Про схвалення Концепції розвитку державно-приватного партнерства в Україні на 2013-2018 роки

1. Схвалити Концепцію розвитку державно-приватного партнерства в Україні на 2013-2018 роки, що додається.

2. Міністерству економічного розвитку і торгівлі разом із заінтересованими центральними органами виконавчої влади за участю Національної академії наук розробити та подати до 1 грудня 2013 р. Кабінетові Міністрів України проект Закону України "Про Стратегію розвитку державно-приватного партнерства в Україні".

Розвиток сучасної економіки обумовлює необхідність визначення ступеня втручання держави у функціонування ринків з метою забезпечення їх конкурентоспроможності. В умовах загострення глобальної економічної кризи приватний сектор набуває статусу рівноправного партнера держави у виконанні стратегічних завдань соціально-економічного розвитку країни.

Плани антикризових дій та посткризового відновлення економіки, запроваджені в багатьох країнах, передбачають розширення співробітництва між державою, приватним сектором та інститутами громадянського суспільства, що можливо лише за умови формування відносин державно-приватного партнерства. Значне поширення принципів державно-приватного партнерства у світі пов’язане не лише з прагненням держави залучити фінансові ресурси приватного сектору до виконання суспільно значущих завдань соціально-економічного розвитку, а і з необхідністю використання складних організаційних, управлінських та виробничих технологій.

В умовах посткризового відновлення національної економіки і забезпечення конкурентоспроможного соціально-економічного розвитку держави упровадження такого прогресивного механізму співробітництва між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, приватним сектором та інститутами громадянського суспільства, як державно-приватне партнерство сприятиме виконанню поставлених завдань.

Прийняття Закону України "Про державно-приватне партнерство" (далі - Закон) та відповідних підзаконних актів свідчить про прагнення до широкого впровадження державно-приватного партнерства.

Закон регулює договірні відносини держави і приватного сектору у формі концесії, спільної діяльності та інших договорів. У подальшому механізм взаємодії держави і приватного сектору на засадах державно-приватного партнерства регулюватиметься законодавством, гармонізованим із законодавством ЄС.

Україна має досвід залучення приватного сектору до розвитку національної економіки. За даними Світового банку, протягом 1990-2011 років за участю приватного сектору реалізовано 40 інфраструктурних проектів, при цьому загальний обсяг інвестицій у зазначені проекти становив 12,1 млрд. доларів США, з яких близько 90 відсотків були спрямовані на реалізацію проектів у сфері телекомунікацій. В інших країнах з рівнем доходу на одну особу нижче середнього загальний обсяг інвестицій, залучених у 1990-2011 роках для реалізації інфраструктурних проектів за участю приватного сектору, становив 588,5 млрд. доларів США. Ураховуючи те, що до зазначеної категорії належать переважно країни Африки, найменш розвинені країни Південно-Східної Азії та країни СНД, рівень залучення приватного сектору до реалізації інфраструктурних проектів в Україні є незадовільним.

Основними причинами уповільнення розвитку державно-приватного партнерства є:

недостатній рівень уваги держави до реалізації політики у сфері державно-приватного партнерства і недосконалість системи управління розвитком такого партнерства;

відсутність у сфері державно-приватного партнерства дієвих заходів із створення умов для його розвитку, а також чіткого розмежування повноважень між органами державної влади та координації їх діяльності;

наявність галузевих особливостей провадження господарської діяльності і складність умов довгострокового та взаємовигідного співробітництва між державою і приватними партнерами;

низький рівень інституційної спроможності органів державної влади і приватного сектору до впровадження державно-приватного партнерства;

низький рівень довіри громадян до органів державної влади та обізнаності з питань переваг реалізації інвестиційних проектів на засадах державно-приватного партнерства, недостатній рівень поінформованості населення про переваги і ризики застосування механізмів такого партнерства, неналежне кадрове забезпечення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування фахівцями у сфері державно-приватного партнерства, недостатній обсяг фінансування реального сектору економіки;

несприятливий інвестиційний клімат і складність умов провадження підприємницької діяльності під час реалізації проектів державно-приватного партнерства;

наявність проблем у відносинах між органами державної влади і приватним сектором під час проведення погоджувальних процедур, захисту прав власності інвесторів, розв’язання господарських спорів;

складність механізму надання державної підтримки для реалізації довгострокових інвестиційних проектів за участю приватних партнерів;

відсутність ефективного механізму надання державної підтримки у сфері державно-приватного партнерства;

неузгодженість нормативно-правової бази з питань державно-приватного партнерства;

недосконалість механізму тарифного регулювання та економічна необґрунтованість тарифів.

