ЄВРОПЕЙСЬКИЙ СУД З ПРАВ ЛЮДИНИ
П'ята секція
РІШЕННЯ
Справа "ТОВ "Світ розваг" та інші проти України" (Заява № 13290/11 та 2 інші заяви)
У текст рішення 26 серпня 2019 року було внесено зміни відповідно до правила 81 Регламенту Суду.
| СТРАСБУРГ 27 червня 2019 року ОСТАТОЧНЕ 27/09/2019 |
Автентичний переклад
Це рішення набуло статусу остаточного відповідно до пункту 2 статті 44 Конвенції. Його текст може підлягати редакційним виправленням.
У справі "ТОВ "Світ розваг" та інші проти України"
Європейський суд з прав людини (п'ята секція), засідаючи палатою, до складу якої увійшли:
Ангеліка Нуссбергер (<…>), Голова,
Йонко Грозєв (<…>),
Ганна Юдківська (<…>),
Сіофра О'Лірі (<…>),
Мартіньш Мітс (<…>),
Лятіф Гусейнов (<…>),
Ладо Чантурія (<…>), судді,
та Клаудія Вестердік (<…>), Секретар секції,
після обговорення за зачиненими дверима 04 червня 2019 року
постановляє таке рішення, що було ухвалено у той день:
ПРОЦЕДУРА
1. Справу було розпочато за заявами, поданими у різні дати, зазначені у Додатку, до Суду проти України на підставі статті 34 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) двома українськими підприємствами та однією громадянкою України, відомості щодо яких наведено у Додатку.
2. Заявників представляли юристи, зазначені у Додатку. Уряд України (далі - Уряд) представляла пані О. Давидчук - Керівник Секретаріату Урядового Уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини.
3. Заявники стверджували, зокрема, що заборона Законом України від 15 травня 2009 року операцій з надання послуг у сфері грального бізнесу, у тому числі, скасування отриманих ними раніше довгострокових ліцензій на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор, становила втручання в їхнє право на мирне володіння своїм майном всупереч статті 1 Першого протоколу до Конвенції. Друга заявниця також стверджувала про порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції у зв'язку із зупиненням дії її ліцензії наказом Міністерства фінансів України від 08 травня 2009 року незадовго до повної заборони операцій з надання послуг у сфері грального бізнесу. Перший та друга заявники також, посилаючись на пункт 1 статті 6 Конвенції, стверджували, що національні суди не навели достатніх підстав для своїх рішень і, зокрема, не прокоментували посилання заявників на статтю 1 Першого протоколу до Конвенції та практику Суду на підтримку своїх тверджень. Перший та третій заявники також, посилаючись на статтю 13 Конвенції, стверджували, що не мали ефективного засобу юридичного захисту щодо можливого порушення їхніх прав за статтею 1 Першого протоколу до Конвенції.
4. 03 листопада 2017 року про зазначені скарги було повідомлено Уряд, а решту скарг другої та третього заявників було визнано неприйнятними відповідно до пункту 3 правила 54 Регламенту Суду.
ФАКТИ
I. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
A. Щодо всіх заявників
5. Заявники придбали ліцензії на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор на зазначені у Додатку періоди. Вони (окрім третього заявника; див. пункти 43-47) здійснювали діяльність у сфері грального бізнесу. Ліцензії були попередньо оплачені на весь період їхньої дії. Кожен із заявників сплатив за ліцензії в українських гривнях (далі - грн) суми, еквівалентні 150000 євро (див. пункт 63). У зв'язку з набранням 25 червня 2009 року чинності Законом ліцензії були скасовані (див. пункт 15 нижче).
6. 23 грудня 2008 року Кабінет Міністрів України вніс до Верховної Ради України законопроект про регулювання діяльності у сфері грального бізнесу. Законопроект пропонував детальні правила для всебічного регулювання комерційних операцій з надання послуг у сфері грального бізнесу, зокрема нову систему ліцензування та низку регулятивних вимог (див. пункт 78). Законопроект передбачав, що відповідний закон набере чинності через тридцять днів з дня опублікування, а суб'єкти господарювання, які володіють ліцензіями на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор відповідно до старої системи, матимуть рік від цієї дати для виконання нових вимог; їхні ліцензії діятимуть протягом періодів, на які вони були видані. 26 грудня 2008 року Верховна Рада України прийняла законопроект у першому читанні.
7. 18 березня 2009 року відповідний комітет Верховної Ради України затвердив текст законопроекту зі змінами до другого читання.
8. 26 березня 2009 року два депутати Верховної Ради України внесли законопроект, який пропонував повну заборону грального бізнесу і мав набрати чинності 01 січня 2010 року. У пояснювальній записці автори зазначали, що стрімке зростання грального бізнесу призводить до зростання кількості злочинів, а також втягування у нього великої кількості дітей та молоді (див. пункт 147).
9. 07 травня 2009 у гральному закладі у м. Дніпро сталася пожежа, внаслідок чого дев'ять осіб загинули та одинадцять постраждали. Цей випадок привернув значну увагу громадськості.
10. Того дня Кабінет Міністрів України видав розпорядження "Про заходи щодо підвищення безпеки громадян", яким передбачалося вжиття низки заходів у зв'язку з трагічною подією, зокрема, було зобов'язано:
(i) Міністерство фінансів України та місцеві органи виконавчої влади вжити заходів для анулювання ліцензій суб'єктів господарювання, які володіли закладом, де сталася пожежа; та
(ii) Міністерство фінансів України зупинити строком на один місяць дію всіх ліцензій на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор.
11. 08 травня 2009 року Міністерство фінансів України видало наказ, який негайно набрав чинності та яким було зупинено дію всіх ліцензій на провадження організації діяльності з проведення азартних ігор до 07 червня 2009 року.
