Предусмотрена компенсация убытков оператора связи, предоставляющего универсальные услуги связи. Применяются различные механизмы компенсации убытков. Например, в Российской Федерации создан резерв универсального обслуживания. При этом все операторы сети связи общего пользования делают отчисления в данный резерв, которые в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации относятся к прочим расходам на производство и/или реализацию продукции (услуг). В Республике Казахстан компенсация убытков осуществляется за счет и в пределах средств, предусмотренных в республиканском бюджете по программе 017 "Компенсация убытков операторов сельской связи по предоставлению универсальных услуг связи" на соответствующий год.
1.2. МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ РЕГУЛИРОВАНИЯ РЫНКА ТЕЛЕКОММУНИКАЦИЙ
Основные принципы регулирования рынка телекоммуникаций на современном этапе его развития сформулированы Всемирной торговой организацией (1997 год) и одобрены частично или полностью 69 странами, представляющими 94% мирового рынка услуг связи, а именно:
наличие автономного регулирующего органа, независимого и не подотчетного ни одному из поставщиков услуг связи, располагающего беспристрастным инструментарием решения спорных вопросов, применимым ко всем участникам рынка;
содействие развитию конкуренции посредством контроля за монополистической антиконкурентной практикой со стороны главных участников рынка;
обеспечение сопряжения сетей или равного и прямого доступа к сетям электросвязи всем новым участникам рынка. Соблюдение этого принципа требует отработки процедур ведения переговоров, своевременного разрешения конфликтных ситуаций;
выполнение обязательств, обеспечивающих общедоступность определенного спектра основных услуг по разумным тарифам;
открытость всех требований и процедур лицензирования для всех компаний связи;
справедливость механизма распределения ресурсов ограниченного характера (радиочастоты, телефонные номера и т.п.), публичность всех процедур и решений.
Более детально международный опыт регулирования операторской деятельности на телекоммуникационных рынках рассмотрен на примере Европейского Союза.
Данный вопрос можно рассматривать с двух позиций: регулирования операторской деятельности на национальном уровне и на наднациональном. Вместе с тем эти направления неразрывно связаны между собой, поскольку реформы телекоммуникационной отрасли с 1998 года в странах-членах ЕС потребовали введения на национальном уровне соответствующих регулирующих норм, в целом отвечающих нормам ЕС.
Политика регулирования деятельности в области связи в странах ЕС направлена на создание в Европе единого открытого рынка услуг связи. В ее основе лежит применение общего для всех стран ЕС подхода к регулированию услуг связи, упрощению процедур получения разрешений на деятельность, связанную с оказанием услуг связи, устранение излишних административных барьеров, препятствующих выходу на рынки услуг электросвязи новых операторов, в том числе зарубежных.
Телекоммуникационное законодательство ЕС содержит определенные требования к странам-членам. Так, организационная структура национальных органов регулирования характеризуется:
1) юридической и функциональной независимостью от всех организаций, предоставляющих телекоммуникационные услуги, оборудование и доступ к сети;
2) эффективным структурным разграничением регуляторных функций национальных органов регулирования и деятельности, связанной с владением телекоммуникационными операторами или контролем над ними в тех случаях, когда страны-члены сохраняют этот контроль за собой.
Правовое регулирование телекоммуникаций в ЕС совершенствуется для установления минимальных регулятивных ограничений, способных защитить интересы общества, предоставить эффективный рыночный доступ к телекоммуникационным ресурсам и обеспечить устойчивую конкуренцию. Первые нормы, касающиеся вопросов создания общего рынка, куда входит и рынок телекоммуникационных услуг, встречаются в таких основополагающих документах, как Римский договор (1957 год) и Маастрихтский договор (1991 год).
Законодательной основой либерализации рынка явились положения нескольких директив Еврокомиссии, которые в том числе отменяли все существующие в странах-участницах ЕС эксклюзивные права отдельных хозяйствующих субъектов в любой сфере рынка.
В 1988 году была принята Директива, отменяющая все эксклюзивные права на импорт, подключение телекоммуникационного оборудования в странах ЕС, в 1990 году - Директива, отменяющая все эксклюзивные права на предоставление услуг общего пользования, за исключением предоставления услуг голосовой телефонной связи.
Непосредственно созданию и утверждению основных принципов единого европейского телекоммуникационного рынка посвящены два очень важных документа, разработанных Европейской комиссией: Белая книга (1985 год) и Зеленая книга (1987 год). Главной целью обоих документов было объединение национальных телекоммуникационных рынков в единый европейский и достижение единых правил и принципов их деятельности. Фактически эти два акта Европейской комиссии создали торговые правила для телекоммуникационных услуг, определив правовые условия для стимулирования конкуренции на внутренних рынках и открыв доступ частным и иностранным производителям.
После необходимого переходного периода в 2002 году ЕС приняты новые юридические акты в сфере телекоммуникационного регулирования, объединенные единством целей и принципов, которые получили условное название "Телекоммуникационный пакет" ЕС. При этом ключевая роль в реализации нового механизма регулирования отводится национальным регулирующим органам.
Согласно принятому регулятивному механизму 2003 года в европейских странах регулирование электросвязи осуществляет, как правило, независимый регулирующий орган (НРО), который в значительной степени свободен от политического давления и может обеспечить компетентное решение сложных вопросов.
Организация и функционирование НРО относятся к сфере национальной законодательной и административной системы. В настоящее время в странах Европы существует 18 отдельных телекоммуникационных рынков и создано 27 НРО.
В целях выполнения возложенных на них ряда задач НРО наделены полномочиями, в том числе по проведению анализа соответствующих рынков, определению операторов, пользующихся значительным рыночным влиянием, разрешению споров, введению в силу обязательств регулятивного характера и по общедоступности услуг, обеспечению выполнения условий необходимых для получения права на оказание услуг.
Исторически сформировались две модели предоставления регулирующих полномочий НРО. В одних государствах-членах ЕС независимый и автономный орган либо агентство осуществляет весь спектр полномочий (Австрия, Германия, Греция, Ирландия, Нидерланды), в других - регулирующий орган осуществляет полномочия по регулированию совместно с соответствующим министерством, что неизбежно ведет к ослаблению регулятивной определенности.