Механізм формування та перегляду тарифів є важливим для забезпечення успішної реалізації проектів державно-приватного партнерства, оскільки безпосередньо впливає на рівень прогнозованості та обсяги повернення залучених приватних інвестицій. В окремих сферах національної економіки фактично відсутні ринкові відносини, отже, тариф не виконує функції економічного регулятора. Тарифи на комунальні послуги в більшості регіонів не покривають економічно обґрунтованих витрат та інвестиційної складової. Відсутність у приватного партнера можливості впливати в рамках реалізації проекту державно-приватного партнерства на формування тарифів значно ускладнює повернення вкладених інвестиційних коштів. Наявність зазначених проблем, а також відсутність дієвого компенсаційного механізму відшкодування різниці в тарифах не дають змоги підприємствам здійснювати заходи з модернізації обладнання та мереж.

Відповідно до Закону державно-приватне партнерство є співробітництвом між державою Україна, Автономною Республікою Крим, територіальними громадами в особі відповідних державних органів та органів місцевого самоврядування (державними партнерами) та юридичними особами, крім державних і комунальних підприємств, або фізичними особами - підприємцями (приватними партнерами), що здійснюється на основі договору в порядку, встановленому Законом та іншими законодавчими актами. Законом також визначено перелік сфер застосування державно-приватного партнерства, проте не встановлено чіткого їх розмежування з урахуванням доцільності застосування такого партнерства.

Крім того, Законом передбачено принципи здійснення державно-приватного партнерства, обов’язковість проведення попереднього аналізу ефективності його здійснення, а також особливості надання державної підтримки для реалізації проектів державно-приватного партнерства.

Наявність різних форм договірних відносин у рамках державно-приватного партнерства, які передбачені Законом і регулюються окремими законами, ускладнює формування єдиного підходу до розроблення механізму інституційного забезпечення розвитку державно-приватного партнерства. Норми Закону не узгоджені з іншими законами, що регулюють відносини, пов’язані із здійсненням державно-приватного партнерства. Так, Закон дає можливість державному партнерові приймати рішення щодо доцільності застосування Закону під час реалізації певного проекту. У разі коли державний партнер не прийняв відповідне рішення, проекти, які формально відповідають ознакам державно-приватного партнерства, можуть реалізовуватися без застосування встановлених Законом принципів. У такому разі застосовують, зокрема, Закон України "Про концесії" .

У Законі також не чітко визначені суб’єкти, які мають право бути державними партнерами у проектах, що реалізуються за участю центральних органів виконавчої влади, не передбачене застосування механізму інституційного партнерства, можливості для двох і більше органів державної влади або органів місцевого самоврядування бути одночасно державними партнерами, заборонена участь державних та комунальних підприємств у реалізації проектів державно-приватного партнерства.

На виконання Закону прийняті підзаконні акти, що з урахуванням викладеного мають недостатню дієвість.

Міжнародний досвід свідчить, що для стрімкого економічного розвитку, крім прийняття актів національного законодавства у сфері державно-приватного партнерства, необхідне застосування механізму державної підтримки з метою залучення приватних інвестицій на засадах такого партнерства.

Основними проблемами надання державної підтримки у сфері державно-приватного партнерства є:

дефіцит бюджетних коштів та складність механізму надання державної підтримки;

відсутність щорічного фінансування довгострокових проектів державно-приватного партнерства;

невизначеність методології надання державної підтримки в рамках реалізації проектів державно-приватного партнерства;

невідповідність принципів і підходів у сфері державно-приватного партнерства міжнародним принципам;

обмежені можливості отримання державних гарантій для реалізації проектів державно-приватного партнерства на місцевому рівні.

Ураховуючи відсутність позитивних результатів у сфері реалізації проектів державно-приватного партнерства на національному та місцевому рівні, необхідно розробити проект Закону України "Про Стратегію розвитку державно-приватного партнерства в Україні".