12. 15 травня 2009 року Верховна Рада України ухвалила внесений 26 березня 2009 року (див. пункт 8) законопроект. Відповідний закон (далі - Закону України "Про заборону") заборонив усі операції з надання послуг у сфері грального бізнесу в Україні, з деякими обмеженими винятками, зокрема щодо лотерей. Закон не містив жодних положень щодо відшкодування власникам ліцензій (див. пункти 66 і 67).
13. Президент України наклав вето на Закон України "Про заборону". Зокрема, він зазначив, що:
(i) Закон України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" не передбачав таких підстав для анулювання ліцензій, як заборона певного виду діяльності;
(ii) запропонований закон суперечив конституційним положенням щодо захисту права власності (див. пункт 58);
(iii) запропонований закон нічого не передбачав щодо питання вже понесених підприємствами витрат у зв'язку з придбанням ліцензій та орендою; а також, що
(iv) суб'єкти господарювання звертатимуться до держави з позовами про відшкодування коштів, сплачених ними за ліцензії та сертифікати, а також про відшкодування будь-якої іншої шкоди, яку вони понесуть, якщо законопроект стане законом.
14. 11 червня 2009 року Верховна Рада України подолала вето.
15. 25 червня 2009 року закон набрав чинності, і з того дня ліцензії заявників вважалися скасованими на підставі до закону.
16. Заявники звернулися до національних судів з позовами про відшкодування шкоди, проте позови були залишені без задоволення.
B. Конкретні обставини заявників
1. Перший заявник
17. До цієї заборони підприємство-заявник володіло щонайменше п'ятнадцятьма гральними закладами і точками у м. Харкові.
18. 26 вересня 2009 року підприємство-заявник звернулося до Міністерства фінансів України та Державного казначейства України з позовом про відшкодування збитків.
Підприємство-заявник вимагало 11461690 українських гривень (далі - грн; на момент подій приблизно 905426 євро) відшкодування збитків, зокрема, частини витрат на оплату ліцензії за період з дати набрання чинності Законом України "Про заборону" до дати, коли мала закінчитися дія ліцензії підприємства-заявника (25 квітня 2011 року); різних витрат, понесених у зв'язку з придбанням грального обладнання, спеціального програмного забезпечення для контролю розрахункових операцій, ремонтом гральних закладів, а також втраченого прибутку. Згодом підприємство-заявник збільшило ці позовні вимоги до суми, еквівалентної 3 219900 євро.
Воно посилалося на різні положення національного законодавства. Перший аргумент підприємства-заявника полягав у тому, що продавши ліцензію на п'ять років з разовим платежем "за кожен рік" держава гарантувала йому можливість здійснювати дозволений вид діяльності упродовж строку дії ліцензії за умови дотримання ліцензійних вимог. Закон України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності", який був lex specialis, не передбачав анулювання ліцензій у груповому порядку, яке можливе було лише в індивідуальному порядку та на підставах, визначених цим законом.
Підприємство-заявник також посилалося на такі положення Цивільного кодексу України (див. пункти 68-71):
(i) статтю 1166 щодо загального обов'язку відшкодування позадоговірної шкоди;
(ii) статтю 1170 щодо обов'язку держави відшкодовувати шкоду, завдану у випадку прийняття законів, що припиняють право власності (далі також - Законодавче положення щодо відібрання); та
(iii) статтю 1173 щодо обов'язку органів державної влади відшкодовувати шкоду, завдану їхніми незаконними рішеннями або діями.
19. 10 грудня 2009 року Господарський суд міста Києва відмовив у задоволенні позову. Суд послався на частину статті 1166 Цивільного кодексу України, яка для притягнення до відповідальності за позадоговірну шкоду вимагала існування прямого умислу або протиправної поведінки. Стаття 1173 вимагала існування висновку, що дії органів державної влади були незаконними. Верховна Рада України мала конституційні повноваження щодо прийняття законодавчих актів, якими вона скористалась, прийнявши Закон України "Про заборону". Конституційний Суд України не визнавав цей закон неконституційним. Отже, ніщо не вказувало на неправомірні дії держави. З аналогічних підстав стаття 1175 Цивільного кодексу України, яка передбачала відповідальність у випадку завдання шкоди в результаті прийняття нормативно-правових актів, що були визнані незаконними (див. пункт 72), також була незастосовною. Ані Закон України "Про заборону", ані бюджет не передбачали жодного відшкодування. Отже, підстав для вимоги відшкодування не було.
20. Підприємство-заявник подало апеляційну скаргу. Воно висунуло, по суті, ті самі аргументи. Воно також стверджувало, що суд першої інстанції не застосував Законодавче положення щодо відібрання, яке мало застосовуватись у цій справі, оскільки Закон України "Про заборону" припинив право власності компанії-заявника на ліцензію, реєстратори розрахункових операцій та гральне обладнання. Це положення Цивільного кодексу України прямо передбачало відшкодування шкоди за законні дії, у цьому випадку - це прийняття Закону України "Про заборону". Це також випливало з положення Конституції, яке вимагало повного відшкодування за примусове відчуження приватної власності (див. пункт 58).
Крім того, підприємство-заявник посилалося на статтю 1 Першого протоколу до Конвенції та стверджувало, що використані у цьому положенні поняття "майно" та "власність" є автономними та мають широке тлумачення. У зв'язку з цим підприємство-заявник зазначило, що в рішенні у справі "Тре Тракторер АБ" проти Швеції" (<…>), від 07 липня 1989 року, пункт 53, Серія А № 159, Суд визнав, що ліцензія на продаж спиртних напоїв була "майном" для цих цілей. Підприємство-заявник посилалося на положення національного законодавства, якими інкорпоровано положення Конвенції та практика Суду (див. пункти 74-76), і стверджувало, що суд першої інстанції не дотримався свого зобов'язання щодо застосування статті 1 Першого протоколу до Конвенції та практики Суду.