Финансирование НРО, как правило, может осуществляться двумя способами:
за счет отчислений и прямых вкладов операторов связи (в 18 странах отчисления стали существенным финансовым источником для регулирующего органа);
за счет ассигнований из госбюджета (в ряде случаев используется как дополнительное финансирование).
Вступивший в 2003 году в силу регулятивный механизм устанавливал общие принципы регулирования рынка услуг связи в странах-членах ЕС, в том числе определял порядок доступа к сетям электросвязи, порядок межсетевого взаимоподключения, регулировал вопросы, связанные с универсальными услугами связи, защитой прав потребителей данных услуг.
Основой данного механизма являлся принцип, в соответствии с которым принятие национальными регулирующими органами регулятивных мер осуществляется после оценки состояния конкуренции на рынке и подтверждения неэффективности конкуренции. Данный механизм также уменьшил регулятивную нагрузку, смягчая требования в отношении лицензирования и облегчая развертывание инфраструктуры.
Обязательства, касающиеся доступа в сеть и к услугам связи, а также межоператорского взаимодействия, налагаются на предприятия со значительной рыночной долей. Выбор такого принципа обусловлен тем, что отношения между операторами по вопросам доступа и использования сети первичны по отношению к услуге связи.
Основополагающим правовым актом "Телекоммуникационного пакета" ЕС является Директива 2002/21/ЕС Европейского парламента и Европейского совета "Об общей структуре регулирования сетей и услуг электросвязи", которая установила гармонизированную структуру регулирования услуг электросвязи, сетей электросвязи, сопутствующих устройств и услуг. Данная Директива определила обязанность стран-членов ЕС гарантировать независимость национальных органов регулирования.
Директива 2002/20/ЕС "Об авторизации" обеспечила условия для создания внутреннего рынка сетей и услуг электросвязи за счет гармонизации и упрощения правил и порядка разрешения деятельности операторов сетей для предоставления услуг электросвязи в ЕС. В соответствии с данной Директивой страны-члены ЕС должны предусматривать свободу предоставления сетей и услуг электросвязи при соблюдении изложенных в ней условий. В сфере телекоммуникационных услуг индивидуальная лицензия выдается только в особых случаях:
для разрешения обладателю лицензии доступа к радиочастотам или номерам;
предоставления обладателю лицензии особых прав в отношении доступа к общественным или частным землям;
наложения на обладателя лицензии обязательств и требований, связанных с обязательным предоставлением общедоступных телекоммуникационных услуг и/или общественных телекоммуникационных сетей, включая обязательства, которые заставляют обладателя лицензии предоставлять общедоступную услугу, и других обязательств, вытекающих из законодательства о предоставлении открытых сетей;
наложения особых обязательств в соответствии с правовыми актами телекоммуникационного пакета ЕС о конкуренции в тех случаях, когда обладатель лицензии обладает большой рыночной долей.
В остальных случаях применяется принцип общего разрешения.
Директива 2002/19/ЕС "О доступе" гармонизировала способ, которым страны-члены ЕС регулируют доступ к сетям связи и взаимодействие с ними и сопутствующими устройствами. Цель данной Директивы - стимулирование создания структуры регулирования в соответствии с принципами, свойственными рынку, для взаимосвязей между поставщиками сетей и услуг, что должно привести к устойчивой конкуренции, возможности взаимодействия систем электросвязи и потребительской выгоде.
В соответствии с указанной Директивой национальные органы регулирования могут формировать требования недискриминационности в отношении доступа к телекоммуникационным сетям, гарантирующие предоставление оператором "ключевых мощностей" на недискриминационных условиях.
Директива 2002/22/ЕС "Об универсальной услуге" касается предоставления сетей и услуг электросвязи конечным пользователям. Ее цель - обеспечение общедоступных услуг хорошего качества на всей территории ЕС благодаря эффективной конкуренции и возможности выбора, в том числе в условиях, когда рынок не может удовлетворить потребности конечных пользователей.
Данная Директива устанавливает права конечных пользователей и соответствующие обязанности, гарантируемые общедоступными сетями и услугами электросвязи, определяет минимальный набор услуг соответствующего качества, к которым конечные пользователи имеют доступ по разумным ценам, ориентированным на специфические национальные условия и исключающим влияние конкуренции.
Тарифное регулирование.
Основной принцип, лежащий в основе тарифообразования на услуги телекоммуникаций в странах-членах ЕС, - ориентация на издержки.
Регулирование роуминга.
30 июня 2007 года в Европейском Союзе сроком до 2010 года вступили в силу Правила регулирования международного роуминга. После представления отчета оценки результативности и влияния на потребителей Правил регулирования будет принято решение о продлении либо прекращении тарифного регулирования. Целью Правил является снижение розничных и оптовых тарифов на все голосовые услуги, находящиеся в роуминге, что позволяет населению стран-членов ЕС пользоваться преимуществами единого телекоммуникационного рынка ЕС.
Правила регулирования международного роуминга - юридический акт, который напрямую применим в 27 странах-членах ЕС с даты публикации в Официальном журнале Европейского Союза. В отличие от директив ЕС Правила регулирования международного роуминга не должны быть приняты в виде национальных законов. Таким образом, указанные Правила являются инструментом для быстрого принятия единообразных решений.
В соответствии с Правилами регулирования международного роуминга были введены евротарифы и принцип покрытия оптовых затрат; обеспечена прозрачность формирования стоимости тарифов роуминга для потребителей.
Максимальные роуминговые евротарифы за 1 минуту
евро (без НДС)
Указанные цены являются максимальными. Предполагается, что операторы могут предлагать потребителям цены ниже установленного уровня, тем самым обеспечивая конкуренцию на рынке.
