Рекомендации
научно-практической конференции по вопросам реформ на железных дорогах
Приняты
на двадцатом заседании
Совета по железнодорожному
транспорту
30 января 1998 года
( 998_286 )
Участники научно-практической конференции отмечают, что железные дороги составляют основу транспортного комплекса государств-участников СНГ, Латвии, Литвы, Эстонии. Они занимают и сохранят в перспективе ведущее место в обеспечении перевозок грузов и пассажиров во внутреннем и межгосударственном сообщениях. Это связано с преимуществом железнодорожного транспорта, прежде всего, как перевозчика массовых грузов с относительно меньшей себестоимостью перевозок по сравнению с другими видами транспорта, обеспечивающего регулярность сообщений, достаточный уровень безопасности и минимальное отрицательное воздействие на окружающую среду.
Изменение экономических условий, кризисные явления в экономике стран распространившиеся на железные дороги, вызывают необходимость их реформирования. Эти изменения проявляются в тенденции резкого падения (в 1,5 - 2 раза) объемов перевозок, нестабильном финансовом состоянии железных дорог, роста неплатежей.
Реформы, проводимые на железных дорогах государств-участников СНГ, Латвии, Литвы и Эстонии, несмотря на определенные отличия, связанные с особенностями государственного устройства и экономической политики, действующими законодательствами, регламентирующими правовой статус железных дорог и входящих в их состав предприятий, налоговыми системами, уровнем технической оснащенности железнодорожного транспорта в каждой стране, имеют общую экономическую направленность.
На характер проводимых на железных дорогах реформ влияет:
- появление в составе предприятий транспорта и пользователей транспортных услуг предприятий разных форм собственности;
- расширение сферы рыночных отношений;
- обострение конкуренции на рынке транспортных услуг;
- перераспределение функций между государственными органами власти на национальном и региональном уровнях;
- изменение принципов социальной политики и подходов к управлению персоналом, положение на рынке труда в государствах;
- изменение принципов тарифной политики в условиях рынка.
Заслушав и обсудив доклады и выступления, участники конференции считают, что основной целью структурной реформы на железных дорогах являются улучшение транспортного обслуживания и снижение совокупных затрат на перевозки, с тем чтобы содействовать стабилизации и развитию экономики государств, развитию межгосударственных экономических и культурных связей.
Учитывая организационную и технологическую сложность железных дорог, как производственных комплексов, а также важность обеспечения устойчивой работы всех их звеньев для решения государственных и экономических задач, реформы следует проводить поэтапно, по мере создания соответствующих технических, экономических и социальных предпосылок.
На каждом этапе реформ должно быть обеспечено:
- управляемость и стабильность функционирования железнодорожного транспорта;
- безопасность движения поездов;
- выполнение обязательств перед бюджетами;
- целостность экономического пространства государств и удовлетворение спроса на транспортные услуги, в первую очередь, на перевозки для государственных нужд;
- полное обеспечение экономически обоснованных затрат предприятий железнодорожного транспорта с учетом необходимости обновления технических средств;
- повышение реальной заработной платы железнодорожников, гарантированность ее своевременной выплаты;
- соблюдение социальных гарантий работников, в том числе высвобождаемых.
Конкретные меры по структурным преобразованиям - форма собственности, степень централизации управления, оптимальное сочетание принципов территориального и отраслевого управления, укрупнение предприятий, изменение их специализации, технологии и режима работы, масштабы мероприятий - определяются каждой железнодорожной администрацией с учетом экономической модели реформ в государствах, условий обеспечения социальной защиты персонала, согласованных с отраслевыми профсоюзами.
Каждое предложение, решение должны сопровождаться экономическим анализом, расчетом их эффективности. Необходима экспертиза проектов с привлечением ведущих научных сил.
Снижение эксплуатационных расходов должно достигаться за счет совершенствования системы управления перевозками, внедрения автоматизации, новых технических средств и ресурсосберегающих технологий, комплексного пересмотра нормативной базы, определения на этой основе базовой численности занятых в отрасли и последующего плавного приведения ее в соответствие с объемами выполняемой работы.
Рекомендуется железнодорожным администрациям с участием отраслевых профсоюзов разработать Концепции реформирования железных дорог с учетом принятых принципов формирования общего транспортного пространства и взаимодействия государств в области транспортной политики, использования положительного зарубежного опыта.
В Концепции необходимо показать роль железных дорог в транспортной системе каждой страны и предусмотреть оптимальное сочетание:
- государственного регулирования деятельности железных дорог как хозяйствующих субъектов, направленного на ограничение и снижение их издержек;
- формирования рыночных механизмов и договорных форм по привлечению дополнительных объемов перевозок, улучшению транспортного обслуживания, повышению доходности, развитию диверсификации;
- бюджетной поддержки социально значимых перевозок, работ и услуг;
- консолидации средств и возможностей железных дорог и государств для реализации политики занятости в отрасли и социальной защиты работников.