У заключній частині своєї апеляційної скарги підприємство-заявник зазначило, що стаття 41 Конвенції передбачала виплату справедливої сатисфакції.
21. 06 квітня 2010 року Київський апеляційний господарський суд залишив без змін рішення суду першої інстанції. Він послався на положення Цивільного кодексу України щодо цивільно-правової відповідальності за завдання позадоговірної шкоди загалом та цивільно-правової відповідальності за завдання позадоговірної шкоди незаконними діями органів державної влади (див. пункти 37 та 68-71) та підтримав обґрунтування суду першої інстанції. Він не прокоментував аргументи підприємства-заявника стосовно Законодавчого положення щодо відібрання, статті 1 Першого протоколу до Конвенції або практики Суду.
22. Підприємство-заявник подало касаційну скаргу. Воно стверджувало, що висновок судів нижчих інстанцій стосовно існування обов'язку надання відшкодування виключно у зв'язку з неправомірними діями був неправильним, а Законодавче положення щодо відібрання передбачало надання відшкодування у випадку законного припинення права власності. Воно повторило інші аргументи, викладені у першій скарзі.
23. 22 вересня 2010 року Вищий господарський суд України залишив без задоволення касаційну скаргу підприємства-заявника та залишив без змін рішення судів нижчих інстанцій. Суд зазначив, що Закон України "Про заборону" не передбачав припинення права власності у розумінні Законодавчого положення щодо відібрання або виплату власникам ліцензій якого-небудь відшкодування. Конституційний Суд України не визнавав відповідний закон неконституційним. Отже, суди нижчих інстанцій правильно встановили, що підприємство-заявник не довело наявності протиправної поведінки відповідачів або причинно-наслідкового зв'язку між діями відповідачів та його збитками, що було необхідними елементами для позову про відшкодування.
2. Друга заявниця
24. Заявниця подала до національних судів декілька позовів. Вони наведені нижче у порядку, в якому їхній розгляд було закінчено на національному рівні, і заявниця подала до Суду відповідні заяви.
(a) Перше провадження: відшкодування витрат на придбання ліцензії
25. У першому провадженні (заява, подана 25 вересня 2012 року) заявниця вимагала стягнути з Державного казначейства України та Міністерства фінансів України 360349,59 грн (на момент подій приблизно 30160 євро), що відповідало платі за невикористану частину її ліцензії, з урахуванням періоду з дати набрання чинності Законом України "Про заборону" до дати, коли дія її ліцензії мала закінчитися (16 травня 2011 року).
Вона посилалася на різні положення національного законодавства, переважно на Законодавче положення щодо відібрання (див. пункт 70). Зокрема, вона зазначила, що відповідно до (згаданого) рішення Суду у справі "Тре Тракторер АБ" проти Швеції" (<…>) ліцензії становили "майно" для цілей статті 1 Першого Протоколу до Конвенції. Вона посилалася на положення національного законодавства, якими інкорпоровані положення Конвенції та практика Суду, а також на примат Конвенції (див. пункти 74 та 76) та стверджувала, що, анулювавши її ліцензію, Закон України "Про заборону" припинив її право власності у розумінні Законодавчого положення щодо відібрання.
26. 15 грудня 2011 року Господарський суд міста Києва відмовив у задоволенні її позову з тих підстав, що Закон України "Про заборону" не передбачав відшкодування витрат у зв'язку з придбанням ліцензії, яка була анульована відповідно до цього закону.
27. Заявниця подала апеляційну скаргу, посилаючись, зокрема, на ті самі положення Цивільного Кодексу України, Конвенцію, практику Суду та положення національного законодавства, якими вони інкорпоровані. Вона також вказала на положення Господарського процесуального кодексу України, які забороняли відмову судів у прийнятті рішень з мотивів відсутності законодавства, яке регулює відповідне питання (див. пункт 76).
28. 01 лютого 2012 року Київський апеляційний господарський суд залишив без змін рішення суду першої інстанції. Він послався на положення національного законодавства щодо зобов'язання органів державної влади відшкодовувати шкоду, завдану їхніми неправомірними діями (див., зокрема, пункт 71), і зазначив, що конституційна роль Верховної Ради України полягала у прийнятті законодавчих актів, що вона скористалася цими повноваженнями під час прийняття Закону України "Про заборону", і цей закон не передбачав виплату колишнім власникам ліцензій якого-небудь відшкодування.
29. Заявниця, повторивши, по суті, аналогічні аргументи, звернулась до Вищого господарського суду України з касаційною скаргою.
30. 21 травня 2012 року Вищий господарський суд України залишив без змін рішення судів нижчих інстанцій, встановивши відсутність в них ознак порушення норм матеріального права.
(b) Друге провадження: оскарження розпорядження Кабінету Міністрів України щодо зупинення всіх ліцензій на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор
31. У другому провадженні (заява, подана 04 листопада 2013 року) заявниця вимагала визнати незаконними та скасувати акти Кабінету Міністрів України та Міністерства фінансів України щодо зупинення дії її ліцензії на один місяць (див. пункт 11). Вона стверджувала, що жоден закон не уповноважував Кабінет Міністрів України та Міністерство фінансів України зупиняти дію ліцензії. Закон України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" передбачав лише анулювання ліцензій за певних умов, але не "зупинення" дії ліцензій (див. пункт 64).