Метою Концепції є визначення єдиного підходу до розроблення механізму ефективної взаємодії між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, приватним сектором та інститутами громадянського суспільства на засадах державно-приватного партнерства для забезпечення успішної реалізації проектів, спрямованих на поліпшення показників національної економіки, якості життя населення і стану навколишнього природного середовища.

Реалізувати Концепцію передбачається протягом 2013-2018 років.

Завданнями Концепції є:

розроблення з метою підвищення конкурентоспроможності економіки єдиного підходу до розвитку державно-приватного партнерства, визначення пріоритетних сфер застосування і поширення такого партнерства та особливостей його розвитку в окремих сферах;

удосконалення нормативно-правової бази з питань державно-приватного партнерства;

здійснення чіткого розподілу повноважень між органами виконавчої влади у системі державного управління щодо державно-приватного партнерства;

визначення напрямів удосконалення механізму надання державної підтримки, зокрема шляхом надання державних гарантій;

визначення напрямів підвищення ефективності взаємодії держави та приватного сектору щодо ініціювання та реалізації проектів державно-приватного партнерства;

підвищення інституційної спроможності органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо використання сучасних механізмів державно-приватного партнерства;

створення умов для залучення громадських об’єднань до формування інституційного середовища та реалізації проектів державно-приватного партнерства.

Розв’язання проблеми повинне здійснюватися шляхом:

визначення пріоритетних сфер застосування державно-приватного партнерства з урахуванням міжнародного досвіду та наявності:

- соціально-економічного потенціалу у відповідній сфері;

- суспільної значущості проекту, пріоритетності сфери застосування державно-приватного партнерства у забезпеченні економічної, фінансової і гуманітарної безпеки держави;

- методичного та організаційного забезпечення державно-приватного партнерства;

- кваліфікованих кадрів і досвіду залучення приватного сектору до реалізації інфраструктурних інвестиційних проектів;

- прозорості та відносної простоти реалізації пілотних проектів.

Ураховуючи зазначене, а також недоцільність приватизації окремих об’єктів державної та комунальної форми власності, які потребують залучення ресурсів приватного сектору для модернізації, пріоритетними сферами застосування державно-приватного партнерства є:

виробнича інфраструктура і високотехнологічне виробництво (транспорт і зв’язок, транспортна інфраструктура, енергетичний сектор, машинобудування);

агропромисловий комплекс (ринкова та виробнича інфраструктура);

будівництво і житлово-комунальне господарство (реалізація соціально значущих інфраструктурних проектів, будівництво, реконструкція та технічне переоснащення у сферах теплопостачання, централізованого водопостачання і водовідведення, підвищення ресурсо- та енергоефективності, поводження з побутовими відходами, упорядження територій тощо);

соціальний захист населення (охорона здоров’я, освіта, культура, туризм і спорт);

наукова, науково-технічна, інноваційна та інформаційна;

розвиток природно-заповідного фонду;

поліпшення інвестиційного клімату і конкурентного середовища з метою розвитку державно-приватного партнерства та створення сприятливих умов для провадження підприємницької діяльності шляхом:

- забезпечення прозорості дозвільної системи та усунення бюрократичних перешкод;

- удосконалення процедури здійснення нагляду і контролю, технічного регулювання у сфері стандартизації та сертифікації;

- створення сприятливих умов для користування земельними ділянками під час реалізації проектів державно-приватного партнерства;

- забезпечення прозорості у відносинах між приватним і державним партнерами у рамках підготовки і реалізації проектів державно-приватного партнерства;

- зосередження зусиль держави на реалізації проектів державно-приватного партнерства і забезпеченні дієвого зв’язку у відносинах із приватним сектором;

посилення ролі спеціально уповноваженого органу з питань державно-приватного партнерства, яким згідно з Положенням про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України , затвердженим Указом Президента України від 31 травня 2011 р. № 634, визначено Мінекономрозвитку, з метою забезпечення ним:

- визначення стратегічних напрямів розвитку державно-приватного партнерства, що передбачає розроблення відповідної стратегії, нормативно-правового та організаційного забезпечення;

- методичного та консультативного супроводження проектів, що передбачає ведення обліку договорів державно-приватного партнерства, погодження висновку про результати проведення аналізу ефективності реалізації проектів державно-приватного партнерства;

- проведення моніторингу проектів державно-приватного партнерства та контролю за їх виконанням;

- визначення механізму координації діяльності центральних органів виконавчої влади під час реалізації проектів державно-приватного партнерства на національному рівні;

посилення ролі органів місцевого самоврядування у сфері державно-приватного партнерства шляхом розроблення та використання єдиного управлінського механізму здійснення відбору, експертизи, погодження та реалізації проекту державно-приватного партнерства із залученням фахівців відповідної кваліфікації.

