За оперативними даними, що надійшли з апеляційних судів, у 2007 р. суди розглянули справи про корупційні правопорушення та винесли постанови про накладення штрафу стосовно осіб: працівників судів - двох (I півріччя 2008 р. - трьох), працівників податкових органів - 66 (I півріччя 2008 р. - 84), працівників прикордонних органів - сімох (I півріччя 2008 р. - 12).
Зокрема, у 2007 р. найбільше винесено постанов про накладення штрафу на працівників податкових органів судами АР Крим - п'ятьох осіб, м. Севастополя - вісьмох і м. Києва - чотирьох, областей: Полтавської - 15, Тернопільської - 13, Івано-Франківської - вісьмох, Київської - чотирьох, Херсонської - чотирьох. У I півріччі 2008 р. найбільше таких постанов винесено судами областей: Львівської - стосовно 11 осіб, Чернівецької - дев'ятьох, Донецької - восьми, Полтавської та Тернопільської - по сім, Запорізької - шести осіб.
Стосовно двох працівників судів Київської та Миколаївської областей у 2007 р. винесено постанови про накладення штрафу за порушення ними спеціальних обмежень, встановлених для осіб, уповноважених на виконання функцій держави (ст. 8 Закону N 356/95-ВР) . У I півріччі 2008 р. за аналогічне правопорушення суди Львівської області постанови про накладення штрафу винесли стосовно трьох осіб.
При розгляді адміністративних матеріалів про вчинення корупційних правопорушень судді керуються вимогами Закону N 356/95-ВР, Кодексу про адміністративні правопорушення України (далі - КпАП) та роз'ясненнями, що надані у постанові Пленуму Верховного Суду України від 25 травня 1998 р. N 13 "Про практику розгляду судами справ про корупційні діяння та інші правопорушення, пов'язані з корупцією".
За Законом N 356/95-ВР корупційні правопорушення поділяються на корупційні діяння (пункти "а", "б" ст. 1) та інші правопорушення, пов'язані з корупцією, які поділяються на порушення спеціальних обмежень (ст. 5), порушення вимог фінансового контролю (ст. 6), невжиття заходів щодо боротьби з корупцією (ст. 10), умисне невиконання своїх обов'язків з боротьби з корупцією (ст. 11).
Як зазначено у ст. 12 Закону N 356/95-ВР, порядок адміністративного провадження у справах про корупційні діяння або інші правопорушення, пов'язані з корупцією, визначаються КпАП, за винятком положень, встановлених цим Законом.
Серед таких положень слід виділити особливий порядок виявлення ознак корупційного діяння, строки направлення справи до суду та її розгляд, а також можливість призупинення цих строків, підсудність таких справ тощо.
Разом з тим для провадження в таких справах притаманне застосування всіх основних положень, що визначені КпАП. У зв'язку з цим початком провадження в справі є складання протоколу на підставі проведених заходів для виявлення корупційного правопорушення, встановлення винної особи, з'ясування всіх обставин, які мають значення для встановлення складу конкретного правопорушення.
Відповідно до ст. 12 Закону N 356/95-ВР підставою для складання протоколу є достатні дані, які свідчать про наявність у діянні особи ознак корупційного діяння або іншого правопорушення, пов'язаного з корупцією. Це означає, що орган, який веде боротьбу з корупцією, повинен додержуватися вимог ст. 245 КпАП, тобто своєчасно, всебічно, повно й об'єктивно з'ясовувати обставини діяння. У разі встановлення підстав, передбачених ст. 247 КпАП, за яких провадження у справі не може бути розпочато, а розпочате підлягає закриттю - не складати протокол.
Поняття "достатність" щодо даних, які свідчать про наявність у діянні особи ознак корупційного правопорушення, є оціночною категорією. Питання про те, чи достатньо таких даних, у кожному конкретному випадку вирішує особа, уповноважена на складання протоколу. Але за будь-яких обставин це мають бути дані, які однозначно свідчать про те, що: 1) корупційне правопорушення мало місце; 2) його вчинено певною особою; 3) ця особа є суб'єктом корупційного правопорушення; 4) це правопорушення вчинено умисно; 5) наявні інші, передбачені Законом N 356/95-ВР ознаки корупційного правопорушення (наприклад, присутня мета незаконного одержання матеріальних благ).
Як засвідчило узагальнення, уповноважені на складання протоколу органи цих вимог закону в повній мірі не дотримуються і в багатьох випадках відкривають провадження в справах без достатніх на те підстав. Це підтверджується значною кількістю закритих суддями справ з підстав відсутності складу корупційного правопорушення.
Наприклад, стосовно П. - слідчого СВ Вознесенського МВ УМВС України в Миколаївській області - був складений протокол, згідно з яким він обвинувачувався в тому, що при розслідуванні кримінальної справи не ознайомив потерпілу з матеріалами справи і склав фіктивний лист про те, що вона повідомлена про закінчення слідства, тобто відмовив у наданні інформації.
Постановою судді Вознесенського міськрайонного суду від 11 лютого 2008 р. П. був визнаний винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п. "г" ч. 1 ст. 5 Закону N 356/95-ВР і на нього накладено штраф в сумі 255 грн.
Постановою голови апеляційного суду Миколаївської області постанова судді скасована з тих мотивів, що ненадання інформації, передбаченої ст. 217 КК, не утворює складу корупційного правопорушення.
Інший приклад. Постановою Очаківського міськрайонного суду Миколаївської області завідуюча відділом культури місцевої ради О. визнана винною у вчиненні правопорушення, склад якого передбачено п. "а" ч. 2 ст. 1 Закону N 356/95-ВР, а саме в тому, що уклала договір оренди нежилих приміщень між відділом культури і ЗАТ "Київстар" для розміщення контейнера з обладнанням та пристроями зв'язку. За це ЗАТ передало в користування відділу культури два телефони і щомісячно видавало скрейч-карти на суму 300 грн. Суддя наклав на О. адміністративне стягнення у виді штрафу в розмірі 425 грн.