32. Скаргу заявниці в частині позовних вимог до Міністерства Окружний адміністративний суд міста Києва повернув, встановивши, що справа мала розглядатись адміністративними судами за місцем її реєстрації як юридичної особи. Це призвело до порушення заявницею третього провадження (див. пункт 37). Він перейшов до розгляду решти позовних вимог до Кабінету Міністрів України. Аналогічні позови, подані трьома іншими компаніями, були об'єднані в одне провадження.
33. 27 вересня 2011 року суд першої інстанції погодився з аргументами заявниці, задовольнив позов та визнав незаконною відповідну частину розпорядження Кабінету Міністрів України (див. пункт 10).
34. 31 травня 2012 року Київський апеляційний адміністративний суд задовольнив апеляційні скарги Кабінету Міністрів України і Міністерства фінансів України та скасував постанову суду першої інстанції. Він послався на положення Конституції, відповідно до яких Кабінет Міністрів України визначений найвищим органом виконавчої влади, уповноваженим видавати розпорядження міністерствам (див. пункти 60 та 62). Міністерство фінансів України повинно було дотримуватися розпоряджень Кабінету Міністрів України. Отже, Кабінет Міністрів України був наділений повноваженням видати відповідне розпорядження.
35. Одна з інших компаній-позивачів подала касаційну скаргу, до якої приєдналася заявниця. У касаційній скарзі, по суті, висувалися ті самі аргументи, що й у позові заявниці (див. пункт 31).
36. 28 травня 2013 року Вищий адміністративний суд України залишив без змін постанову апеляційного суду, головним чином, повторивши його обґрунтування.
(c) Третє провадження: оскарження наказу Міністерства фінансів України щодо зупинення дії всіх ліцензій на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор
37. У третьому провадженні (заява, подана 19 липня 2016 року) заявниця подала окремий позов, вимагаючи визнати незаконним та скасувати наказ Міністерства фінансів України, яким було зупинено дію її ліцензії. Її головний аргумент полягав у тому, що Міністерство діяло ultra vires (див. пункт 31). Заявниця також стверджувала, що крім порушення національного законодавства наказ також порушував статтю 1 Першого протоколу до Конвенції, на яку вона посилалася. Вона згадувала про рішення Суду у справі "Тре Тракторер АБ" проти Швеції" (<…>) в тій частині, що ліцензія становила "майно". Заявниця також посилалася на статтю 17 Конвенції.
38. 02 липня 2013 року Закарпатський окружний адміністративний суд відмовив у задоволені її позову, встановивши, що оскільки Кабінет Міністрів України був уповноважений видавати розпорядження міністерствам (див. пункт 62), а міністерства були наділені повноваженнями видавати власні накази, то видавши оскаржуваний наказ на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України, Міністерство діяло у межах своїх повноважень.
39. Заявниця подала апеляційну скаргу. Вона повторила ті самі аргументи, стверджуючи, що наказ суперечив актам вищої сили, ніж розпорядження Кабінету Міністрів України, а саме: Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" та статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
40. 02 грудня 2015 року Львівський апеляційний адміністративний суд залишив без змін постанову суду першої інстанції, головним чином, повторивши його обґрунтування.
41. 20 січня 2016 року суддя Вищого адміністративного суду України відмовив у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою компанії заявниці, зазначивши, що у рішеннях судів нижчих інстанцій не було допущено помилок під час застосування норм матеріального права.
3. Третій заявник
42. Третій заявник - компанія з єдиним власником акцій, створена у вересні 2008 року.
43. 10 листопада 2008 року підприємство-заявник сплатило Державному казначейству України повну вартість ліцензії на п'ять років і 14 листопада 2008 року отримало свою ліцензію зі строком дії з 28 жовтня 2008 року по 27 жовтня 2013 року.
44. Згідно з твердженнями підприємства-заявника воно інвестувало у підготовку до відкриття грального бізнесу, отримало сертифікати, реєстратори розрахункових операцій та гральне обладнання, орендувало приміщення та найняло працівників, проте так і не розпочало діяльність через заборону грального бізнесу.
45. У липні 2009 року підприємство-заявник звернулось до Міністерства фінансів України з проханням повернути кошти, сплачені за ліцензію, проте отримало відповідь, що кошти повернуті не будуть.
46. У листопаді 2010 року підприємство-заявник звернулося до органу державної влади з питань ліцензування з проханням видати подання, яке воно мало намір подати до Державного казначейства України з метою повернення сплачених за ліцензію коштів, відповідно до порядку, встановленого для повернення помилково або надмірно перерахованих коштів до Державного казначейства України (див. пункт 77 нижче).
47. Не отримавши відповіді, підприємство-заявник подало позов до уповноваженого органу з питань ліцензування, Державного казначейства України та Міністерства фінансів України, вимагаючи відшкодування сплачених ним за ліцензію коштів. Воно посилалося на положення щодо відшкодування помилково або надмірно перерахованих коштів до Державного казначейства України та положення Кодексу адміністративного судочинства України, які зобов'язували суди приймати рішення навіть за відсутності відповідного законодавства (див. пункти 76 і 77).
48. 04 травня 2011 року Львівський окружний адміністративний суд частково задовольнив позов підприємства-заявника та зобов'язав Державне казначейство України повернути 963030,15 грн (на момент подій приблизно 80600 євро), що дорівнювало частині сплачених за ліцензію коштів за період з дня набрання чинності Законом України "Про заборону" до дати, коли мала закінчитися дія ліцензії підприємства-заявника (27 жовтня 2013 року).