Средняя оптовая плата, которую операторы могут взимать друг с друга, рассчитывается на 12 месяцев. Максимальная оптовая цена, включающая начало, передачу и окончание звонка, не должна превышать следующих уровней:
| Максимальная оптовая цена, евро | Оптовая цена, евро |
| Лето 2007 года Лето 2008 года Лето 2009 года | 0,3 (11,7 руб.) 0,28 (10,9 руб.) 0,26 (10,1 руб.) |
В случае когда житель одной страны-члена ЕС въезжает на территорию другой страны-члена ЕС, все операторы страны, в которую въезжает данный гражданин, обязаны послать ему бесплатное текстовое сообщение (SMS), содержащее индивидуализированную информацию по роуминговым ценам для входящих и исходящих звонков на территории страны и номер бесплатного телефона для получения более подробной информации.
В 2009 году ценовое регулирование в ЕС отдельных услуг связи было продолжено. Так, новые изменения в Правила регулирования международного роуминга, вступившие в силу с 1 июля 2009 года, предусматривают в частности:
1) введение "Тарифа Euro-SMS", ограничивающего цену, которую должны будут платить абоненты за передачу текстового сообщения при нахождении за рубежом, составляющего 0,11 евро без НДС (по сравнению с существовавшей до 1 июля 2009 года средней ценой 0,28 евро);
2) снижение стоимости поиска в Интернете или скачивания контента на мобильный телефон при нахождении за рубежом в результате введения оптового ценового предела 1 евро за скачиваемый Мбайт;
3) защита абонентов от "шока при получении счета" благодаря направлению им SMS о том, сколько будет стоить поиск в Интернете с использованием их мобильных телефонов при нахождении в роуминге. Кроме того, начиная с марта 2010 года операторы внедрили механизм отключения при достижении лимита счета, равного 50 евро, если абонент не выберет другой лимит, предложенный оператором;
4) дальнейшее снижение ценовых пределов для мобильных вызовов в роуминге до 0,43 евро для вызовов, сделанных за рубежом, и до 0,19 евро для вызовов, принятых за рубежом (за минуту, без НДС);
5) внедрение принципа посекундной тарификации после первых 30 секунд для исходящих вызовов и после 1-й секунды для входящих вызовов, что, по данным Еврокомиссии, приведет к уменьшению суммы счетов на 24%.
Для создания единого телекоммуникационного рынка ЕС существенно, что введение единых правил игры для операторов мобильных телефонов и интернет-провайдеров по всему ЕС, усиление конкуренции между ними и снятие существующих национальных ограничений позволят значительно повысить качество и безопасность телекоммуникационных услуг, а также снизить для европейских пользователей цены на мобильную связь и Интернет.
Так, предусматривается введение единых стандартов и норм связи. Пакет по реформированию телекоммуникаций, кроме того, предусматривает права потребителей на прозрачную и сравнительную информацию относительно цен на телекоммуникационные услуги, возможность звонить по телефону на бесплатные номера из-за границы. Также, Пакет предлагает ограничить одним днем все процедуры по смене пользователем оператора связи; одно из основных положений законопроекта - возможность свободного перехода абонента между операторами без дополнительных обязательств.
За последнее 10-летие реформ телекоммуникационной отрасли, проводимых в ЕС, можно отметить бурный рост услуг мобильной связи, который заставил по-новому взглянуть на перспективы дальнейшего развития стационарной связи. Высокими темпами распространяется IP-телефония, расценки на эти услуги существенно ниже, чем в сегменте стационарной связи. Интенсивно развивается широкополосный Интернет, позволяющий базовым операторам более эффективно использовать существующую инфраструктуру и компенсировать снижение активности в секторе стационарной телефонии.
Во всех странах-членах ЕС абоненты имеют возможность выбора между различными провайдерами междугородной и международной телефонной связи.
Уровень конкуренции на рынке телекоммуникаций в ЕС оценивается как довольно высокий. Именно благодаря этому стоимость услуг, предоставляемых телекоммуникационными компаниями, с 2004 года снизилась на 35% и продолжает снижаться.
Кроме того, одним из шагов по созданию единого европейского телекоммуникационного пространства можно рассматривать решение ведущих производителей мобильных телефонов в соответствии с требованиями Еврокомиссии о выпуске и продаже на территории стран-членов ЕС единого зарядного устройства для мобильных телефонов.
С 2010 года продаваемые в ЕС телефоны будут комплектоваться однотипными зарядными устройствами с микро-USB разъемами.
Мобильная связь является одним из бурно развивающихся сегментов телекоммуникационного рынка как в ЕС, так и во всем мире, и принятие в рамках ЕС единых стандартов в области телекоммуникационного оборудования, пусть это просто мобильный телефон, является крупным достижением на пути к единому телекоммуникационном пространству.
1.3. ВЫВОДЫ
Основываясь на анализе текущей ситуации на телекоммуникационных рынках в государствах-участниках СНГ, а также принимая во внимание опыт регулирования стран-членов ЕС, следует признать необходимость повышения уровня открытости, прозрачности и недискриминационности установления правил и процедур регулирования телекоммуникаций.
Переход от монопольной ситуации к системе конкурентных отношений в такой отрасли, как связь, - задача повышенной степени сложности. Она предполагает решение спектра проблем, в том числе:
сохранение технической целостности сети и обеспечение ее качественных параметров;
преодоление антагонизма интересов традиционных и новых хозяйствующих субъектов на основе справедливых и взаимовыгодных правил их взаимодействия;
разработку системы защиты потребителей от возможного роста тарифов и ухудшения качества предоставляемых услуг;
обеспечение контроля и регулирования конкуренции в каждом сегменте рынка в целях обеспечения прогресса на отраслевом и национальном уровнях.
Для развития конкуренции на рынках услуг связи необходимо создать условия недискриминационного доступа к сетям электросвязи и объектам инфраструктуры.
Специальные обязанности должны возлагаться на операторов, обладающих значительной рыночной властью (занимающих доминирующее положение на товарном рынке), регулятивные меры должны осуществляться после оценки состояния конкурентной среды на конкретном рынке.
Тарифное регулирование должно применяться только в том случае, когда регулирование доступа к сетям электросвязи и объектам инфраструктуры оказывается неэффективным. Такой же подход следует применять при определении перечня гарантированных услуг.