Постановою Першого заступника Голови Верховного Суду України постанова місцевого судді була скасована, а матеріали справи направлені на новий судовий розгляд. При цьому зазначено, що мотивувальна частина постанови судді не містить формулювання суті правопорушення, визнаного судом доведеним, з викладенням конкретних доказів, а лише наведений зміст протоколу, який до того ж викладений нечітко, без наведення обставин, що мають істотне значення для правильного вирішення справи.
При новому розгляді справа була закрита у зв'язку з відсутністю в діях О. складу правопорушення.
Вивчення матеріалів узагальнення свідчить про те, що у разі відповідного оскарження зацікавленими особами постанов суддів місцевих судів у справах цієї категорії, більшість таких постанов скасовувалися судами вищих рівнів з аналогічних або подібних підстав.
Закон не встановлює особливих вимог щодо змісту протоколу про корупційне діяння, однак згідно з правилами ст. 12 Закону N 356/95-ВР складений протокол повинен відповідати всім вимогам ст. 256 КпАП.
У вступній частині протоколу обов'язково необхідно зазначити дату і місце його складання, повну назву посади особи, яка склала протокол, та підрозділу відповідного державного органу, в якому вона працює, відомості про особу порушника із зазначенням його дати народження, місця проживання, освіти та сімейного стану, місця роботи та займаної посади, рангу чи категорії державного службовця. Крім того, слід зазначити й інші дані, які впливають на розмір стягнення. Необхідно також вказати місце і час вчинення правопорушення.
У мотивувальній частині необхідно викласти суть корупційного правопорушення. При цьому доцільно чітко вказати, які діяння визнаються корупційними чи які спеціальні обмеження були порушені. Необхідно також кваліфікувати дії порушника з правильним посиланням на пункт, частину та статтю Закону N 356/95-ВР, якими визначаються дії корупційними або встановлюються спеціальні обмеження (пункти "а", "б" ч. 2 ст. 1; пункти "а", "б", "в", "г" ч. 1 ст. 5; пункти "а", "б", "в", "г" ч. 3 ст. 5; ч. 1 та ч. 2 ст. 9; ч. 1 та ч. 2 ст. 10; ст. 11). Іншими статтями та пунктами зазначеного Закону не визначається склад правопорушення і посилання на них є неправильним.
Якщо особа вчинила декілька правопорушень, пов'язаних з корупцією, то слід чітко розмежувати ці дії, даючи оцінку кожному з них окремо.
Необхідно також відобразити пояснення особи, стосовно якої складено протокол, таким чином, щоб було зрозуміло чи визнає вона свою вину, чи заперечує її.
Крім того, в протоколі слід зазначити дані про осіб, які виступають як свідки, та інші відомості, необхідні для вирішення справи.
У протоколі також повинні бути дані про роз'яснення прав особи, яка притягається до відповідальності згідно зі ст. 268 КпАП, та її підписи про ознайомлення з протоколом та матеріалами справи. Протокол підписується особою, яка його склала.
Аналіз судової практики засвідчив, що складені протоколи у багатьох випадках не відповідають зазначеним вище вимогам, здебільшого оформлені в довільній формі, безсистемно та без зазначення необхідних даних. З таких протоколів важко встановити не тільки дані про особу, але й суть правопорушення та його кваліфікацію. Непоодинокі випадки, коли в протоколі не зазначено, якими діями були порушені спеціальні обмеження службовця та яка стаття Закону N 356/95-ВР передбачає відповідальність за порушення. Деякі протоколи мають форму доповідної записки про те, що службовець вчинив протиправні дії, але в чому саме полягає їх протиправність не вказано.
Так, прокурор Оржицького району Полтавської області направив до суду протокол щодо голови Денисівської сільської ради Т. за ознаками вчинення правопорушення, склад якого передбачено п. "г" ч. 1 ст. 5 Закону N 356/95-ВР. У протоколі відсутні необхідні відомості про особу правопорушника, про особу, яка склала протокол, та свідків, протокол не підписаний правопорушником та особою, яка його склала.
Подібних порушень при складанні протоколів правоохоронними органами багато. Ми вважаємо правильною практику суддів, які повертають такі справи (протоколи) для дооформлення органам, які їх склали.
Деякі протоколи є перевантажені переліком посадових та службових обов'язків, виписками з Конституції України та інших законів і правових актів, а потім однією фразою констатується, що службовець все це порушив.
Дивує і явне незнання деякими посадовими особами, які складають протокол, норм Закону N 356/95-ВР. Так, непоодинокими є випадки, коли дії службовця кваліфікують за певними пунктами ч. 2 ст. 5 цього Закону, тоді як зазначена частина не тільки не містить пунктів, а у ній не передбачено й будь-яких правопорушень.
Так, у протоколі, що надійшов з прокуратури м. Івано-Франківська до суду, про вчинення корупційних діянь головним спеціалістом місцевого управління охорони навколишнього середовища Н. зазначено, що він неналежно виконував свої посадові обов'язки та нерегулярно проводив заміри реальних характеристик скидання вод деякими підприємствами, що потягло зменшення розміру штрафних санкцій за порушення природоохоронного законодавства.
З протоколу незрозуміло, в чому саме полягає корупційне правопорушення. Прокурор послався на порушення Н. п. "г" ч. 2 ст. 5 Закону N 356/95-ВР. Однак ч. 2 ст. 5 цього Закону не містить пункту "г", нею не встановлено жодних обмежень і за змістом протоколу не стосується порушення державним службовцем службових обов'язків.