Суд, зокрема, зазначив, що головний аргумент відповідачів полягав у тому, що встановленого механізму для повернення коштів, сплачених за скасовані ліцензії на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор, не існувало. Однак суд відхилив цей аргумент, пославшись на положення Кодексу адміністративного судочинства України, яке зобов'язувало суди ухвалювати рішення навіть за відсутності відповідного законодавства (див. пункти 76). Ключовим фактором для суду було те, що відповідно до Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності", ліцензія була документом, який давав право здійснювати конкретний вид господарської діяльності упродовж певного періоду часу. Підприємство-заявник сплатило кошти та отримало ліцензію на увесь цей період. Оскільки фактично йому було заборонено користуватися ліцензією, частина коштів мала бути відшкодована.
49. Відповідачі подали апеляційну скаргу. Копії їхніх апеляційних скарг Суду не надали.
50. Підприємство-заявник надало відзив. Додатково до своїх інших аргументів воно посилалася на статтю 1 Першого протоколу до Конвенції, (згадане) рішення Суду у справі "Тре Тракторер АБ" проти Швеції" (<…>) та положення Кодексу адміністративного судочинства України, яке зобов'язувало адміністративні суди застосовувати практику Суду (див. пункт 76). Воно стверджувало, що оскільки Закон України "Про заборону" анулював його ліцензію за відсутності будь-яких підстав для цього відповідно до Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" та фактично за відсутності будь-яких порушень з боку підприємства-заявника, національне законодавство не відповідало вимозі "передбачуваності" відповідно до Конвенції. Воно також зазначило, що прикінцеві положення Закону України "Про заборону" зобов'язували Кабінет Міністрів України прийняти нові нормативно-правові акти, необхідні для реалізації Закону України "Про заборону" (див. пункт 67). Підприємство-заявник стверджувало, що ці нормативно-правові акті мали включати й механізм відшкодування, але їхнє неприйняття Кабінетом Міністрів України не могло не зашкодити колишнім власникам ліцензій.
51. 21 липня 2014 року Львівський апеляційний адміністративний суд скасував постанову суду першої інстанції, встановивши, що Закон України "Про заборону" не передбачав жодного механізму відшкодування, а процедури, встановлені для помилково або надмірно перерахованих коштів до Державного казначейства України, були незастосовними.
52. Підприємство-заявник подало касаційну скаргу, стверджуючи, що постанова суду першої інстанції була правильною. Воно повторило свої аргументи. Розкриваючи свій аргумент щодо стверджуваної непередбачуваності національного законодавства, воно також посилалось на частини рішення у справі "Серпінський проти Польщі" (<…>), заява № 38016/07, пункти 72, 79 і 80, від 03 листопада 2009 року, щодо невизначеності у питанні компенсації, як такі, що застосовні до його справи.
53. 15 березня 2016 року Вищий адміністративний суд України залишив без змін постанову апеляційного суду. Він зазначив, що висновок судів нижчих інстанцій про незастосовність процедур, встановлених для помилково або надмірно перерахованих коштів, був правильним.
II. ВІДПОВІДНІ НАЦІОНАЛЬНІ МАТЕРІАЛИ
A. Конституційні норми
1. Конституція України 1996 року
54. Стаття 8 Конституції України передбачає, що норми Конституції України є нормами прямої дії, та гарантує право на звернення до суду безпосередньо на підставі Конституції.
55. Стаття 9 передбачає, що міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
56. Частина четверта статті 13 вимагає, щоб держава забезпечувала захист права власності.
57. Стаття 19 встановлює принцип законності та принцип того, що органи державної влади зобов'язані діяти лише в межах повноважень, що передбачені Конституцією та законами Верховної Ради України.
58. Стаття 41 гарантує право власності. Зокрема, вона передбачає:
"…
Ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним.
Примусове відчуження об'єктів права приватної власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості. Примусове відчуження таких об'єктів з наступним повним відшкодуванням їх вартості допускається лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану.
Конфіскація майна може бути застосована виключно за рішенням суду у випадках, обсязі та порядку, встановлених законом.
…".
59. Стаття 42 передбачає, що кожен має право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом.
60. Стаття 113-1 визначає Кабінет Міністрів України вищим органом у системі органів виконавчої влади.
__________
-1 Виправлено 26 серпня 2019 року: текст був: "стаття 133".
61. Стаття 150 визначає повноваження Конституційного Суду України, до яких належить вирішення питань щодо конституційності законів Верховної Ради України за зверненнями Президента України, сорока п'яти народних депутатів України, Верховного Суду України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та Верховної Ради Автономної Республіки Крим. На момент подій право звернення фізичної особи щодо вирішення питання про конституційність не передбачалося.
2. Закон України "Про Кабінет Міністрів України" 2008 року-2 (у редакції, чинній на момент подій)
__________
-2 Виправлено 26 серпня 2019 року: текст був: " Закон України "Про Кабінет Міністрів України" 1998 року".
62. Стаття 1 Закону передбачала, що Кабінет Міністрів України здійснював виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші органи виконавчої влади, які він був уповноважений спрямовувати, координувати та контролювати.
63. Стаття 15 Закону у редакції, чинній на момент подій, передбачала, що плата за видачу ліцензій мала справлятися після прийняття рішення про видачу ліцензії. Плата за видачу ліцензії на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор становила 30000 євро за рік, ліцензії видавалися на строк п'ять років.
64. Стаття 21 Закону містила вичерпний перелік підстав для анулювання ліцензії, зокрема, у разі повторного порушення ліцензійних умов або надання недостовірних відомостей у документах, поданих для одержання ліцензії. Закон не містив жодних положень про анулювання ліцензій у випадку заборони ліцензійної діяльності, яка раніше була законною. Він також не передбачав будь-якого тимчасового "зупинення" ліцензій.
C. Правила безпеки
65. Закони України, які регулювали пожежну безпеку та безпеку на робочому місці, а також нагляд у сфері охорони здоров'я, передбачають право відповідних інспекторів здійснювати перевірки різних закладів та зупиняти їхню діяльність, якщо вони представляють ризик пожежі, нещасних випадків на виробництві або шкоди для здоров'я.