Обязательным условием для эффективного развития телекоммуникационного рынка также является обеспечение независимости отраслевых регулирующих органов от поставщиков услуг.
Необходимо принимать все возможные меры для снижения административных барьеров входа на телекоммуникационные рынки. Излишнее лицензирование, к тому же имеющее точную привязку к определенной технологии, стандарту, не создает условий для инновационного развития рынка, более того - тормозит его, не позволяя операторам свободно и своевременно вводить новые технологичные услуги на рынок.
В этой связи представляется целесообразным переход от лицензирования конкретных услуг и технологий электросвязи на унифицированное лицензирование, когда заявителю выдается общая, технологически нейтральная лицензия на право оказания услуг электросвязи без привязки к конкретным технологиям и стандартам.
Аналогичным образом (без привязки к конкретному технологическому стандарту) должен решаться вопрос о выделении операторам связи радиочастотного ресурса.
Опыт стран-членов ЕС, устанавливающий уведомительный порядок на осуществление деятельности в сферах связи при наличии общего разрешения и разрешительный индивидуальный порядок в особых случаях (например, при использовании ограниченного ресурса или возложении специальных ограничений и обременений), свидетельствует о целесообразности данного подхода и его эффективности.
II. КОНКУРЕНТНАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ ТЕЛЕКОММУНИКАЦИЙ
Практически все страны мира развивают свой рынок связи в направлении либерализации и поощрения конкуренции, при этом каждая страна проходит свой путь от монопольного состояния к рынку с развитой конкуренцией в сфере телекоммуникаций.
Либерализация рынков услуг связи обусловила появление института независимого регулирующего органа. Вопросу становления конкурентного рынка услуг связи и необходимости создания независимого регулирующего органа частично посвящено Соглашение ВТО по услугам связи, вступившее в силу с 1998 года. Количество независимых регулирующих органов возросло с 12 в 1990 году до 110 в настоящее время.
Регулирующие органы в развитых странах занимаются не только вопросами взаиморасчетов операторов, принятием окончательного решения в случае разногласий между ними, регулированием конечных тарифов и универсальных услуг, но и вопросами лицензирования, распределения номерной емкости и др. Иначе говоря, они занимаются регулированием тех вопросов, от непредвзятого (не увязанного с интересами отдельных крупных участников) решения которых зависит переход от монополизированного к конкурентному рынку.
2.1. КОНКУРЕНТНАЯ ПОЛИТИКА США И ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
Сегодня наиболее развитый, открытый и конкурентный рынок услуг связи действует в США. Американская система регулирования опирается на опыт, накопленный на протяжении 70 лет быстрого развития и совершенствования отрасли.
Модель регулирования телекоммуникаций в США представляет пример реформы при очень высокой роли отраслевого органа регулирования. США реформировали регулирование сектора телекоммуникаций с принятием в 1996 году Закона "О телекоммуникациях". Изменения регулирования нацелены на внедрение конкуренции на локальные рынки электросвязи, которые к тому моменту оставались единственным сегментом, защищенным от конкуренции. Устранены барьеры входа на локальные рынки со стороны законодательства и регулирования.
Законодательно обеспечено предоставление инфраструктуры местных компаний связи конкурентам на местных рынках связи.
Одним из конкретных результатов антимонопольной политики на рынке услуг связи США стало дробление мирового гиганта - концерна "American Telephone & Telegraph" (AT&T) и открытие для конкуренции двух рынков: местной и дальней связи. В настоящее время на рынке услуг дальней связи США действуют три крупнейших национальных оператора - AT&T, Sprint и MCI, а также сотни мелких операторов.
После открытия рынка международной связи США за период 1987-1990 годов тарифы снизились на 50%. Разумное снижение тарифов было достигнуто, и конкурентная борьба переместилась в неценовую зону. Примечательно, что столь значительное снижение тарифов привело в этот период к взрывному - на 11% в год - росту телефонного трафика. Неценовая конкуренция шла по линии борьбы за клиента и выражалась в дифференциации и усложнении услуг.
В странах-членах Европейского Союза антимонопольное регулирование является существенным инструментом либерализации монопольных сегментов рынков.
Сфера телекоммуникаций характеризуется рядом особенностей, что обусловливает необходимость особого подхода к использованию норм антимонопольного законодательства.
Конкурентное законодательство Европейского Союза (статьи 81 и 82 Амстердамского договора) относится ко всем отраслям экономики, включая и рынок телекоммуникаций. Одновременно Европейская комиссия выпустила специальные Руководящие принципы по применению антимонопольного законодательства к рынку телекоммуникационных услуг и Рекомендации (Notice) по применению правил конкуренции в части соглашений по доступу к "ключевым мощностям", так как контроль над указанными мощностями со стороны доминирующей на рынке компании может являться одним из главных барьеров входа на рынок новых участников и в целом серьезным препятствием для развития конкуренции.
Одним из основных принципов регулирования телекоммуникационной отрасли в ЕС служит концепция существенной рыночной власти(*), которая подразумевает, что операторы рынка, обладающие такой властью, являются объектом дополнительного регулирования. К ним, например, может применяться требование об обязательном применении затратного метода ценообразования при установлении платы з взаимоподключение либо требование об удовлетворении при наличии технических возможностей всех обоснованных заявок на доступ к сети. Другим примером может служить требование, содержащееся в Директиве о взаимоподключении, касающееся доступности соглашений о взаимоподключении для всех заинтересованных сторон, что способствует повышению прозрачности процедуры доступа.
----------------
(*) Считается, что оператор обладает существенной рыночной властью, если его доля на соответствующем рынке составляет 25% и более.
Примеры дел:
1. В 2005 году Orange France, SFR и Bouygues Telecom признаны виновными в участии в картеле, выразившемся в обмене конфиденциальной клиентской информацией и заключении антиконкурентных соглашений для поддержания собственных рыночных долей.