Висновки правоохоронного органу із зазначених питань повинні згідно зі ст. 251 КпАП ґрунтуватися на достовірних доказах. При цьому відомості про належність правопорушника до категорії державного службовця, депутата, іншої особи, уповноваженої на виконання функцій держави, мають бути стверджені офіційним документом, одержаним від відповідного державного органу чи установи.
Практика свідчить, що значна кількість протоколів про корупційні правопорушення та інші правопорушення, пов'язані з корупцією, складаються без дотримання вказаних вимог Закону, що у подальшому дає підстави для закриття справи і для висновків про необґрунтованість відкриття провадження у справі.
Протоколи про вчинення корупційного діяння або іншого правопорушення, пов'язаного з корупцією, складається органами, зазначеними у ст. 4 Закону N 356/95-ВР, а саме працівниками відповідних підрозділів МВС України, податкової міліції, Служби безпеки України, органів прокуратури України, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, інших органів та підрозділів, що створюються для боротьби з корупцією згідно з чинним законодавством.
На практиці значну кількість протоколів складають слідчі та прокурори, які не завжди дотримуються вимог ч. 2 ст. 12 Закону N 356/95-ВР, згідно із якими право на складання протоколу у них виникає на підставі даних прокурорської перевірки чи даних досудового слідства, за яким відмовлено в порушенні кримінальної справи або справа закрита у зв'язку з наявністю в діях особи ознак корупційного діяння або іншого правопорушення, пов'язаного з корупцією.
Наприклад, прокурор Орджонікідзевського району м. Запоріжжя, не вирішивши питання стосовно ознак злочину, склав протокол про вчинення викладачем навчального закладу М. корупційного діяння, що виразилося в отриманні матеріальних благ (200 грн.). З матеріалів справи неможливо встановити, коли ці дії були вчинені, чи було вирішено питання про відмову в порушенні кримінальної справи за цим фактом або про закриття справи. Суддя провадження у справі закрив.
Аналіз судової практики засвідчив наявність непоодиноких випадків явної невідповідності між фактом діяння і правовою оцінкою вчиненого, яке ставиться в провину правопорушнику.
Так, прокурор Новосанжарського району Полтавської області склав протокол стосовно головного спеціаліста відділу грошових виплат та компенсацій управління праці та соціального захисту населення Новосанжарської РДА К., яка протягом 2005 - 2007 рр. привласнила державні кошти на загальну суму 14 тис. 53 грн. Прокурор вважав, що в діях К. є ознаки корупційного діяння, склад якого передбачено п. "а" ч. 2 ст. 1 Закону N 356/95-ВР. У матеріалах справи є постанова помічника прокурора цього району про відмову в порушенні кримінальної справи, згідно з якою в діях К. відсутній склад злочину, передбачений ч. 2 ст. 191 КК, "оскільки збитки відшкодовані добровільно, а вбачається склад адміністративного правопорушення, передбаченого Законом "Про боротьбу з корупцією". Постановою судді К. визнана винною у вчиненні корупційного діяння та на неї накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 425 грн.
Інші приклади. Постановою судді Хмельницького міськрайонного суду від 11 червня 2007 р. санітарного лікаря Хмельницької облсанепідемстанції В. визнано винним в тому, що він 5 травня 2007 р. в кафе-барі "Флінт" у м. Дунаївцях незаконно отримав від власниці бару 200 грн. та пляшку горілки за нескладання адміністративного протоколу про порушення в барі санітарних норм. На винного накладено штраф у розмірі 300 грн., хоча фактично в його діях вбачаються ознаки злочину, склад якого передбачено ст. 368 КК.
Аналогічні порушення допустив і Красилівський районний суд цієї ж області у справах щодо працівників ДАІ Ф. та Г., які незаконно отримали матеріальні блага (гроші, талони на бензин) за нескладання адмінпротоколів про порушення Правил дорожнього руху.
Подібних прикладів досить багато в судовій практиці, що може свідчити й про зловживання з боку правоохоронних органів та суддів.
Статтею 245 КпАП встановлено завдання провадження в справах про адміністративні правопорушення, якими є своєчасне, всебічне, повне та об'єктивне з'ясування обставин кожної справи, її вирішення відповідно до закону.
Розглядаючи справи, суди повинні з'ясувати, чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, які пом'якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, а також з'ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи (ст. 280 КпАП) .
Узагальнення показало, що місцеві суди переважно правильно кваліфікують діяння осіб за порушення ними вимог Закону N 356/95-ВР.
Водночас нерідко виносяться постанови, які належно не вмотивовані, не завжди в них викладені обставини вчинення правопорушення, не обґрунтовується кваліфікація вчиненого, не наводяться докази на підтвердження винуватості особи тощо. При цьому у багатьох справах простежується тенденція до дублювання в постанові того, що викладено у протоколі, нерідко з тими ж помилками, неточностями, неповнотою та неконкретністю, не наводяться пояснення порушника, свідків.
Наприклад, постановою судді Харцизького міського суду Донецької області від 24 травня 2007 р. С. визнана винною у тому, що, займаючи посаду заступника міського відділу освіти, будучи державним службовцем, при декларуванні доходів надала в декларації неповні відомості про свої доходи і витрати на утримання свого майна. У постанові, як і в протоколі про адміністративне правопорушення, не конкретизовано в чому виявилася ця неповнота, а також не зазначено закон, який зобов'язує державних службовців декларувати доходи. Крім того, суддя послався на порушення С. вимог ст. 9 Закону N 356/95-ВР, яка передбачає відповідальність за корупційне діяння, якою слід було користуватися при накладенні стягнення, а не при кваліфікації вчиненого правопорушення. Посилання на ст. 6 цього Закону, за якою необхідно було кваліфікувати дії С., у постанові відсутнє.
