Коментарі Департаменту з питань виконання рішень Європейського суду з прав людини Комітету Міністрів Ради Європи щодо проекту Закону України "Про гарантії держави щодо виконання рішень суду"

1. Ці коментарі надані щодо проекту Закону України "Про гарантії держави щодо виконання рішень суду" (далі - проект Закону), розробленого у зв'язку із низкою рішень, винесених щодо України Європейським судом з прав людини (далі - Європейський суд), і, зокрема, пілотним рішенням у справі "Юрій Миколайович Іванов проти України"(1).

(1) N 40450/04, рішення від 15 жовтня 2009 року.

2. Всі ці рішення вказують на нагальну необхідність вирішення системних проблем, пов'язаних з невиконанням або тривалим виконанням судових рішень, винесених проти держави, державних підприємств та організацій. Це також свідчить про необхідність запровадження на національному рівні засобів юридичного захисту щодо таких порушень(2). На важливості швидкого запровадження таких засобів було наголошено Європейським судом у згаданому пілотному рішенні(3). З цієї точки зору, розпочата реформа є необхідним та підтримуваним реагуванням на повторювані порушення, встановлені Європейським судом.

(2) Там само, пункти 92 і 94.

(3) Там само, пункти 92 і 94.

3. Метою цих коментарів є сприяння державним органам України у виконанні ними своїх зобов'язань за Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція). Видається, що проект Закону стосується як заходів, спрямованих на подолання проблем, що є підґрунтям численних порушень Конвенції, так і запровадження механізму юридичного захисту. Таким чином, коментарі стосуватимуться саме цих питань. При цьому, особливу увагу буде приділено новому механізму юридичного захисту.

4. Коментарі ґрунтуються на поширеній практиці Європейського суду у відповідній сфері, а також на порівняльному досвіді інших держав-членів Ради Європи. Разом із тим, ці коментарі жодним чином не запобігають можливій майбутній оцінці ефективності Європейським судом проаналізованих заходів.

5. Проект Закону розрізняє борги за судовими рішеннями, що існували до набрання чинності цим Законом, та борги, що виникатимуть після цієї дати. Щодо останніх, проект Закону встановлює новий механізм виконання судових рішень.

6. Нова процедура потенційно може становити ефективний механізм юридичного захисту за умови приведення деяких питань, зокрема, розміру компенсації у відповідність до вимог Конвенції, а також достатнього фінансового забезпечення відповідних бюджетних статей витрат (див. розділ A нижче).

7. Щодо вже існуючого боргу Прикінцеві та перехідні положення проекту Закону передбачають, що його погашення здійснюватиметься, починаючи із 2013 року, в порядку, що буде встановлений Кабінетом Міністрів України. Видається, що передбачена процедура надає гарантію безумовного виконання всіх цих рішень, що безперечно є кроком вперед. Обставини, за яких таке вирішення проблеми буде реалізовуватись, порушують низку питань за Конвенцією. Таким чином, залишається побачити, чи може такий захід становити належну відповідь з точки зору Конвенції (див. нижче частину B).

A. Механізм щодо боргу за судовими рішеннями, що ухвалюватимуться після набрання чинності цим Законом

1) Позитивні моменти

a) Компенсація не має залежати від наявності вини органу

8. Відповідно до практики Європейського суду держава може бути визнана відповідальною за надмірну тривалість виконання судового рішення незалежно від вини відповідного органу. Хоча цей принцип безпосередньо не зазначений у тексті проекту Закону, він випливає з положення про автоматичну компенсацію, що сплачує Державна казначейська служба у разі перевищення строку, встановленого для виконання рішення суду.

b) законодавчо закріплене зобов'язання держави виконати рішення суду

9. Із тексту законопроекту випливає, що новий механізм не лише стосується компенсації у випадку затримки невиконання судових рішень, а й забезпечує обов'язкове виконання таких рішень державою.

10. Європейський суд неодноразово висловлював стурбованість відносно компенсаторних засобів захисту, впроваджених іншими державами за схожих обставин, якщо такий засіб не забезпечує виконання самого судового рішення(4). Видається, що запропонований механізм запобігає такому ризику.

(4) Див. "Наговіцин і Налгієв проти Росії" (N 27451/09 та 60650/09), рішення щодо прийнятності від 23 вересня 2010 року.