2. В 2007 году Итальянское конкурентное ведомство признало Телеком Италия злоупотребившим доминирующим положением. Злоупотребление выразилось в применении коммерческой стратегии, нацеленной на возвращение бывших клиентов, подключившихся к другим операторам (стратегия возвращения), и стратегии, нацеленной на попытку удержать существующих клиентов, которые потребовали подключения к другому оператору (стратегия сохранения).
Это расследование рассматривается как попытка "заполнить промежуток" в тех случаях, когда предполагаемое регулирование оказалось недейственным при предотвращении антиконкурентной практики вертикально интегрированного монополиста.
3. Конкурентное ведомство Финляндии установило нарушение в действиях трех операторов связи (Aina Group, Kemen Puhelin, TeliaSonera Finland) за установление минимальной разницы между себестоимостью услуг по предоставлению в пользование своей инфраструктурой и конечной ценой предоставляемых услуг связи покупателям.
В период 1997-2002 годов компании поддерживали своих собственных операторов, назначая более высокую плату за использование своих местных линий для конкурирующих операторов.
4. Еврокомиссия наложила на Deutsche Telekom штраф в размере 12,6 млн. евро за злоупотребление доминирующим положением на телекоммуникационном рынке Германии. Нарушение выразилось в установлении несправедливых цен для других операторов на услугу доступа к "последней миле" своей сети фиксированной связи, что ограничивало конкурентоспособность альтернативных операторов связи и лишало возможности потребителей выбирать услуги по конкурентным ценам. Дискриминационная ценовая политика Deutsche Telekom основана на сокращении разницы между оптовыми ценами на доступ к "последней миле" для операторов и собственными розничными ценами на услуги. Необходимо отметить, что при расследовании дела об ограничении доступа на рынок телекоммуникаций в Германии для конкурентов, использующих "последнюю милю" для организации доступа к Интернету, нарушением признаны действия по поддержанию тарифов на максимальном установленном государством уровне, в то время как компания имела возможность для снижения тарифов.
5. В 2001 году Антимонопольное управление Италии обнаружило свидетельства злоупотребления доминирующим положением в действиях Телеком Италия SPA, которое начало предоставление услуг по доступу к Интернету и передаче данных с использованием технологии x-DSL, не давая возможности конкурентам делать то же самое.
6. Конкурентное ведомство Португалии установило, что компания "PT Comunicacoes" применяла дискриминационные условия для различных операторов связи на оказание аналогичных услуг, а также ограничивало производство, распространение, техническое развитие и инвестирование с помощью разработанной и применяемой системы скидок на предоставление права пользования своих линий связи телекоммуникационным операторам.
2.2. ПРИМЕРЫ РАССЛЕДОВАНИЙ НАРУШЕНИЙ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ГОСУДАРСТВАХ-УЧАСТНИКАХ СНГ
Большая часть нарушений, рассматриваемых антимонопольными ведомствами государств-участников СНГ, является злоупотреблением доминирующим положением и связана с межоператорским взаимодействием. Необоснованно отказывая в присоединении сетей связи, а также совершая иные действия, создающие препятствия для доступа на рынок услуг связи или осуществления деятельности на нем, доминирующие операторы связи препятствуют развитию конкуренции и в конечном счете развитию самого телекоммуникационного рынка. В подобной ситуации от эффективности и решительности действий антимонопольных органов по пресечению и недопущению нарушений антимонопольного законодательства зависят не только состояние конкуренции на рынке услуг связи, но и процессы либерализации рынка, а также защита интересов потребителей услуг связи.
Республика Казахстан
Агентством Республики Казахстан по защите конкуренции (далее - Агентство) по заявлению оператора сотовой связи были проведены проверка и расследование в отношении АО "Республиканский центр космической связи и электромагнитной совместимости радиоэлектронных средств" (далее - АО "РЦКС"), по итогам которых было установлено, что АО "РЦКС" применяются монопольно высокие цены на монопольную услугу проведения экспертизы электромагнитной совместимости радиоэлектронных средств, что является нарушением пункта 1 статьи 10 Закона Республики Казахстан "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности" (далее - Закон).
Агентством на основании заявления пользователя услуг ТОО "GSM Kazakhstan ОАО "Казахтелеком" (предоставление услуг сотовой связи) был проведен анализ договоров на оказание услуг сотовой связи. По результатам анализа установлено, что данная компания не предоставляет абонентам детализацию счетов, что в конечном счете ведет к ущемлению законных интересов потребителя.
Данные действия ТОО "GSM Kazakhstan ОАО "Казахтелеком" были квалифицированы как злоупотребление доминирующим (монопольным) положением и возбуждено административное дело.
Межрегиональной инспекцией Агентства по Алматинской области и городу Алматы выявлены нарушения антимонопольного законодательства, допущенные АО "Транстелеком" (услуги телеграфной связи, услуги по аренде прямых пар (линий) и ТОО "КОМТЕЛ" (услуги IP-телефонии и Интернет).
По результатам проведенной проверки установлено, что АО "Транстелеком" допущено нарушение антимонопольного законодательства, запрещающего применение субъектами рынка, занимающими доминирующее (монопольное) положение, разных цен либо разных условий к равнозначным соглашениям с субъектами без объективно оправданных на то причин.
Территориальным подразделением Агентства по Алматинской области и городу Алматы по признакам правонарушения, установленного в ходе проверки, в отношении АО "Транстелеком" проводится расследование.
Следует отметить участившиеся случаи жалоб субъектов рынка на АО "Казахтелеком" в части завышения тарифов на такие услуги, как аренда прямых пар (линий), мест на антенно-мачтовых сооружениях, кабельной канализации для субъектов, не являющихся операторами связи.
В этой связи Агентством в настоящее время по указанным услугам АО "Казахтелеком" проводится анализ, по предварительным данным которого в действиях АО "Казахтелеком" выявлены признаки установления монопольно высоких цен на данные услуги.