У багатьох постановах судді лише наводять обставини, за яких правопорушення було вчинене, чітко не формулюючи в чому саме особа визнається винною. Крім того, судді спрощують дослідження доказів, наводячи коротко пояснення особи або взагалі вказуючи тільки, що особа визнала себе винною, з переліком окремих письмових доказів. При цьому фактично аналіз цих доказів у постанові не наводиться, що призводить до постановлення необґрунтованих або незаконних рішень.
Так, постановою Очаківського міськрайонного суду Миколаївської області Л. - голова Іванівської сільської ради однойменного району - обвинувачувався в тому, що підписав фіктивні акти приймання підрядних робіт філією "Очаківський райавтодор", внаслідок чого остання отримала бюджетні кошти в сумі 8 тис. 900 грн. Ні в протоколі, ні в постанові суду не вказано, в чому полягала зацікавленість Л. та які матеріальні блага, пільги чи інші переваги він отримав. Вказаною постановою Л. визнано винним у порушенні п. "а" ч. 1 ст. 5 Закону N 356/95-ВР і накладено штраф у розмірі 255 грн. Постанова не оскаржувалася.
Також слід зазначити, що особи, які складають протоколи про корупційне правопорушення, і судді не завжди чітко встановлюють час вчинення правопорушення, нерідко визначають його приблизно або визнають правопорушення триваючим.
Вважаємо таку практику неправильною, тому що корупційне правопорушення не є триваючим, через це уповноваженим на складання протоколу органам та суддям слід чітко встановлювати час вчинення правопорушення і вираховувати відповідні строки з моменту його вчинення.
Аналіз судової практики викрив факти різного розуміння, тлумачення і застосування суддями окремих статей Закону N 356/95-ВР та роз'яснень, наведених у відповідній постанові Пленуму Верховного Суду України.
Так, згідно з п. 1 постанови Пленуму Верховного Суду України від 25 травня 1998 р. "Про практику розгляду судами справ про корупційні діяння та інші правопорушення, пов'язані з корупцією" правопорушення, пов'язані з використанням посадовими особами в особистих чи інших неслужбових цілях державних коштів, наданих їм у службове користування приміщень, засобів транспорту чи зв'язку, техніки або іншого державного майна, до корупційних не належить. Відповідальність за такі правопорушення передбачена ст. 184-1 КпАП, а саме за неправомірне використання державного майна.
Одні судді у справах про встановлення та одержання головами місцевих рад надбавок або премій для себе визнають такі дії корупційними, інші - закривають справи за відсутністю в їх діях складу адміністративного правопорушення.
Так, постановою Шевченківського районного суду м. Чернівців закрито провадження у справі щодо сільського голови Т. за відсутністю в його діях складу правопорушення, передбаченого п. "а" ч. 2 ст. 1 Закону N 356/95-ВР. Обвинувачувався Т. у тому, що незаконно встановив і одержував надбавку до посадового окладу в розмірі 50%.
А постановою судді Корольовського районного суду м. Житомира С. визнано винним у вчиненні корупційного діяння, передбаченого п. "а" ч. 2 ст. 1 Закону N 356/95-ВР. Як зазначено в постанові судді, С., перебуваючи на посаді заступника начальника управління агропромислового розвитку Чуднівської РДА Житомирської області, незаконно видав наказ про преміювання себе та отримав премію в сумі 147 грн. 33 коп.
Судді, вирішуючи справи за зазначеними обставинами, не звертають увагу на те, що суть корупційного діяння, передбаченого п. "а" ч. 2 ст. 1 Закону N 356/95-ВР, полягає в тому, що особа, уповноважена на виконання функцій держави, незаконно одержує від інших осіб матеріальні блага, послуги чи інші переваги, які їй надаються лише за те, що вона перебуває на конкретній посаді та виконує певні функції. Отже, протиправні діяння, що вчиняються особою, уповноваженою на виконання функцій держави, набувають корупційного характеру лише у тому разі, коли матеріальні блага, послуги чи інші переваги їй надаються іншою фізичною чи юридичною особою, і вона їх одержує. Тобто відповідальність такої особи за цією нормою Закону N 356/95-ВР настає за сам факт одержання нею матеріальних благ і за умови, що вони дійсно надавались іншою особою. У тому разі коли особа неправомірно використовує державне майно чи обертає його певним способом на свою або іншої особи користь, залежно від фактичних обставин справи, вона має нести дисциплінарну, адміністративну чи кримінальну відповідальність.
Через неправильне застосування норм матеріального права деякі судді приймають незаконні рішення.
Так, місцеві суди різних областей розглянули ряд справ про притягнення до відповідальності осіб за ознаками п. "а" ч. 2 ст. 1 Закону N 356/95-ВР, а саме за одержання незаконних благ землевпорядниками сільських рад при проходженні ними державної служби з порушенням вимог ст. 66 Закону від 22 травня 2003 р. N 858-IV "Про землеустрій". У зазначеному пункті йдеться про те, що професійною діяльністю у сфері землеустрою можуть займатися громадяни, які мають спеціальну вищу освіту відповідного рівня і професійного спрямування.
Однак отримання заробітної плати за фактично виконану роботу на посаді, на яку призначено особу, гарантовано статтями 38, 43 Конституції України.