D. Закон України "Про заборону"
66. Стаття 2 Закону України "Про заборону грального бізнесу в Україні" від 15 травня 2009 року містить загальну заборону грального бізнесу в Україні з деякими обмеженими винятками - зокрема щодо лотерей.
67. Стаття 4 закону містить прикінцеві положення.
Відповідно до частини першої статті 4 Закон набрав чинності у день його офіційного опублікування, яке відбулося 25 червня 2009 року; він мав діяти до прийняття законодавства, що передбачатиме право здійснення грального бізнесу у спеціально створених гральних зонах (станом на сьогодні такий закон не прийнято).
Частина друга статті 4 передбачає, що ліцензії на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор, видані до дня набрання чинності цим Законом, скасовувались, а видача нових ліцензій припинялася.
Частина четверта статті 4 зобов'язувала Кабінет Міністрів України протягом трьох місяців вжити таких заходів:
(i) внести на розгляд Верховної Ради України законопроект про діяльність з організації та проведення азартних ігор у спеціально відведених для цього гральних зонах;
(ii) подати Верховній Раді України пропозиції щодо внесення змін до законів України, що випливають із Закону України "Про заборону";
(iii) привести свої нормативно-правові акти у відповідність із Законом України "Про заборону" та забезпечити здійснення аналогічного органами виконавчої влади на своєму рівні; а також
(iv) прийняти нові нормативно-правові акти, необхідні для реалізації цього Закону.
E. Цивільний кодекс України 2003 року
68. Стаття 1166 Кодексу, яка встановлює загальні підстави деліктної відповідальності, передбачає, що особа, яка завдала шкоди, звільняється від її відшкодування, якщо шкода не була результатом її умисних дій або недбалості. Вона також передбачає, що особа може бути притягнута до відповідальності за правомірні дії, якщо це передбачається Кодексом та іншими законами.
69. Подальші статті Кодексу встановлюють альтернативні підстави для можливого звернення з позовами про відшкодування заподіяної шкоди.
70. Стаття 1170 Кодексу передбачає, що у разі прийняття закону, що припиняє право власності на певне майно, шкода, завдана власникові такого майна, відшкодовується державою у повному обсязі. На це положення також робиться посилання як на "Законодавче положення щодо відібрання" (див. пункт 18).
71. Стаття 1173 Кодексу передбачає обов'язок органів влади відшкодування шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями або бездіяльністю таких органів. Немає необхідності доводити, що дії органу влади були умисними або недбалими.
72. Стаття 1175 Кодексу передбачає відшкодування шкоди, завданої в результаті прийняття нормативно-правового акта, якщо у подальшому цей документ було визнано незаконним та скасовано. Немає необхідності доводити, що дії були умисними або недбалими.
73. Як правило, строк позовної давності для позовів про відшкодування позадоговірної шкоди становить три роки (стаття 257 Кодексу).
F. Місце міжнародних договорів та практики Суду у національній правовій системі
74. Стаття 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського Суду з прав людини" 2006 року передбачає, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та протоколи до неї, а також практику Суду як джерело права.
75. Стаття 19 Закону України "Про міжнародні договори" 2004 року передбачає, що міжнародні договори є частиною національного законодавства та у разі суперечностей між ними мають вищу юридичну силу, ніж положення національного законодавства.
76. Частини перша та друга статті 8 Кодексу адміністративного судочинства України 2005 року у редакції, чинній на час подій, передбачали, що суди керуються принципом верховенства права і повинні застосовувати цей принцип з урахуванням практики Європейського суду з прав людини. Частина третя передбачала, що позивачі мали право посилатися безпосередньо на положення Конституції.
Відповідно до частини четвертої цієї статті суди не мали права відмовити у вирішенні справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини. Аналогічне положення можна знайти у статті 4 Господарського процесуального кодексу України 1991 року.
Частина четверта статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України передбачала, що у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, міжнародному договору або іншому правовому акту, який мав вищу юридичну силу, та тим, що мав меншу юридичну силу, суд має застосовувати акт, який має вищу юридичну силу. Частина шоста передбачала, що у випадку конфлікту між міжнародним договором, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, та прийнятим Верховною Радою України законодавчим актом, суд повинен був застосовувати правила міжнародного договору. Аналогічне положення можна знайти у статті 4 Господарського процесуального кодексу України.
G. Порядок відшкодування помилково сплачених коштів
77. Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва, державне агентство, на момент подій установа, відповідальна за певні питання ліцензування, затвердив (наказ № 88 від 07 травня 2009 року) порядок повернення помилково або надмірно перерахованих коштів за видачу ліцензій та сертифікатів. Відповідно до цього порядку за заявою власника ліцензії представництво Комітету в області оформлювало подання на повернення коштів до Державного казначейства України. Державне казначейство України також затвердило порядок повернення сплачених податків та платежів, помилково або надмірно зарахованих до бюджету.
H. Законодавчі пропозиції
78. Запропонована Кабінетом Міністрів України система регулювання діяльності у сфері грального бізнесу у його законопроекті № 3535 від 23 грудня 2008 року містила такі елементи: (i) систему ліцензування зі строком дії ліцензій п'ять років, положення щодо анулювання та тимчасового зупинення дії ліцензій; (ii) вимогу до організаторів азартних ігор бути власником грального обладнання, а не володіти ним на праві оренди та дотримуватись певних мінімальних рівнів капіталу - від 20000 євро до 1000000 євро залежно від типу операцій; (iii) обмеження місць, де можуть здійснювати свою діяльність гральні заклади, забороняючи їх у таких місцях, як школи, майданчики очікування громадського транспорту, та мінімальні вимоги щодо розміру гральних закладів (500 кв.м для казино та 250 кв.м для інших); (iv) особливу сертифікацію грального обладнання та програмного забезпечення.