Российская Федерация
В 2007 году ФАС России рассмотрено дело в отношении трех крупнейших операторов сотовой связи, занимающих в совокупности долю более 80% рынка сотовой связи на территории Российской Федерации - МТС, ВымпелКом, Мегафон. Принято решение о нарушении операторами "большой тройки" антимонопольного законодательства при осуществлении согласованных действий по установлению цены на услуги завершения вызова на сотовую сеть между операторами "большой тройки" в размере 0,95 рубля, и цены на такую же услугу для операторов, не входящих в "большую тройку", на уровне 1,1 рубля. В ходе рассмотрения дела ВымпелКом и МТС заявили о выходе из сговора, установив справедливые условия пропуска трафика для региональных операторов, в отношении Мегафон было вынесено предписание об устранении нарушения и о перечислении дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, в федеральный бюджет.
В 2006 году ФАС России рассмотрено дело в отношении ОАО "Дальсвязь" о нарушении антимонопольного законодательства в части установления, поддержания монопольно высокой цены на услуги присоединения к сети связи ОАО "Дальсвязь". Так, было установлено, что ОАО "Дальсвязь" неправомерно и необоснованно взимает с присоединяющихся операторов плату за "умощнение межстанционной и внутризоновой сети" ОАО "Дальсвязь". ОАО "Дальсвязь" выданы предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, а также о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства.
В 2007-2008 годах ФАС России рассмотрены дела в отношении ОАО "Дальсвязь", ОАО "СибирьТелеком" о нарушении антимонопольного законодательства в части навязывания невыгодных условий договора о присоединении и взаимодействии сетей электросвязи. Навязывание условий договора осуществлялось путем отключения сети связи присоединенного оператора в процессе согласования условий договора. ОАО "Дальсвязь", ОАО "СибирьТелеком" выданы предписания о прекращении нарушения, которые были исполнены. В соответствии с КоАП России на ОАО "Дальсвязь" и ОАО "СибирьТелеком" были наложены оборотные штрафы в размере 0,5 и 1,2 млн. рублей соответственно.
В 2009 году ФАС России рассмотрены дела в отношении ОАО "СибирьТелеком" и ОАО "Северо-Западный Телеком" о нарушении антимонопольного законодательства, выразившегося в установлении несправедливых условий на использование абонентской линии сторонними операторами для организации на ней доступа к Интернету по технологии xDSL (local loop). Были выявлены факты установления монопольно высоких цен ("СибирьТелеком") и создание дискриминационных условий ("Северо-Западный Телеком"). Компании, используя свое доминирующее положение на рынке местной телефонной связи, установили условия для доступа к своей "последней миле", которые не позволяли конкурентам оказывать услуги пользователям на сопоставимых условиях, что ограничило конкуренцию на рынках доступа к Интернету. Предписания ФАС России исполнены (в результате тарифы на организацию подключения и использование абонентской линии снижены в 11 раз), дискриминационные условия устранены.
В 2009 году ФАС России рассмотрены дела в отношении ОАО "ЦентрТелеком", ОАО "Башинформсвязь", ОАО "МГТС", ОАО "ВолгаТелеком" о нарушении антимонопольного законодательства, выразившегося в установлении для альтернативных операторов невыгодных условий маршрутизации трафика. Установленный доминирующими операторами порядок вынуждает альтернативных операторов пользоваться зоновыми и междугородными сетями связи доминирующих операторов, не задействуя в расчетном объеме собственные сети.
В 2004-2006 годах были рассмотрены дела о нарушениях антимонопольного законодательства, выразившихся в согласованных действиях операторов сотовой связи, оказывающих услуги на территории субъекта Российской Федерации, по установлению "заградительных" тарифов, что создавало препятствия доступу на рынок услуг сотовой связи новому оператору. Операторы сотовой связи (чаще всего два оператора) устанавливали тариф для абонентов на звонки на сеть нового оператора существенно более высокую, чем на сети друг друга.
Республика Узбекистан
В 2006 году антимонопольным органом выявлены нарушения статей 7 и 15 Закона Республики Узбекистан "О естественных монополиях", выразившиеся в предоставлении уполномоченному органу недостоверной информации для установления тарифа на оказываемые услуги. При этом выявлен необоснованно полученный доход за счет включения при формировании тарифа на универсальные услуги затрат, не связанных непосредственно с производством продукции.
Принято решение и дано предписание АК "Узбектелеком" об устранении и впредь недопущении нарушений законодательства о естественных монополиях и наложен штраф.
В 2007 году антимонопольным органом выявлено нарушение действующего антимонопольного законодательства, выразившееся в неосуществлении декларирования действующих на момент включения в Госреестр и повышении договорных (свободных) цен (тарифов), завышении фиксированных и предельных цен (тарифов).
Принято решение и дано предписание АК "Узбектелеком" о прекращении и впредь недопущении нарушений и наложен штраф.
Украина
В 2005 году Антимонопольный комитет Украины рассмотрел дело в отношении 6 основных операторов международной связи (ОАО "Укртелеком", его дочерняя компания оператор международной связи "Утел", ЗАО "Киевстар GSM", ООО "Голден Телеком", ЗАО "Укомлайн", ЗАО "Украинские коммуникации") в связи с антиконкурентными действиями, которые привели к установлению стоимости IP-телефонной международной связи на уровне предельных тарифов. По инициативе ОАО "Укртелеком" 9 лицензированных операторов международной связи договорились предоставлять услуги международной связи по предельным тарифам (регулируемым государством). Следствием такой договоренности стало массовое отключение операторов IP-телефонной связи от сетей общего доступа, проведенное 2 сентября 2002 года. В результате операторы IP-телефонии были вынуждены заключать договоры с операторами международной связи и продавать свои услуги по предельным тарифам, что привело к росту стоимости таких услуг в 4-5 раз. Часть IP-операторов была вынуждена прекратить свою деятельность. Антимонопольный комитет наложил на операторов связи штрафы, а также обязал отказаться от договоренности. Следует отметить, что эти антиконкурентные действия повлекли негативные последствия для конкурентов на рынке услуг междугородной, международной электросвязи, оказываемых с использованием иных технологий (IP-телефония), что явно свидетельствует о конкуренции технологий на рынке услуг связи.