Незважаючи на це, постановою судді Індустріального районного суду м. Дніпропетровська Г. визнана винною у вчиненні корупційного правопорушення, передбаченого п. "а" ч. 2 ст. 1 Закону N 356/95-ВР з накладенням штрафу в розмірі 850 грн. за те, що вона з 2002 р. до дня складання протоколу про адміністративне правопорушення від 25 січня 2008 р., працювала на посаді землевпорядника, не маючи спеціальної вищої освіти відповідного рівня. Ця постанова, на нашу думку, є незаконною, тому що суддя не взяв до уваги те, що Г. отримувала заробітну плату за фактично виконану роботу. Постанова не оскаржена.
Наявна й інша проблема.
У ч. 3 ст. 5 Закону N 356/95-ВР встановлено додаткові обмеження для державних службовців, які є посадовими особами. Водночас ці обмеження не поширюються на інших суб'єктів корупційного правопорушення, зазначених у ст. 2 цього Закону, у тому числі на посадових осіб місцевого самоврядування і військових посадових осіб Збройних Сил України та інших військових формувань.
Незважаючи на це, деякі судді притягують до адміністративної відповідальності за пунктами "а", "г" ч. 3 ст. 5 зазначеного Закону посадових осіб місцевого самоврядування (сільський, селищний голова, секретар сільської ради) та посадових осіб Збройних Сил України і накладають на них стягнення.
З метою попередження таких помилок суддям при визначені статусу особи, тобто чи є вона посадовою особою органів місцевого самоврядування, слід керуватися Законом від 7 червня 2001 р. N 2493-III "Про службу в органах місцевого самоврядування".
Аналіз судової практики свідчить про наявність проблеми з кваліфікацією дій правопорушників за п. "г" ч. 3 ст. 5 Закону N 356/95-ВР.
Так, постановою судді Богунського районного суду м. Житомира, яку ніхто не оспорив, Д. визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого п. "г" ч. 3 ст. 5 Закону N 356/95-ВР з накладенням стягнення у виді штрафу в розмірі 255 грн. За матеріалами справи Д., працюючи на посаді старшого державного податкового ревізора - інспектора відділу контрольно-перевірочної роботи ДРІ у Романівському районі, під час розгляду матеріалів щодо заняття підприємницькою діяльністю без відповідної ліцензії приватним підприємцем В., за що передбачена адміністративна відповідальність за ст. 164 КпАП, всупереч вимогам ст. 255 цього ж Кодексу, протокол про адміністративне правопорушення стосовно В. не склала, чим надала переваги фізичній особі під час підготовки і прийняття нормативно-правових актів та рішень.
На наше переконання, за вчинене діяння Д. мала б нести дисциплінарну або іншу відповідальність.
Інший приклад. Постановою судді Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області А. визнано винним та накладено на нього адміністративне стягнення у виді штрафу в розмірі 300 грн. за те, що він, займаючи посаду головного інспектора сектору митного оформлення в пункті пропуску "Табаки" Ізмаїльської митниці, надав незаконні переваги фізичній особі Н., проставивши в контрольному талоні особисту печатку, яка надала Н. виключне право на виїзд за межі України без оформлення належних документів.
Постановою голови апеляційного суду Одеської області постанову місцевого суду скасовано, а провадження у справі закрито за відсутності в діях А. складу правопорушення, пов'язаного з корупцією, оскільки не було встановлено і наведено в постанові, у порівнянні з ким Н. надані незаконні переваги, та не доведено наявність умислу на вчинення корупційного діяння та особистого інтересу.
Таким чином, надання спеціальним суб'єктом незаконних переваг фізичним чи юридичним особам під час готування або прийняття рішень може набувати характеру корупційних лише у тому разі, коли такі дії мали місце в умовах спеціальної, законодавчо визначеної процедури.
Якщо особа готує чи приймає незаконне рішення поза межами спеціальної процедури, мова може йти про її відповідальність (за умови доведеності вини) за конкретно вчинені дії, але не за спеціальним законом, яким є Закон N 356/95-ВР.
Такої ж правової позиції дотримується і Верховний Суд України.
Хоча автори деяких узагальнень пояснюють складність застосування п. "г" ч. 3 ст. 5 Закону N 356/95-ВР тим, що в більшості постанов Голови Верховного Суду України та його заступників зазначено, що надання незаконних переваг фізичним або юридичним особам під час підготовки і прийняття нормативно-правових актів чи рішень можливе лише в умовах конкурсу чи тендера і така орієнтація (позиція) звужує сферу застосування цієї норми Закону N 356/95-ВР.
Погодитися з такою точкою зору не можна, тому що розширення сфери застосування вказаної норми цього Закону може потягти винесення судових рішень, які, на нашу думку, будуть порушувати права осіб.
Наприклад, суддя Київського районного суду м. Харкова постановою від 31 березня 2008 р. визнав Л. винним у вчиненні правопорушення, склад якого передбачено п. "г" ч. 3 ст. 5 Закону N 356/95-ВР, з накладенням штрафу в розмірі 300 грн. Л. визнано винуватим у тому, що він, перебуваючи на посаді інспектора відділу митної варти Магістральної митниці, 16 листопада 2007 р. під час проведення оперативних заходів з виявлення порушень митних правил на митному посту "Готівка", при перевірці документів у громадянина Німеччини Р. на автомобіль "Даймлер Бенц" "безпідставно склав протокол про порушення митних правил, передбачених ст. 348 Митного кодексу України, щодо Р., чим надав Магістральній митниці незаконні переваги при підготовці та прийнятті нормативного правового акта чи рішення, яким за своєю юридичною суттю є протоколом про порушення митних правил, оскільки кількість виявлених порушень митних правил є одним з показників діяльності митних органів, чим порушив спеціальні обмеження, передбачені п. "г" ч. 3 ст. 5 Закону N 356/95-ВР.
За скаргою Л. голова апеляційного суду Харківської області скасував постанову місцевого суду і закрив провадження у справі на підставі ч. 1 ст. 247 КпАП (за відсутності в його діях складу корупційного правопорушення).