Реалізація проектів державно-приватного партнерства на місцевому рівні повинна здійснюватися із залученням фінансових ресурсів місцевих бюджетів, передбачати наявність в органів місцевого самоврядування можливості у межах повноважень самостійно приймати рішення про доцільність реалізації проектів державно-приватного партнерства, отримувати консультативну та методичну допомогу та в разі реалізації проектів державно-приватного партнерства, що передбачають надання державної підтримки, за обов’язковим погодженням органами місцевого самоврядування діяльності у цій сфері з відповідними центральними органами виконавчої влади;

удосконалення механізму фінансування проектів державно-приватного партнерства, що передбачає:

- підвищення ефективності використання бюджетних коштів;

- активізацію залучення інститутів розвитку до реалізації зазначених проектів;

- розширення можливостей програмно-цільового фінансування;

- участь держави у реалізації проектів державно-приватного партнерства на принципах середньо- та довгострокового програмно-цільового фінансування.

Державна фінансова підтримка державно-приватного партнерства повинна передбачати:

надання прямої фінансової підтримки;

відшкодування з державного бюджету витрат приватного партнера за надані споживачам послуги в порядку, встановленому законодавством;

надання державних гарантій з метою забезпечення виконання боргових зобов’язань суб’єктів господарювання та кредитування за рахунок державного і місцевих бюджетів;

удосконалення нормативно-правової бази з питань забезпечення розвитку державно-приватного партнерства і його адаптацію до законодавства ЄС шляхом:

- внесення змін до Закону з метою чіткого визначення повноважень органів державної влади, що залучаються на всіх стадіях до реалізації проектів державно-приватного партнерства на національному і місцевому рівні;

- уточнення переліку пріоритетних сфер застосування державно-приватного партнерства;

- надання державним та комунальним підприємствам, державним та комунальним навчальним закладам права бути учасниками договорів державно-приватного партнерства на стороні державного партнера;

- узгодження положень Закону з положеннями інших законів, якими регулюються відносини державних і приватних партнерів за договорами концесії, спільної діяльності;

- запровадження механізму надання методологічної підтримки у реалізації проектів державно-приватного партнерства за окремими формами, що розробляється уповноваженим органом і має рекомендаційний характер;

- нормативно-правового врегулювання питання щодо прав власності на активи в рамках реалізації проекту державно-приватного партнерства;

- удосконалення механізму розв’язання спорів, що виникають під час виконання договору, укладеного в рамках державно-приватного партнерства з нерезидентом або підприємством з іноземними інвестиціями, який повинен передбачати можливість передачі спорів на розгляд міжнародного комерційного арбітражу;

- удосконалення бюджетного та податкового законодавства з метою поліпшення інвестиційного клімату і розроблення ефективного механізму надання державної підтримки державно-приватного партнерства, а також законодавства з питань впровадження стимулюючого тарифного регулювання;

удосконалення механізму взаємодії органів державної влади з інститутами громадянського суспільства щодо реалізації проектів державно-приватного партнерства в результаті активізації участі зазначених інститутів у підготовці та реалізації таких проектів на національному і місцевому рівні, залучення їх на постійній основі до обговорення, проведення експертизи і моніторингу реалізації проектів державно-приватного партнерства.

Реалізація Концепції дасть змогу:

сформувати єдиний підхід до удосконалення нормативно-правової бази та розвитку інституціонального середовища державно-приватного партнерства;

удосконалити механізм державного управління у сфері забезпечення розвитку такого партнерства;

розробити і реалізувати проекти державно-приватного партнерства;

підвищити ефективність застосування механізму надання державної підтримки у сфері державно-приватного партнерства;

підвищити рівень підготовки і кваліфікації фахівців органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань застосування механізму зазначеного партнерства.

Реалізація Концепції не потребує залучення додаткових фінансових, матеріально-технічних і трудових ресурсів.