом частини першої статті 93 та пункту 4 частини другої статті 39 Закону України "Про Конституційний Суд України" у конституційному поданні має бути наведено правове обґрунтування практичної необхідності в офіційному тлумаченні відповідних положень Конституції України чи законів України.

Суб'єкт права на конституційне подання у своєму зверненні до Суду, клопочучи про тлумачення абзацу тринадцятого пункту 1 частини першої статті 20 Закону, частини другої статті 52 Кодексу, запитує, чи можуть Президент України або народний депутат України подавати до Верховної Ради України законопроекти про внесення змін до закону про Державний бюджет України, чи суб'єктом такого звернення є тільки Кабінет Міністрів України, тобто йдеться про тлумачення цих положень щодо суб'єктного складу.

Однак саме в зазначених положеннях Закону та Кодексу питання щодо суб'єктів законодавчої ініціативи не регулюються.

За таких обставин вважаю, що у конституційному поданні відсутнє обґрунтування практичної необхідності в офіційному тлумаченні цих норм в аспекті порушених питань, що відповідно до пункту 2 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" є підставою для припинення провадження у справі.

Таким чином, вважаю, що через зазначені методологічні помилки у визначенні предмету тлумачення правильне по суті рішення певною мірою втратило у змістовному наповненні.