В Концепции следует предусмотреть государственное регулирование:
- разработки транспортной политики для обеспечения равных условий деятельности видов транспорта;
- содержания и развития транспортной инфраструктуры, совершенствования подвижного состава;
- обеспечения безопасности движения поездов и экологической безопасности;
- обеспечения международных стандартов транспортного обслуживания;
- принятия законодательных норм хозяйственного управления и контроля за соблюдением тарифной политики;
- трудовых отношений и социальных гарантий работникам.
Необходима подготовка в государствах комплекса законодательных и нормативных актов, прежде всего Законов о железнодорожном транспорте и Уставов железных дорог, для закрепления и реализации основных положений Концепции.
При разработке Концепции рекомендуется сформировать следующие основные разделы:
- подходы и принципы реформирования управления железнодорожным транспортом;
- социальная политика, управление персоналом, регулирование трудовых отношений на основе коллективно-договорных форм;
- создание современных систем транспортного обслуживания;
- совершенствование тарифной политики на железнодорожном транспорте.
В целях гармонизации нормативно-правовой базы железнодорожного транспорта считать необходимым разработку и принятие на межгосударственном уровне Рекомендательного законодательного акта "О железнодорожном транспорте".
Железнодорожным администрациям и отраслевым профсоюзам целесообразно обмениваться информацией и опытом по проведению реформ, взаимно увязывая при необходимости организационные и технологические решения, вытекающие их проводимых мероприятий.
1. Подходы и принципы реформирования управления железнодорожным транспортом
1.1. Следует сохранять организационную структуру основной деятельности железнодорожного транспорта как единого производственно-технологического и хозяйственного комплекса с централизованным управлением и подчинением непосредственно правительству.
В государственной собственности необходимо сохранить коммуникации и объекты железнодорожной инфраструктуры, средства автоматизации и информационного обеспечения, парк подвижного состава, за исключением отдельных видов узкоспециализированных вагонов, объектов научно-исследовательской сферы.
1.2. Развивать, с учетом особенностей административного устройства стран, взаимодействие железных дорог с органами власти регионов по совместному решению вопросов транспортной инфраструктуры, организации местных пассажирских перевозок, использования малодеятельных железнодорожных линий, координации деятельности по смешанным перевозкам, содержанию объектов социальной сферы.
1.3. С учетом местных условий рассматривать возможность создания под контролем государства новых структур на коммерческой основе для выполнения перевозок скоропортящихся грузов в рефрижераторном подвижном составе, организации контейнерных перевозок, транспортно-экспедиционного обслуживания.
1.4. Рассматривать возможность и целесообразность создания, совместно с администрациями регионов, компаний для пригородных пассажирских перевозок.
1.5. Обеспечить повышение эффективности работы железных дорог путем приведения их производственных структур в соответствие с выполняемым объемом перевозок - на основе внедрения современных и прежде всего информационных технологий, систем логистики.
1.6. Сохранять техническое единство железнодорожной сети, развивать общее технологическое и информационное пространство железных дорог государств-участников СНГ, Латвии, Литвы, Эстонии.
2. Социальная политика и управление персоналом
2.1. Железнодорожным администрациям и отраслевым профсоюзам в рамках Концепции проведения реформ целесообразно разрабатывать перспективные Программы занятости, ориентированные на создание новых рабочих мест, постепенное приведение численности работающих в соответствие с объемами выполняемой работы за счет естественного оттока кадров, ограничения приема, опережающего переобучения и переквалификации персонала, временного применения, как альтернативы увольнению, режима неполного рабочего времени, досрочного выхода на пенсию.
Увольнение работников должно рассматриваться в качестве крайней меры, когда исчерпаны все возможности трудоустройства, с выплатой соответствующих компенсаций.
2.2. Сохранять в системе железнодорожного транспорта на основе государственной собственности:
- организации, непосредственно связанные с медицинским обеспечением безопасности движения, санитарно-эпидемиологического благополучия пассажирских и грузовых перевозок, поддержанием, восстановлением и улучшением здоровья железнодорожников и членов их семей, санитарным контролем за перевозкой опасных грузов;
- высшие и средние специальные учебные заведения;
- организации закрытой сети торговли и общественного питания с базовыми предприятиями;
- объекты жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы в населенных пунктах, где предприятия железнодорожного транспорта являются градообразующими, а также на отдельных участках, линейных станциях, на которых объекты социальной сферы обслуживают только железнодорожников и членов их семей;
- других объектов социальной сферы с учетом местных условий.