Також мають місце випадки, коли судді не встановлюють мету правопорушення і необґрунтовано визнають особу винною.
Так, постановою Московського районного суду м. Харкова від 1 жовтня 2007 року Н. визнано винною у вчиненні правопорушення, склад якого передбачено п. "а" ч. 1 ст. 5 Закону N 356/95-ВР із накладенням стягнення у вигляді штрафу в розмірі 255 грн. Н. визнана винною у тому, що вона, працюючи секретарем Чапаєвської селищної ради, використовуючи своє службове становище, сприяла фізичним і юридичним особам у здійсненні ними підприємницької діяльності, а саме надала довідку П., що містила недостовірну інформацію.
За змістом п. "а" ч. 1 ст. 5 цього Закону протиправна діяльність державного службовця має бути спрямована на користь третіх осіб та переслідувати мету незаконного одержання певних благ. Така діяльність має полягати у сприянні в здійсненні підприємницької діяльності або у сприянні в отриманні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів чи пільг.
Із наявних матеріалів справи видно, що Н. не вчиняла жодних дій, які б підпадали під ознаки об'єктивної сторони правопорушення, передбаченого п. "а" ч. 1 ст. 5 зазначеного Закону, оскільки даних про те, що Н. сприяла П. у здійсненні ним підприємницької діяльності з метою одержання матеріальних благ, немає.
Статтею 9 Закону N 356/95-ВР встановлена відповідальність за невиконання вимог фінансового контролю, зокрема, декларування доходів і зобов'язань фінансового характеру.
Типовими формами неповноти чи неправдивості відомостей про доходи є відсутність вказівки в декларації про доходи про отримані суми орендної плати за земельний пай, а також відсутність вказівки про витрати на утримання нерухомого майна або транспортних засобів. Нерідко особи притягуються до відповідальності за зазначеною статтею Закону N 356/95-ВР за те, що невірно вказали в декларації розмір доходів членів сім'ї. При цьому в справах відсутні докази того, що правопорушник свідомо викривив дані про доходи членів родини.
Так, суддя Ялтинського міського суду АР Крим, розглядаючи справу щодо державного службовця М. про те, що він не вказав в у своїй декларації доходи членів своєї родини, а саме доходи свого батька, з'ясував, що М. не проживає однією сім'єю з батьками, не має з ними єдиного сімейного бюджету і тому не вказав в декларації відомості про доходи батька.
Постановою судді провадження у справі закрито у зв'язку з відсутністю складу правопорушення в діях М.
Узагальнення показало, що суди загалом виконують вимоги статей 7 - 10 Закону N 356/95-ВР щодо санкцій при визначенні виду і розміру стягнення.
Нерідко судді призначають стягнення у виді штрафу в розмірі 255 грн. При цьому враховуються такі обставини, як притягнення до відповідальності вперше, щире каяття, позитивні характеристики, характер вчиненого проступку.
Відповідно до ст. 22 КпАП при малозначності вчиненого адміністративного правопорушення орган, уповноважений вирішувати справу, може звільнити правопорушника від адміністративної відповідальності й обмежитися усним зауваженням. Оскільки у цій статті не міститься визначення та перелік малозначних правопорушень, це питання має вирішуватися у кожному конкретному випадку індивідуально, виходячи з того, що малозначні правопорушення - це такі дії, які не спричинили, або не могли спричинити істотної шкоди суспільним та державним інтересам, правам і свободам громадян або іншим цінностям, що охороняються законом.
Суди в основному правильно вирішували питання про застосування до порушників ст. 22 КпАП, враховуючи, що застосування цієї статті є правом, а не обов'язком суду.
На практиці судді, вирішуючи питання про визнання адміністративного правопорушення малозначним, посилаються на характеристики особи правопорушника, ступінь протиправності вчиненого правопорушення, наявність обставин, що пом'якшують відповідальність та інших обставин, за якими можна визнати, що вчинене правопорушення є малозначним.
Проте мали місце і помилки при звільненні винних від адміністративної відповідальності за малозначністю вчиненого правопорушення.
Так, постановою Шевченківського районного суду м. Чернівців від 30 січня 2007 р. Д. було звільнено від адміністративної відповідальності на підставі ст. 22 КпАП.
Відповідно до постанови Д., працюючи начальником паливно-мастильних матеріалів в/ч А 2308, отримав від підлеглого С. два ваучери поповнення рахунку мобільного зв'язку на загальну суму 100 грн. за надання тому можливості в робочий час вирішувати свої особисті питання.
Водночас у судовій практиці непоодинокі приклади протилежного вирішення справ, тобто за явних ознак малозначності вчиненого суд не застосовує ст. 22 КпАП.
Наприклад, постановою судді Лисичансько-го міського суду Луганської області від 10 липня 2007 р. головний спеціаліст управління зі здійснення енергетичної політики Лисичанської міської ради Ц. на підставі п. "а" ч. 2 ст. 1 та ч. 1 ст. 7 Закону N 356/95-ВР притягнутий до адміністративної відповідальності у виді штрафу в розмірі 425 грн. за одержання переваги перед іншими володільцями транспортних засобів у вигляді відмови заплатити 2 грн. за стоянку свого автомобіля на платній стоянці підприємства "ПП Кучеренко".
Голова апеляційного суду Луганської області цю постанову скасував, провадження у справі закрив, вказавши на малозначність вчиненого проступку.
Відповідно до ч. 1 ст. 12 Закону N 356/95-ВР порядок адміністративного провадження у справах про корупційні діяння або інші правопорушення, пов'язані з корупцією, а також виконання постанов про накладення адміністративних стягнень визначається КпАП, за винятком положень, встановлених Законом.