В декабре 2005 года Антимонопольный комитет Украины рекомендовал операторам подвижной (мобильной) связи ЗАО "Украинская мобильная связь" и ЗАО "Киевстар GSM" отменить плату за соединение в тарифах операторов. В 2006 году операторами подвижной (мобильной) связи ЗАО "Украинская мобильная связь" и ЗАО "Киевстар GSM" были дополнительно введены тарифные планы, в которых плата за соединение не предусматривалась. В настоящее время потребители могут выбирать различные виды тарифных планов - как с платой за соединение, так и без такой платы.
2.3. ВЫВОДЫ
Как следует из приведенных примеров дел, на телекоммуникационных рынках, находящихся в состоянии насыщения (экстенсивный рост прекращен), нарушения антимонопольного законодательства в основном связаны со следующими действиями:
ограничение доступа к инфраструктуре, в том числе создание условий для поддержания минимальной разницы прибыли для конкурентов, создание дискриминационных условий на использование объектов инфраструктуры по сравнению с собственными подразделениями, установление монопольно высоких цен на доступ к объектам инфраструктуры, навязывание невыгодных условий договора об использовании сетевых ресурсов, не связанных с ценообразованием;
согласованные действия, соглашения операторов связи о поддержании цен на услуги на розничном и оптовых рынках, что привело к негативным последствиям как для потребителей, так и для конкурентов;
недобросовестные действия операторов связи, направленные на сохранение рыночных долей, путем использования конфиденциальных данных о клиентах.
Также отмечены нарушения, связанные с проведением разрешительных процедур и лицензирования и осуществлением ценового регулирования.
Практика антимонопольных расследований как в странах-членах ЕС, так и в государствах-участниках СНГ показывает высокую степень важности мер, предпринимаемых антимонопольными органами, в том числе и на рынках, на которых введено жесткое государственное регулирование (включая ценовое).
Основные правонарушения происходят при предоставлении доступа к инфраструктуре, причем независимо от того, осуществляется ценовое регулирование доступа или нет.
Контроль над инфраструктурой со стороны доминирующих компаний является одним из основных барьеров входа на рынок новых участников и определяющим фактором формирования и функционирования рынка.
Значительное количество нарушений антимонопольного законодательства, допущенных при предоставлении доступа к инфраструктуре, свидетельствует о необходимости принятия мер, направленных на предотвращение таких нарушений.
Основным условием для обеспечения развития добросовестной и эффективной конкуренции на телекоммуникационных рынках является обеспечение недискриминационного доступа к "ключевым мощностям" доминирующего оператора как на уровне предоставления доступа к "последней миле", так и на уровне присоединения и взаимодействия сетей электросвязи, а также при предоставлении доступа к объектам, необходимым для построения и функционирования сетей.
Представляется необходимым всем государствам-участникам СНГ законодательно ввести механизм, устанавливающий для доминирующего оператора обязанность недискриминационного доступа к инфраструктуре на всех уровнях, в том числе на уровне взаимоподключения сетей. При этом правила недискриминационного доступа должны обеспечивать прозрачность и недискриминационность всех процедур, в том числе ценообразования, путем установления для доминирующих субъектов обязанности применения затратного метода ценообразования.
III. АНАЛИЗ РЫНКА ТЕЛЕКОММУНИКАЦИЙ В ГОСУДАРСТВАХ-УЧАСТНИКАХ СНГ
3.1. МЕТОДИКА ПРОВЕДЕНИЯ АНАЛИЗА
Географические границы рынка телекоммуникаций определены как географические границы отдельной страны.
Продуктовые границы рынка определены исходя из потребительской ценности получения услуги международной связи:
международное соединение по сетям фиксированной электросвязи - телефонное соединение между пользовательским оборудованием, когда одно пользовательское оборудование подключено к сети местной телефонной связи или подвижной радиотелефонной связи и размещено в пределах территории страны, и пользовательское оборудование, подключенное к сети фиксированной телефонной связи и размещенное за пределами территории страны;
международное соединение по сетям сотовой связи - телефонное соединение между пользовательским оборудованием, подключенным к сети подвижной связи, когда соответствующему абоненту этой сети подвижной связи выделен абонентский номер, не входящий в ресурс нумерации, закрепленный за страной;
международное соединение по сетям передачи данных (IP-телефония).
В рамках настоящего анализа не рассматриваются соединения, осуществленные по сетям подвижной спутниковой связи, поскольку данные соединения признаются отдельным рынком по группе покупателей.
Соответственно, рынок услуг международной телефонной связи может быть сегментирован по сетям связи (фиксированная, подвижная радиотелефонная, сеть передачи данных), между которыми проводится соединение.
В анализе для каждой страны определена взаимозаменяемость соединений, осуществляемых с использованием разных технологических сетей, с учетом всех положений, которые могут определить наличие (отсутствие) взаимозаменяемости таких соединений.
Учитывая, что в состав продавцов включены операторы подвижной радиотелефонной связи, и важность получения потребителями телекоммуникационных услуг за пределами страны, в анализ включены вопросы ценообразования на международные соединения в роуминге.
При этом роуминговые соединения не рассматриваются в качестве типа (вида, сегмента) международных телефонных соединений и, соответственно, в качестве товара.
Оценку ценообразования на роуминговые соединения целесообразно проводить так же, как и оценку ценообразования на услуги по предоставлению международных телефонных соединений.
Для оценки состояния конкурентной среды на рынке телекоммуникаций от участников рынка на территории каждой страны получена информация, характеризующая деятельность каждого участника за 2007-2008 годы, в том числе:
территория предоставления услуг международной телефонной связи, подвижной радиотелефонной связи (сотовой связи), IP-телефонии;
тарифы на международные телефонные соединения с абонентом; объемы предоставленных услуг; себестоимость 1 минуты разговора на международные телефонные соединении; данные о доходах и расходах; способы расчетов с операторами связи другой страны, на сети которых осуществляются международные телефонные соединения в случае соединения с абонентом другого оператора;
тарифы на международные телефонные соединения с абонентом, когда он с применением SIM-карты, указанной в договоре, воспользовался услугами подвижной связи оператора связи другой страны (роуминг), с которым у абонента договор не заключен (далее - роуминговые соединения), а также иные показатели, аналогичные исследуемым показателям при предоставлении международного телефонного соединения.