11. Законодавчо закріплене зобов'язання держави виконати рішення суду в разі його невиконання боржником є дуже позитивним аспектом.

c) автоматична компенсація, яку сплачує Державна казначейська служба в разі зволікання із виконанням рішення суду

12. Новий механізм передбачає автоматичну компенсацію, що сплачується Державною казначейською службою у разі зволікання із виконанням судових рішень, тим самим запобігаючи неодноразовим зверненням стягувачів до судів і збільшенню кількості судових проваджень. Цей аспект може вважатись позитивним елементом запропонованого механізму (більш детально див. нижче).

2) Питання, що потребують подальшого вирішення

a) Доступність механізму

13. Доступ до процедури виконання рішення та в подальшому до механізму поновлення права не може бути занадто формалізований(5). У цьому зв'язку слід зазначити, що проектом Закону передбачено, що разом із заявою про виконання рішення суду стягувач подає інші документи та відомості, перелік яких має бути затверджений Кабінетом Міністрів України протягом трьох місяців з дня набрання чинності цим Законом.

(5) Див., mutatis mutandis, "Акашев проти Росії" (N 30616/05), рішення від 12 червня 2008 року, пункти 21-22.

14. Тому важливо забезпечити, щоб зазначений перелік був затверджений вчасно, щоб він був чітким та містив лише ті документи та відомості, які є дійсно необхідними для виконання судового рішення.

b) Адекватність компенсації, встановленої проектом Закону

15. Новий механізм (ст. 5 проекту Закону) передбачає автоматичну компенсацію в розмірі 0,3% річних від несплаченої суми. Сума компенсації нараховується відповідним компетентним органом.

16. У своїх рішеннях Європейський суд вже зазначав, що адекватна компенсація за затримку виконання рішення повинна враховувати різні обставини з метою компенсування різниці цінності присуджених коштів та коштів, які врешті були сплачені стягувачу, а також втрат, завданих неможливістю їх використання(6). Європейський суд за певних умов погоджується з тим, що суми компенсації, встановлені державою, можуть бути меншими, ніж ті, які присуджує він сам в схожих справах, але за умови, що вони не є необґрунтованими, тобто вони мають бути пов'язаними із юридичною традицією та стандартами життя у відповідній державі, а також ефективно та швидко виплачуватись стягувачам(7).

(6) Див., наприклад, "Еко-Елда Аве проти Греції" (N 10162/02), рішення від 9 березня 2006 року; "Михайленко та інші проти України" (N 18389/03), рішення від 30 листопада 2004 року.

(7) Див., mutatis mutandis, "Скордіно проти Італії (N 1)" (N 36813/97), рішення від 29 березня 2006 року, пункти 189 and 206.

17. У будь-якому випадку, розмір, що становить 0,3% річних, як це передбачає стаття 5 проекту Закону, видається занадто низьким для того, щоб вважати компенсацію достатньою для позбавлення стягувача його статусу жертви. Незрозуміло, на чому грунтується встановлений розмір, який його зв'язок з міжбанківською ставкою, рівнем інфляції тощо.

18. Крім того, проектом Закону не визначено, який вид шкоди покриває цей компенсаторний механізм, створюючи тим самим підстави для різного тлумачення цього питання зацікавленими особами. Відповідно, було б доречним, зокрема, з метою забезпечення передбачуваності застосування Закону уточнити це в проекті Закону.

c) Можливість судового нагляду та вимоги компенсації додаткової шкоди

19. Компенсація сама по собі, навіть якщо вона нараховується автоматично, може не завжди задовольняти вимоги Конвенції. Законопроектом не визначено, яку саме шкоду буде відшкодовано і як ця шкода вираховується.

20. Також слід зазначити, що проект Закону не містить чіткої вказівки на те, коли буде виплачено борг за рішенням суду в разі порушення встановленого Законом строку виплати. Так само не містить він і вказівки на те, коли буде виплачено автоматичну компенсацію.

21. У цьому зв'язку слід нагадати практику Європейського суду, відповідно до якої існує сильна, хоча й оспорювана, презумпція того, що надмірна тривалість провадження спричиняє моральну шкоду(8). Крім того, може виникнути питання матеріальної шкоди, не покритої автоматичною компенсацією. За цих обставин стягувачеві має бути надано можливість звернутися до суду з відповідною вимогою та отримати додаткову компенсацію на національному рівні.