Запропонований до другого читання текст посилив деякі вимоги регулювання, зокрема, підвищивши мінімальний вік для входу до гральних закладів з вісімнадцяти до двадцяти одного року та додавши певні додаткові місця (такі як місця культурної спадщини) до переліку заборонених місць для розташування гральних закладів.
ПРАВО
I. ОБ'ЄДНАННЯ ЗАЯВ
79. Беручи до уваги схожість предмета заяв, Суд вважає за доцільне розглянути їх спільно в одному рішенні відповідно до пункту 1 правила 42 Регламенту Суду.
II. ОБСЯГ СКАРГ ПЕРШОГО ЗАЯВНИКА
80. У своїх зауваженнях у відповідь на зауваження Уряду, поданих 24 травня 2018 року, перший заявник, як вбачається, скаржився на зупинення дії його ліцензії на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор (див. пункт 11). Суд вважає, що ця скарга не може вважатися уточненням первинної скарги підприємства-заявника, яка стосувалася анулювання, а не зупинення дії ліцензії - аспект, щодо якого Уряд надав коментарі. Отже, Суд вважає недоцільним розглядати це питання у контексті цієї справи.
III. СТВЕРДЖУВАНЕ ПОРУШЕННЯ СТАТТІ 6 КОНВЕНЦІЇ СТОСОВНО ПЕРШОГО ТА ДРУГОЇ ЗАЯВНИКІВ
81. Перший та друга заявники скаржилися на те, що національні суди не розглянули їхні посилання на Конвенцію та практику Суду, хоча ці посилання були доречними в їхніх провадженнях щодо відшкодування шкоди. Заявники посилалися на пункт 1 статті 6 Конвенції, який передбачає:
"Кожен має право на справедливий … розгляд його справи … судом, …, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру …".
A. Прийнятність
82. У своїх заявах друга заявниця скаржилася на те, що у другому та третьому провадженнях (див. пункти 31 та 37) національні суди не надали достатнього обґрунтування для своїх рішень. Національні суди проігнорували її посилання на статтю 1 Першого протоколу до Конвенції та рішення Суду у справі "Тре Тракторер АБ" проти Швеції" (<…>), від 07 липня 1989 року, Серія А № 159.
83. У своїх зауваженнях Уряд стверджував, що суди не прокоментували посилання заявниці на статтю 1 Першого протоколу до Конвенції та рішення у справі "Тре Тракторер АБ проти Швеції" (<…>), в якому було встановлено, що ліцензія становила майно, оскільки цей аргумент не піддавався сумніву. У будь-якому разі гарантії, аналогічні закріпленим у статті 1 Першого протоколу до Конвенції, були закріплені й у національному законодавстві, а тому будь-яке обговорення аргументів заявниці в рамках національного законодавства було достатнім. Рішення національних судів були належним чином вмотивованими та обґрунтованими по суті, незважаючи на відсутність детального обговорення в рамках статті 1 Першого протоколу до Конвенції, яке не вимагалося за цих обставин.
84. Хоча заявницю закликали надати зауваження у відповідь, вона цього не зробила.
85. Суд зазначає, що заявниця не надала відповіді на аргументи Уряду, які не вбачаються необґрунтованими. За відсутності будь-яких протилежних доводів заявниці Суд вважає, що заявниця не деталізувала свої аргументи з цього питання, які б могли стати основою для небезпідставної скарги за пунктом 1 статті 6 Конвенції.
86. Отже, скарга другої заявниці за пунктом 1 статті 6 Конвенції є явно необґрунтованою та має бути оголошена неприйнятною відповідно до підпункту "а" пункту 3 та пункту 4 статті 35 Конвенції.
87. Натомість щодо першого заявника Суд вважає, що його скарга за пунктом 1 статті 6 Конвенції не є явно необґрунтованою у розумінні підпункту "а" пункту 3 статті 35 Конвенції. Він також зазначає, що вона не є неприйнятною за будь-яких інших підстав. Тому вона має бути визнана прийнятною.
B. Суть
1. Доводи сторін
(a) Перший заявник
88. Підприємство-заявник стверджувало, що проігнорувавши його посилання на статтю 1 Першого протоколу до Конвенції, яке було конкретним, доречним та важливим аргументом, суди не дотримались свого зобов'язання за пунктом 1 статті 6 Конвенції (посилання на рішення у справі "Проніна проти України" (Pronina v. Ukraine), заява № 63566/00, пункт 25, від 18 липня 2006 року).
89. Національне законодавство чітко включало в себе Конвенцію та практику Суду. Отже, національне законодавство вимагало, щоб суди детально розглядали будь-які питання порушення Конвенції, висунуті будь-якою зі сторін. Відповідно до національного законодавства господарські апеляційні суди переглянули справи на підставі доказів, наданих як у суді першої інстанції, так і в апеляційному провадженні. Жодних обмежень щодо надання нових аргументів в апеляційному провадженні не існувало. Крім того, апеляційний суд (див. пункт 21) не зазначив, що не міг розглядати нові аргументи відповідно до процесуальних норм. У судах апеляційної та касаційної інстанцій підприємство-заявник прямо послалося на статтю 1 Першого протоколу до Конвенції, пояснило застосовність цього положення з посиланням на (згадане) рішення у справі "Тре Тракторер АБ" проти Швеції" (<…>) та зазначило, що Конвенція вимагала сплати відшкодування у випадку втручання у мирне володіння майном (див. пункт 20), навіть якщо його посилання на статтю 41 Конвенції в обґрунтування останнього твердження було помилковим. Національні суди не назвали ці посилання незрозумілими або такими, що не стосувалися справи, а просто проігнорували їх.