Строки направлення матеріалів до суду та строки розгляду їх в суді встановлені ч. 5 ст. 12 зазначеного Закону. Так, протокол про вчинення корупційного діяння або іншого правопорушення, пов'язаного з корупцією, разом з матеріалами перевірки надсилається до районного (міського) суду у триденний строк з моменту його складання.
У переважній більшості випадків матеріали направляються в суди у вказаний законом строк. Однак є випадки порушення цих строків.
Так, протокол щодо Ш. за п. "г" ч. 1 ст. 5 Закону N 356/95-ВР, складений прокурором Березанського району Миколаївської області 16 лютого 2007 р. надійшов до суду 1 березня 2007 р., тобто більше ніж через 15 днів.
Трапляються випадки й більш тривалих затримок з переданням матеріалів до суду - і місяць, і два місяці. Як правило, такі справи потім закриваються з підстав пропущення строку притягнення до відповідальності.
Наприклад, протокол щодо Т. за п. "г" ч. 1 ст. 5 Закону N 356/95-ВР, складений старшим оперуповповаженим відділу ДСБЕЗ Арбузинського РВ УМВС України в Миколаївській області 19 червня 2007 р. був направлений до суду 21 серпня 2007 р., тобто більше ніж через два місяці. При цьому слід відмітити, що цей протокол був направлений в суд безпідставно, оскільки Т. інкримінувалося правопорушення, вчинене 23 жовтня 2006 р. Постановою суду провадження у справі закрито у зв'язку із закінченням строків притягнення до адміністративної відповідальності.
Інший приклад. Постановою судді Красногвардійського районного суду АР Крим провадження у справі щодо М., яка притягалася до відповідальності за вчинення правопорушення, склад якого передбачено п. "г" ч. 1 ст. 5 Закону N 356/95-ВР, закрито у зв'язку із закінчення строків накладення адміністративного стягнення. За даними справи, М. вчинила адміністративне правопорушення 14 серпня 2007 р., строк накладення адміністративного стягнення закінчився 14 лютого 2008 р., а матеріали надійшли до суду 11 березня 2008 р., тобто після закінчення зазначеного строку.
Слід відмітити, що передбачений ч. 5 ст. 12 Закону N 356/95-ВР строк, який ще називають строком давності адміністративної відповідальності, включає в себе строк, протягом якого може бути складений протокол про вчинення корупційного правопорушення, і строк, протягом якого може бути винесена постанова про накладення адміністративного стягнення.
У ході вивчення справ та матеріалів встановлено випадки неправильного застосування закону у разі конкуренції між загальною та спеціальною нормами закону, що призводить до необгрунтованого закриття провадження у справі.
Так, постановою судді Тельманівського районного суду Донецької області від 17 серпня 2007 р. на підставі ст. 38, п. 7 ст. 247 КпАП закрито провадження у справі щодо Ч., який притягався до відповідальності за п. "г" ч. 3 ст. 5 Закону N 356/95-ВР. Як зазначено в постанові судді, правопорушення мало місце 23 квітня 2007 р., до суду протокол про адміністративне правопорушення надійшов 16 серпня 2007 р., тобто на день розгляду справи закінчився двохмісячний строк, не пізніше якого може бути накладено адміністративне стягнення. Провадження у справі закрито у зв'язку із закінченням строків притягнення до адміністративної відповідальності.
У цьому випадку слід було застосувати спеціальну норму закону, передбачену ч. 5 ст. 12 Закону N 356/95-ВР, відповідно до якої адміністративне стягнення за корупційні діяння або інші правопорушення, пов'язані з корупцією, може накладатися протягом шести місяців з дня його вчинення. Цей строк на момент розгляду справи щодо Ч. ще не закінчився.
Відповідно до ч. 6 ст. 12 Закону N 356/95-ВР постанова суду про накладення адміністративного стягнення у виді штрафу за корупційні діяння або інші правопорушення, пов'язані з корупцією, у триденний строк направляється відповідному державному чи виборному органу для вирішення питання про звільнення особи з посади або усунення її від виконання функцій держави. Контроль за правильним і своєчасним виконанням постанов про накладення адміністративного стягнення згідно з вимогами ст. 305 КпАП здійснюється судом, який виніс постанову.
Узагальнення засвідчило, що суди у більшості випадків не виконують вказані вимоги Закону N 356/95-ВР. Як правило, в справах є лише повідомлення про направлення для виконання копій постанови у виконавчу службу в частині стягнення штрафів.
Наприклад, постановою судді Снігурівського районного суду Миколаївської області від 29 березня 2007 р. голову Павлівської сільської ради Д. притягнуто до адміністративної відповідальності за п. "г" ч. 1 ст. 5 та п. "г" ч. 3 ст. 5 Закону N 356/95-ВР за те, що він у листопаді 2006 р. за власним підписом надав Т. письмовий дозвіл на продаж алкогольних та тютюнових виробів в магазині, вказавши, що проти такого дозволу не заперечує виконком сільської ради, хоча насправді виконком сільради такого дозволу не давав. За ці правопорушення на Д. накладено штраф у розмірі 850 грн. У частині виконання стягнення штрафу копія постанови була направлена у виконавчу службу. Однак, до сільської ради копія постанови не направлялась.
Необхідно відмітити як зразкову практику з цього питання, яка існує у судах Селидівського міського суду та Новоазовського районного суду Донецької області, де кожна з винесених постанов про притягнення до адміністративної відповідальності у справах цієї категорії направлялась на місця роботи правопорушників для відповідного реагування.