3.2. СОСТОЯНИЕ КОНКУРЕНЦИИ НА РЫНКЕ ТЕЛЕКОММУНИКАЦИЙ ГОСУДАРСТВ-УЧАСТНИКОВ СНГ
3.2.1. Информация о состоянии рынка телекоммуникаций государств-участников СНГ
Республика Армения
В Республике Армения 101 хозяйствующий субъект получил лицензию на предоставление телефонной связи и передачи голосовой информации (фиксированная связь - 1 оператор, сотовая связь - 3 оператора, IP-телефония - 101 оператор).
В настоящее время в Республике Армения действуют три оператора, предоставляющие услуги сотовой связи: ЗАО "АрменТел", ЗАО "К-Телеком" и ЗАО "Orange Armenia".
ЗАО "АрменТел" является частью группы компаний (дочерним предприятием) ОАО "ВымпелКом" и предоставляет услуги под торговой маркой "Билайн" в Республике Армения с апреля 2007 года. ОАО "ВымпелКом" является 100%-ым собственником ЗАО "АрменТел".
ЗАО "К-Телеком" входит в группу ОАО "МТС". ЗАО "Orange Armenia" является дочерней компанией группы France Telecom., которая начала свою коммерческую деятельность с 5 ноября 2009 года.
В октябре 2008 года 101 оператор получил лицензию на предоставление связи путем передачи голосовой информации по сети передачи данных (IP-телефония), однако многие из них по тем или иным причинам (технические причины, нехватка определенных ресурсов, несхожесть форм ведения отчетов и т.д.) за 2007 год и первое полугодие 2008 года не осуществляли хозяйственную деятельность.
ЗАО "АрменТел" в межоператорском взаимодействии при роуминге ведет взаиморасчет, в остальных случаях применяются: Net Payment, Invoicing payment, ITU direct accounting.
Тарифы за 1 минуту роумингового соединения в каждой другой стране частично были предоставлены компаниями ЗАО "АрменТел" и ЗАО "К-Телеком" с указанием, что данная информация содержит коммерческую тайну и не надлежит разглашению.
Республика Казахстан
В соответствии с действующим законодательством Республики Казахстан государственные лицензии на занятие предпринимательской деятельностью по предоставлению услуг международной телефонной связи выданы 12 операторам, на услуги IP-телефонии - 99 операторам, сотовой связи - 4 операторам.
В ходе проведенного анализа было установлено, что в Республике услуги по предоставлению междугородной (внутризоновой) и международной телефонной связи посредством местной телефонной связи фактически оказывают 9 субъектов рынка: АО "Казахтелеком", АО "Транстелеком", АО "КазТрансКом", АО "Арна", АО "Астел", АО "Нурсат", ТОО "Центр технической информации", ТОО "TNS-Plus", ТОО "Optus Telecom".
Рынок услуг фиксированной международной телефонной связи является высокоцентрированным с низкой развитостью конкуренции.
На данном рынке услуг доминирует АО "Казахтелеком". Доля доминирования данного оператора превышает 90%, на него приходится большая доля трафика и 92,8% доходов от услуг междугородного и международного трафика.
Кроме того, АО "Казахтелеком" занимает доминирующее положение на рынке местной фиксированной, мобильной связи и интернет-услуг. АО "Казахтелеком" принадлежит значительный пакет акций в трех из четырех казахстанских сотовых компаниях (ТОО "GSM Казахстан ОАО "Казахтелеком" - 49%, ТОО "Мобайл Телеком-Сервис" - 51% и АО "Алтел" - 100%).
Из общего объема предоставляемых услуг международной телефонной связи основной объем приходится на трафик телефонных разговоров в направлении ближнего зарубежья (государства-участники СНГ).
Стоимость услуг международной телефонной связи, предоставляемых операторами международной связи, разделена по тарифным зонам, в соответствии с которыми абонент платит различные тарифы. При этом шаг тарификации определен до 1 минуты. Самые низкие тарифы установлены на разговоры со странами ближнего зарубежья (государства-участники СНГ и страны Балтии), а именно: 1-я тарифная зона: 101-я тарифная подзона (Россия) - 46 тенге/1 минута, 102-я тарифная подзона (Армения, Кыргызстан, Таджикистан, Узбекистан, Грузия) - 39,5 тенге/1 минута, 103-я тарифная подзона (Азербайджан, Беларусь, Молдова, Туркменистан) - 46 тенге/1 минута.
Самые высокие тарифы установлены на разговоры со странами дальнего зарубежья, а именно со странами Азии, Африки, Америки и 701-й тарифной зоны - 99,68 тенге/1 минута.
Операторы междугородной и/или международной телефонной связи Казахстана заключают соглашения о пропуске трафика с иностранными операторами в соответствии с рекомендациями ITU. Тарифы устанавливаются в рамках двусторонних договоров в соответствии с конъюнктурой рынка.
На рынке услуг сотовой связи действуют 4 оператора - ТОО "GSM Казахстан ОАО "Казахтелеком" с торговыми марками KCell и Activ (стандарт GSM), ТОО "Кар-Тел" с торговой маркой Beeline (стандарт GSM), AO "Алтел" с торговыми марками Dalacom и Pathword (стандарт CDMA), ТОО "Мобайл Телеком-Сервис" стандарта GSM с торговой маркой NEO.
Рынок услуг сотовой связи относится к высококонцентрированному типу рынка с неразвитой конкуренцией. Наибольшие рыночные доли на рынке занимают ТОО "GSM Казахстан ОАО "Казахтелеком" - 39,5% и ТОО "Кар-Тел" - 53%. При этом необходимо отметить, что ТОО "GSM Казахстан ОАО "Казахтелеком", АО "Алтел", ТОО "Мобайл Телеком-Сервис" входят в одну группу лиц и являются аффилированными через ЗАО "Казахтелеком".