(8) Там само, пункти 203-204; "Васерман проти Росії" (N 15021/02), рішення від 18 листопада 2004 року, пункт 50.

22. У будь-якому випадку, було б корисним зазначити в проекті Закону, що виплата компенсації відповідно до цього Закону не позбавляє стягувачів права звернутись до національних судів з іншими вимогами та отримати відшкодування іншої шкоди.

d) Розумна тривалість процедури

23. Необґрунтована тривалість процедури може становити непропорційну перешкоду для заявника в контексті його зобов'язання вичерпати цей засіб захисту перед зверненням до Європейського суду(9).

(9) Див., mutatis mutandis, "Пауліно Томас проти Португалії" (N 58698/00), рішення щодо прийнятності; "Скордіно проти Італії (N 1)", зазначений вище.

24. Проект Закону не містить строків остаточного погашення заборгованості за рішенням суду. За цих обставин видається, що заборгованість за рішенням суду може лишатись непогашеною протягом невизначеного часу в обмін на обіцянку компенсувати в подальшому цю затримку. Проте, знову ж таки, законопроект не містить вказівки і на те, коли буде сплачено компенсацію. Такий механізм призводить до стану невизначеності особи, яка прагне виконання судового рішення, винесеного на її користь.

25. Для того, щоб виправити цю ситуацію, державні органи могли б розглянути доцільність визначення остаточних строків виконання судового рішення або передбачити зобов'язання компетентного органу вимагати додаткового фінансування у разі нестачі коштів. Іншим можливим вирішенням могло б бути мінімізування такої невизначеності шляхом поступового збільшення суми компенсації в залежності від тривалості зволікання із виконанням судового рішення.

e) належне фінансування нової процедури для забезпечення її ефективності

26. Ефективність всієї процедури в цілому залежатиме від наявності достатніх коштів для вчасної сплати боргів за рішеннями судів.

27. У цьому контексті слід нагадати, що рішення Європейського суду свідчать, що у багатьох випадках причиною невиконання рішень національних судів була саме відсутність коштів або належного бюджетного фінансування, включаючи відсутність відповідних процедур забезпечення фінансування, як тільки виявляється проблема з виплатою. У цьому зв'язку Європейський суд наголошував, що держава не може посилатись на відсутність коштів як на виправдання невиконання рішень національних судів, винесених проти неї, її органів та установ, а також підприємств, якими вона володіє або які контролює(10).

(10) Див., серед багатьох інших, "Шмалько проти України" ( N 60750/00) , рішення від 20 липня 2004 року, пункт 44.

28. Відповідно, ключовими для ефективності нового механізму є, окрім встановлення певних строків погашення заборгованості за рішеннями та сплати компенсації, забезпечення належного фінансування відповідної бюджетної програми. Це може включати в себе зобов'язання компетентного органу вимагати додаткові кошти у разі недостатності вже виділених.

B. Механізм щодо боргу за судовими рішеннями, що утворився до набрання чинності цим Законом

29. Видається, що органи державної влади України розглядають існуючу заборгованість за вже винесеними рішеннями як таку, що була спричинена проблемами, які наймовірніше будуть вирішені з прийняттям цього проекту Закону. За таких обставин цю заборгованість можна розглядати як "накопичену" кредиторську заборгованість держави, погашення якої потребує спеціального ad hoc та глобального вирішення.

30. Підхід, обраний українською владою, відповідно до якого спочатку необхідно встановити розмір наявної заборгованості за винесеними судовими рішеннями, а потім вирішити, як здійснити погашення цієї заборгованості, може сам по собі не суперечити Конвенції.

31. У цьому зв'язку, слід мати на увазі, що відкладення виплати заборгованості щонайменше до 2013 року може становити втручання у права осіб, яких вона стосуватиметься. Відповідно, низка вимог мають бути дотримані для того, щоб таке втручання не суперечило Конвенції (див. нижче). Зрештою такий захід, що впроваджується в контексті виконання пілотного рішення, ухваленого Європейським судом, має відповідати цілям пілотної процедури.