(b) Уряд
90. Уряд стверджував, що перший заявник користувався повними процесуальними правами у відповідному провадженні. У своїй апеляційній скарзі він лише посилався на Перший протокол до Конвенції, а також на (згадане) рішення Суду у справі "Тре Тракторер АБ" проти Швеції" (<…>), щоб вказати, що ліцензія була "майном" у розумінні практики Суду. Підприємство-заявник не навело жодних конкретних та суттєвих посилань на практику Суду для розгляду національними судами. Стаття 1 Першого протоколу до Конвенції була імплементована у національне законодавство, і необхідності обговорювати поняття ліцензії як майна не було, оскільки ця концепція була добре відомою. Посилання підприємства-заявника на статтю 41 Конвенції також не потребували коментарів національних судів, оскільки це положення було застосовним лише у провадженні в Суді та не стосувалося провадження на національному рівні.
2. Оцінка Суду
91. Перш за все, Суд зауважує, що справа підприємства-заявника в національних судах стосувалася не якого-небудь питання факту, а скоріше, тлумачення відповідних правових положень.
92. У цьому контексті Суд повторює, що його повноваження щодо перевірки дотримання національного законодавства є обмеженими. У першу чергу, саме національні органи державної влади, а саме суди, повинні тлумачити та застосовувати національне законодавство навіть у тих питаннях, в яких Конвенція "включає" норми цього законодавства, оскільки саме національні органи державної влади, за характером речей, компетентні вирішувати питання, які виникають у зв'язку з цим. Особливо це актуально, коли, як у цьому випадку, справа стосується складних питань тлумачення національного законодавства. Тільки якщо тлумачення не є свавільним або явно необґрунтованим, роль Суду обмежується перевіркою того, чи сумісні наслідки такого тлумачення з Конвенцією (див. рішення у справі "Радомілья та інші проти Хорватії" [ВП] (Radomilja and Others v. Croatia) [GC], заяви № 37685/10 та № 22768/12, пункт 149, від 20 березня 2018 року).
93. Суд вважає, що цей принцип є застосовним і у цій справі, хоча ситуація є дещо складнішою, оскільки національне законодавство само по собі включало в себе Конвенцію та практику Суду як джерело права, якого повинні дотримуватись національні суди.
94. Однак за конкретних обставин цієї справи очевидно, що головні аргументи підприємства-заявника ґрунтувалися суто на положеннях національного законодавства, зокрема на положенні Цивільного кодексу України, яким передбачалося право на відшкодування шкоди, завданої у випадку прийняття закону, що припиняє право власності - Законодавче положення щодо відібрання (див. пункт 18). Його посилання на Конвенцію було дуже обмеженим і, як вбачається, було допоміжним для його головних аргументів, які ґрунтувалися виключно на національному законодавстві.
95. Найголовніше те, що підприємство-заявник просто посилалось на статтю 1 Першого протоколу до Конвенції та стверджувало про її застосовність, не надаючи конкретних аргументів, чому воно вважало, що це положення було порушено. Підприємство-заявник не надало чітких аргументів, які були б необхідними для аналізу питань за цим положенням, таких як законність, суспільний або загальний інтерес та пропорційність.
96. Вбачається, що підприємство-заявник намагалося довести, що оскільки використані у статті 1 Першого протоколу до Конвенції поняття "майно" та "власність" стосувалися ліцензій, а Суд у своєму (згаданому) рішенні у справі "Тре Тракторер АБ" проти Швеції" (<…>) тлумачив зупинення дії ліцензії, як захід, що становив втручання у право власності, то національні суди мали застосувати той самий підхід у своєму тлумаченні Законодавчого положення щодо відібрання Цивільного кодексу України, а також тлумачити використане у цьому положенні поняття "майно" (див. пункт 70) так само, як Суд тлумачив поняття, використані у статті 1 Першого протоколу до Конвенції. Однак підприємство-заявник жодного разу чітко на навело цей аргумент, і він залишився неявним. Допоміжний характер цього аргументу також вбачався з того, що вперше він був висунутий лише в апеляційній скарзі (див. пункт 20).
97. Незважаючи на нерозгорнутість цього аргументу, Вищий господарський суд України розглянув його, встановивши, що у його тлумаченні Закон України "Про заборону" не "припиняв право власності" - термін, використаний у Законодавчому положенні щодо відібрання, а тому не був таким законом, який би надавав підприємству-заявнику право на відшкодування шкоди за цим положенням Цивільного кодексу України (див. пункт 23).
98. Безумовно, той факт, що цей аргумент розглянув лише вищестоящий суд, а також зробив це дуже стисло та без посилання на будь-яку попередню практику, яка б підтверджувала таке тлумачення, разом є вагомими факторами для оцінки Судом питання щодо прийнятності та суті скарги за статтею 1 Першого протоколу до Конвенції (див. пункти 121 та 177).
99. Однак вони є недостатніми для того, щоб Суд визнав тлумачення національними судами відповідних положень національного законодавства довільним або явно необґрунтованим. Те, що це тлумачення продемонструвало стан національного законодавства, є іншим питанням, яке стосується оцінки Судом скарг заявників за статтею 1 Першого протоколу до Конвенції (див. пункти 173-179).
100. Насамкінець Суд зазначає, що посилання підприємства-заявника на статтю 41 Конвенції, вочевидь, не було доречним в рамках провадження на національному рівні, а тому не вимагало коментарів національних судів.
101. Отже, порушення пункту 1 статті 6 Конвенції щодо першого заявника не було.