Узагальнення виявило наявність ряду правових проблем, від вирішення яких залежить подальша активізація боротьби з корупцією. Полягають вони, з одного боку, в неоднаковому розумінні працівниками правоохоронних органів та суддями норм Закону N 356/95-ВР та неправильному їх застосуванні, а з другого, - недосконалістю правового регулювання відповідальності за корупційні діяння та інші правопорушення, пов'язані з корупцією.
З метою вдосконалення чинного законодавства для вирішення складних питань при розгляді кримінальних справ зазначеної категорії справ слід у кримінальному законодавстві передбачити визначення окремих корупційних діянь як злочинних, кримінальну відповідальність за найбільш поширені корупційні діяння. Відсутність такого законодавства негативно впливає на ефективність практичної кримінально-правової боротьби з корупцією.
Наприклад, ст. 364 КК може бути доповнена п. 4 такого змісту: "Дії, передбачені частиною першою або другою цієї статті, якщо вони мають ознаки корупційного діяння" тощо.
Нині саме кримінально карана корупція залишена поза увагою щодо правового регулювання.
Оскільки Україна ратифікувала міжнародні конвенції про протидію корупції, то вирішення зазначених проблем є на часі та дуже актуальне.
Заслуговує на увагу й ідея про створення Антикорупційного Кодексу України, який би комплексно врегулював усі питання, що стосуються боротьби з корупцією.
Запропоновані заходи, в разі їх реалізації, сприятимуть поліпшенню взаємодії між державними відомствами, дадуть змогу запобігти правовим колізіям і непорозумінням при судовому розгляді кримінальних справ.
Узагальнення виявило також ряд правових проблем у застосуванні законодавства при розгляді адміністративних справ зазначеної категорії.
Не досить чітке розуміння підстав та умов, коли за вчинене корупційне діяння настає кримінальна відповідальність, призводить до того, що за наявності кримінально-караного діяння винна особа несе адміністративну відповідальність.
Склад корупційного правопорушення передбачає наявність чотирьох взаємозумовлених і взаємопов'язаних елементів: об'єкта та об'єктивної сторони, суб'єкта і суб'єктивної сторони. Відсутність хоча б однієї з вказаних ознак виключає наявність корупційного діяння.
Виходячи зі змісту Закону, обов'язковою ознакою, за якою будь-яка неправомірна або неетична поведінка осіб, уповноважених на виконання функцій держави, визнається корупційною, є корисливий або інший особистий їх інтерес, або інтерес третіх осіб. У значній кількості перевірених справ ця обов'язкова складова суб'єктивної сторони правопорушення не з'ясована, що ставить під сумнів правомірність прийнятих суддями рішень.
Багато помилок допускається при вирішенні справ внаслідок неправильного розуміння поняття "інших осіб, уповноважених на виконання функцій держави", особливо це стосується працівників міліції, суддів, прокурорів.
Також виникають труднощі при визначенні поняття "посадові особи", що має відношення до ч. 3 ст. 5 Закону N 356/95-ВР.
Є випадки, коли виникає питання, чи вправі суддя у разі, коли у протоколі невірно зазначена норма цього Закону, за вчинене особою правопорушення застосовувати стягнення за іншою нормою Закону N 356/95-ВР. На практиці трапляються випадки, коли суддя, не повертаючи протокол і не вирішуючи питання відповідальності згідно з даними протоколу, вирішують питання про відповідальність особи за вчинене нею правопорушення, пославшись на іншу норму цього Закону. Щоправда випадків, коли ця обставина погіршувала становище особи, не було.
Судді звертають увагу, що ряд норм Закону N 356/95-ВР викладено не досить повно і потребують більш точного визначення поняття "корупція" і "корупційна діяльність". Також бажано було б дати визначення інших термінів, які використовуються в цьому Законі.
З метою вдосконалення чинного законодавства судді вважають доцільним конструктивно викласти норми Закону N 356/95-ВР таким чином, щоб в одній статті містилися як диспозиція з визначенням суті протиправного діяння, так і санкція за його вчинення (статті 1, 5, 6 - 9).
Потрібно також передбачити в санкціях статей Закону основні й додаткові адміністративні стягнення і чіткіше визначити повноваження районного (міського) суду щодо їх застосування.
У ст. 38 КпАП потрібно було б передбачити можливість зупинення строків накладення адміністративного стягнення за корупційне правопорушення на час вирішення відповідною радою питання про дачу згоди на притягнення депутата до відповідальності, а так само на час його хвороби.
Судді апеляційних суддів пропонують надати судам роз'яснення, що відповідальність за п. "г" ч. 1 ст. 5 Закону N 356/95-ВР настає лише у разі наявності звернення фізичних чи юридичних осіб за наданням інформації; а також просять роз'яснити, як слід розуміти надання незаконних переваг фізичним або юридичним особам під час підготовки і прийняття нормативно-правових актів чи рішень.
Норми, викладені в Законі N 356/95-ВР, доцільно було б внести до КпАП окремим розділом з назвою "Адміністративні корупційні правопорушення" та узгодити їх з іншими нормами цього Кодексу.
Звертає увагу той факт, що до відповідальності за корупційні правопорушення притягаються здебільшого керівники і спеціалісти державних структур нижчої ланки, як правило, не вище районної. Серед притягнутих до відповідальності найбільше службовців органів місцевого самоврядування (сільських голів, секретарів сільських рад, землевпорядників тощо) та державних службовців рівня районних державних адміністрацій. Це свідчить про те, що діяльність правоохоронних органів поки що спрямовується на боротьбу з корупцією у владних органах нижчих рівнів.
Водночас слід відмітити, що з огляду на характер правопорушень умовами для їх вчинення є низький рівень оплати праці сільського населення та недостатнє бюджетне фінансування службовців органів місцевого самоврядування, працівників міліції та інших державних органів, що змушує їх вишукувати додаткові джерела доходу.