32. Втручання у право на майно має бути передбачене законом. Положення національного закону має бути достатньою мірою доступним і чітким. Як вже зазначалось, Прикінцевими та перехідними положеннями проекту Закону передбачається, що така заборгованість за судовими рішеннями виплачуватиметься, починаючи з 2013 року, в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, за рахунок коштів тієї ж бюджетної програми, з якої здійснюватимуться виплати за рішеннями суду, що ухвалюватимуться після набрання чинності Законом. Проектом встановлені певні строки для подачі виконавчих документів до відповідних органів.

33. За цих обставин, принаймні за відсутності подальших роз'яснень та/або відповідного порядку, затвердженого Урядом, може виникнути питання, якою мірою ці положення відповідають Конвенції та запобігають ризику свавільного втручання державних органів у право осіб на майно.

34. По-друге, будь-яке втручання має відповідати загальному інтересу. У цьому контексті слід зауважити, що ані проект Закону, ані пояснювальна записка до нього не містять жодного виправдання затримки виплати існуючої заборгованості за рішеннями судів. Так само вони не містять будь-яких міркувань щодо суспільного інтересу або легітимної мети, які б могли виправдати затримку у погашенні заборгованості, або пояснення, як цей суспільний інтерес або легітимна мета задовольняються через затримку цих виплат. Наприклад, відсутня статистика щодо кількості осіб, чиїх прав стосується вказана проблема, та/або загальна сума боргу, який держава має сплатити, разом із оцінкою впливу на економіку держави(11).

(11) Див., наприклад, "Сулягіч проти Боснії і Герцеговіни" (N 27912/02), рішення від 3 листопада 2009 року, пункти 46 і 54.

35. Насамкінець, втручання має встановлювати справедливий баланс між вимогами суспільного інтересу та захисту основоположних прав особи(12). Має існувати розумне співвідношення між засобом, що використовується, та метою, що переслідується. Інакше кажучи, враховуючи всі обставини, має бути оцінено, чи можна вважати осіб, чиї права є об'єктом втручання, такими, що несуть "особистий та надмірний тягар"(13).

(12) Див., серед багатьох інших, "Спорронг та Лоннрот проти Швеції" (N 7151/75; 7152/75), рішення від 23 вересня 1982 року, пункт 69.

(13) Див. "Джеймс та інші проти Сполученого Королівства" (N 8793/79), рішення від 21 лютого 1986 року, пункт 50; "Трайковскі проти Колишньої Югославської Республіки Македонії" (ухвала щодо прийнятності) (N 5332/99).

36. Відповідно до запропонованого механізму погашення заборгованості здійснюватиметься починаючи з 2013 року. У законопроекті не зазначається про право стягувача на отримання компенсації. Таким чином, видається, що затримка у отриманні свого майна протягом такого тривалого часу без будь-якої компенсації становитиме непропорційний тягар для цих осіб та суперечитиме практиці Європейського суду(14).

(14) Див., mutatis mutandis, "Гульмамадова проти Азербайджану" (N 38798/07), рішення від 22 квітня 2010 року, пункт 49.

37. Крім того, дворічний строк, встановлений проектом Закону для збору інформації щодо розміру заборгованості та розроблення відповідної процедури її виплати, видається надмірним з урахуванням того, що більшість виконавчих документів вже реально було подано на виконання у відповідні державні органи.

38. Більше того, проект Закону не містить вказівок на те, чи буде встановлено певну пріоритетність у виплаті заборгованості за різними рішеннями. Слід зазначити, що більшість рішень (принаймні тих, що перебувають на контролі у Комітеті Міністрів), боржниками за якими є держава або державні підприємства чи організації, стосуються заробітних плат та інших виплат, пов'язаних із трудовими відносинами, в тому числі на користь найбільш уразливих категорій населення. Для певної категорії осіб ці виплати становлять єдиний або основний дохід і тому є особливо важливими(15). Відповідно, для цієї категорії осіб будь-яка подальша затримка у виконанні рішень, винесених на їх користь, може становити надмірний і непропорційний тягар.

(15) Європейський суд приділяє цьому питанню особливу увагу, див., наприклад, "Бурдов (N 2) проти Росії" (N 33509/04), рішення від 15 січня 2009 року, пункт 82.

A. Заходи, спрямовані на подолання проблем, які є підґрунтям повторюваних порушень Конвенції

39. У своїх рішеннях Європейський суд неодноразово визнавав, що невиконання або тривале виконання судових рішень в Україні було спричинено, зокрема, наявністю низки законодавчих перепон(16). У цьому контексті слід зазначити, що заходи, зазначені у Прикінцевих та перехідних положеннях проекту Закону, спрямовані на усунення таких перепон.