2.3. Обеспечивать соблюдение научно-обоснованных соотношений в уровне оплаты труда по основным профессиям и категориям персонала, совершенствовать систему материального и морального стимулирования работников. Учитывая снижение жизненного уровня железнодорожников считать целесообразным повышение доли фонда оплаты труда в эксплуатационных расходах, увеличивать тарифную составляющую в заработной плате, не допускать задержек ее выплаты.
2.4. Проводить меры по улучшению условий, охраны труда и здоровья железнодорожников, развивать системы социального страхования, в том числе отраслевые. Осуществлять унификацию отраслевых нормативных документов по охране труда.
2.5. На основе коллективных переговоров развивать систему социально-трудовых отношений, сближать виды гарантий, устанавливаемых на железных дорогах государств, не допуская снижения сложившегося уровня социальной защищенности работников отрасли. Распространять действие отраслевых соглашений и коллективных договоров на все вновь образуемые на железных дорогах структуры независимо от форм собственности.
2.6. Предусматривать подготовку и переподготовку кадров с учетом разрабатываемых мероприятий по вопросам проведения реформ.
3. Создание системы транспортного обслуживания
3.1. Развивать системные методы транспортного и транспортно-экспедиционного обслуживания для привлечения дополнительных объемов перевозок и повышения их качества.
3.2. Формировать информационную базу, включающую сведения о производственных возможностях грузовладельцев по объему, качеству и ценам выпускаемой продукции в региональном разрезе и в границах стран СНГ, Латвии, Литвы и Эстонии. Отражать требования, предъявляемые к услугам железнодорожного транспорта - уровень тарифов, обеспечение согласованных гарантированных сроков доставки, сохранность перевозимых грузов и другие услуги.
3.3. Расширять практику проведения маркетинговых исследований как основы для прогнозирования предстоящих объемов перевозок.
3.4. Развивать систему экономических и правовых отношений между участниками перевозочного процесса, стимулирующую снижение издержек и увеличение доходов. Шире применять контрактную (договорную) форму взаимоотношений с пользователями транспортных услуг.
3.5. Упорядочить взаимную гражданско-правовую ответственность между организациями (юридическими лицами), участвующими в перевозочном процессе.
3.6. Развивать сотрудничество и взаимодействие с предприятиями других видов транспорта в выполнении смешанных перевозок на взаимовыгодных условиях, обеспечивая непрерывность перевозочного процесса, комплексность предоставляемых услуг.
4. Совершенствование тарифной политики на железнодорожном транспорте
4.1. Тарифная политика должна составлять часть общей политики государств в области цен и ценообразования.
При государственном регулировании тарифов должны соблюдаться следующие принципы:
- обеспечение сбалансированности доходов и расходов железнодорожного транспорта;
- установление экономически обоснованных предельных уровней тарифов, обеспечивающих безубыточную работу железнодорожного транспорта при действующем уровне государственной поддержки отрасли;
- возмещение потерь доходов железнодорожному транспорту при установлении тарифов на уровне, не обеспечивающем компенсацию экономически обоснованных текущих и единовременных затрат железным дорогам.
4.2. Для повышения эффективности государственного регулирования тарифов на грузовые железнодорожные перевозки и создания условий для формирования тарифов, способствующих развитию тарифного рынка, необходимо предусматривать постепенное освобождение тарифов от избыточной нагрузки за счет:
- компенсации убытков от пассажирских перевозок;
- смягчения режима налогообложения;
- дотирования капиталоемких инвестиционных проектов;
- закрытия или передачи на баланс местных администраций убыточных малодеятельных линий;
- освобождение железнодорожного транспорта от части объектов социальной сферы.
4.3. С целью смягчения социальных последствий, вызываемых изменением уровня пассажирских тарифов, следует осуществлять постепенный переход к бюджетному дотированию пассажирских перевозок.
В условиях инфляции индексация пассажирских тарифов должна приобрести упорядоченный и регулярный характер и осуществляться в меру роста потребительских цен и услуг.
4.4. Добиваться разделения рентабельных видов деятельности и социально-значимых видов работ и услуг, которые не могут выполняться в полном объеме на коммерческой основе и должны иметь со стороны государств бюджетную поддержку.
4.5. Осуществлять гибкую тарифную политику, которая должна обеспечивать рентабельность каждой перевозки, выполняемой на коммерческой основе, оперативно реагировать на спрос на конкретные транспортные услуги в разных регионах, конкуренцию со стороны других видов транспорта, учитывать уровень платежеспособного спроса.
4.6. При проведении реформ исходить из основных положений Концепции установления согласованной тарифной политики на железнодорожном транспорте от 18 октября 1996 г..