(16) Див, серед інших, "Козачок проти України" (N 29508/04), рішення від 7 грудня 2006 року; "В.С. проти України" (N 13400/02), рішення від 30 листопада 2006 року.

40. Вказані положення, у разі їх ефективної імплементації, безперечно сприятимуть забезпеченню ефективного і вчасного виконання судових рішень.

41. Низка запропонованих проектом Закону змін також стосується так званих соціальних пільг (наприклад, різні додаткові виплати та певні пільги окремим категоріям населення). Із проекту Закону випливає, що право осіб на отримання таких соціальних пільг за рахунок держави не скасовується. Проект Закону передбачає передачу повноважень щодо визначення розміру та порядку реалізації цих прав Кабінету Міністрів України.

42. Мета запропонованих змін заслуговує більш детального пояснення у проекті Закону або у пояснювальній записці до нього. Зокрема, потребує пояснення те, яким чином прийняття вказаних заходів сприятиме вирішенню проблем, що є підґрунтям констатованих Європейським судом порушень Конвенції. За відсутності цих пояснень важко оцінити, якою мірою запропоновані заходи можуть стосуватися Конвенції.

43. Необхідно подбати, щоб передання Уряду повноважень щодо визначення способу реалізації цих прав не призвело до затримки у прийнятті необхідних нормативно-правових актів та виділенні необхідних коштів. Якщо цього зроблено не буде, може виникнути ризик нових порушень Конвенції, подібних до тих, що вже були встановлені Європейським судом.

B. Набрання чинності законом

44. Європейський суд подовжив граничний термін, встановлений у пілотному рішенні для запровадження національного засобу захисту, до 15 липня 2011 року. Після цієї дати Європейський суд може відновити розгляд всіх подібних заяв, які було подано після винесення пілотного рішення. Відповідно, дуже важливо, щоб до цієї дати національні засоби вже були доступні.

45. Проте, цей закон набирає чинності 1 січня 2012 року, а виплата заборгованості за вже ухваленими рішеннями почнеться тільки з 2013 року. За цих обставин, належне рішення має бути досягнуто, щоб забезпечити розгляд нових схожих заяв за ad hoc процедурою або іншим чином до впровадження необхідних заходів для ефективної імплементації нового механізму національними державними органами.

46. На початку слід зазначити, що проект Закону стосується як заходів, спрямованих на подолання проблем, що є підґрунтям повторюваних порушень Конвенції, так і запровадження нового належного механізму виконання. З цієї точки зору розпочата реформа є необхідним та підтримуваним реагуванням на пілотне рішення і одночасно є кроком вперед на шляху вирішення довготриваючої системної проблеми невиконання рішень національних судів. Така реформа становить належну відповідь на неодноразові заклики Комітету Міністрів, таким чином забезпечуючи дотримання Україною своїх зобов'язань за Конвенцією.

47. Стосовно виконання майбутніх судових рішень майнового характеру, винесених проти держави, видається, що механізм, передбачений проектом Закону, становить належне вирішення, оскільки він також гарантує безумовне виконання самого рішення та попереджає необхідність звернення стягувачів до судів та відповідно множення судових проваджень. Проте, ефективність цього механізму може бути серйозно зневільована низьким розміром компенсації, що на даний час передбачає проект Закону. Це питання має бути розглянуто. Подальша наявність адекватних за розміром бюджетних призначень у відповідних законах про бюджет становить іншу умову (sine qua non condition), від якої залежить ефективність всього механізму.

48. Оскільки йдеться також і про вже існуючу заборгованість за рішеннями суду, її визнання державою та законодавче зобов'язання щодо її виплати є зміною, що вітається. Підхід, обраний українською владою щодо погашення існуючої заборгованості, може не суперечити Конвенції, враховуючи можливий ступінь проблеми і її вплив на економічну ситуацію в державі. Проте, враховуючи, що в результаті матиме місце втручання у права зацікавлених осіб, впровадження відповідного механізму має бути обґрунтовано виправданим та пропорційним. Якщо ці питання будуть вирішені, такий механізм також має сприяти вирішенню проблеми та попередить нові схожі порушення Конвенції.