Про стан фінансово-бюджетної дисципліни, заходи щодо посилення боротьби з корупцією та контролю за використанням державного майна і фінансових ресурсів

Значна кількість порушень, що виявляються у сфері використання державних ресурсів, перетворилася у фактор, який спричиняє негативне ставлення громадян до органів влади в цілому. Порушення, що виявляються контролюючими органами, настільки масштабні, що потребують здійснення практично безперервного контролю.

Несумлінне виконання посадових обов'язків відповідальними працівниками органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, розпорядників та одержувачів бюджетних коштів, суб'єктів господарювання державного і комунального секторів економіки ставить під загрозу можливість ефективного управління державними фінансовими ресурсами.

Органами державної контрольно-ревізійної служби з початку року виявлені майже на 16 тис. підприємств, установ і організацій проведені з порушенням законодавства операції з державними ресурсами на загальну суму близько 9 млрд. гривень, з них 1,6 млрд. гривень є бюджетними коштами.

У цей же період органам Державного казначейства вдалося запобігти нецільовому спрямуванню коштів державного бюджету на етапі реєстрації зобов'язань на суму 129,1 млн. та на етапі оплати рахунків на суму 157,1 млн. гривень, а місцевих бюджетів - відповідно на суму 176,8 млн. та 566,2 млн. гривень.

Унаслідок неперерахування до державного бюджету плати за оренду державного майна, коштів від його реалізації, надання у користування природних і матеріальних ресурсів та послуг безоплатно або за заниженими ставками державним бюджетом втрачено 76,7 млн. гривень.

Результатом численних порушень вимог нормативно-правових актів, договірної та розрахункової дисципліни стали факти незаконних, нецільових витрат та недостач ресурсів державного бюджету, що дорівнюють в цілому 225,3 млн. гривень, взяття зобов'язань понад виділені бюджетні асигнування на 47 млн. гривень, завищення потреби в асигнуваннях та сумах кредиторської заборгованості на 35 млн. гривень.

Регіональними управліннями Державного фонду сприяння молодіжному житловому будівництву протягом 2004-2005 років взято зобов'язань понад виділені асигнування на загальну суму 4,8 млн. гривень.

Міністерством транспорту та зв'язку завищено в паспорті бюджетної програми "Навігаційно-гідрографічне забезпечення безпеки мореплавства у водах України" і кошторисі видатків на 2006 рік потребу в асигнуваннях на будівництво судна та наукові роботи на 2,6 млн. гривень.

Не зменшується кількість фактів закупівлі за рахунок коштів державного бюджету товарів, робіт і послуг без проведення передбаченої законодавством процедури. Обсяг таких закупівель становить 236 млн. гривень.

Не припинена практика спрямування під час виконання бюджетних програм коштів, передбачуваних, зокрема, для надання послуг населенню, на утримання установ. У програмах підтримки галузей національної економіки не передбачаються конкретні результати діяльності, а лише витрати. Не забезпечена концентрація бюджетних ресурсів на досягненні визначених цілей, часто вони розпорошуються між великою кількістю об'єктів.

Головні розпорядники бюджетних коштів не володіють у повному обсязі інформацією про мережу підпорядкованих установ і, як наслідок, не контролюють розпорядників коштів нижчого рівня. В результаті мають місце факти безпідставного і необґрунтованого виділення асигнувань одержувачам бюджетних коштів.

Незважаючи на здійснення системного контролю за виконанням бюджетів у регіонах та обов'язкове інформування органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування про його результати, вкрай низьким залишається рівень управління бюджетними ресурсами на місцях.

Характерними недоліками в роботі з виконання місцевих бюджетів є недотримання законодавства з питань державних закупівель, незаконне витрачання бюджетних коштів та недоотримання належних доходів, низький рівень розрахункової дисципліни, внаслідок чого державою втрачено 958 млн. гривень.

У Київській області не приділяється належна увага правильності формування дохідної частини бюджетів, вишукуванню існуючих резервів доходів та мобілізації їх для задоволення потреб населення у сфері охорони здоров'я та освіти. Так, при формуванні обласного бюджету на 2005 рік не враховано повернення до нього 18,3 млн. гривень позичок, наданих бюджетам нижчого рівня. У поточному році бюджетна заборгованість із зазначених позичок списана без підтвердних документів.

Крім того, з Київського обласного бюджету протягом 2004-2005 років витрачено 6,7 млн. гривень для фінансування програм, заходи з виконання яких передбачають видатки на утримання правоохоронних органів, інших організацій та забезпечення здійснення ними своїх функцій, які не відносяться до видатків місцевих бюджетів.

Масштабними порушеннями у використанні бюджетних коштів в Харківській області є проведення видатків, які повинні здійснюватися з бюджетів інших рівнів. Виявлено значні недоліки у плануванні та виконанні бюджетів.

За рахунок коштів, передбачених для виконання місцевих програм, фінансуються підрозділи Міністерства внутрішніх справ і Міністерства з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, суди, органи державної податкової служби тощо. Так, за рахунок коштів обласного бюджету Харківської області у 2005 році та січні - вересні 2006 р. оплачено комунальні та автотранспортні послуги, надані установам, що фінансуються з державного бюджету, на загальну суму 8,2 млн. гривень, з них 3,3 млн. гривень - безпосередньо на утримання апарату обласної державної адміністрації.

У семи закладах охорони здоров'я Львівської області 27 одиниць обладнання вартістю понад 600 тис. гривень, що поставлено в централізованому порядку у період з жовтня 2004 р. по грудень 2005 р., не використовується до цього часу.

При прийнятті обласного бюджету на 2005 і 2006 роки Херсонською обласною радою не затверджувалися видатки з виконання Програми реформування і розвитку житлово-комунального господарства області на 2002-2005 роки та на період до 2010 року. Водночас через управління містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства обласної державної адміністрації визначені Програмою заходи (зокрема утримання будинку-готелю) фінансувалися із залученням приватного підприємства "Реформа".

Виділені з Чернігівського обласного бюджету кошти для поповнення статутних фондів комунальних підприємств фактично використовувалися ними на поточні витрати та розміщувалися на депозитних рахунках в комерційних банках.

Крім того, проведеними в жовтні ц. р. комплексними ревізіями стану виконання місцевих бюджетів Київської, Херсонської, Харківської, Львівської, Чернігівської та Полтавської областей виявлено порушення фінансово-бюджетної дисципліни на суму майже 150 млн. гривень.

З республіканського Автономної Республіки Крим, обласних, Київського та Севастопольського міських бюджетів протягом останніх років з більш як 1,4 тис. програм, які діяли на початок поточного року, не профінансовано третину, що спричинено низьким рівнем їх підготовки, несистематичним проведенням перегляду змісту. Не відповідають установленим критеріям формування близько 40 відсотків місцевих програм, з них майже в кожній другій не визначені джерела фінансування. Частина програм вже втратила свою актуальність або дублюється іншими програмами.

Особливе занепокоєння викликає значна кількість порушень при використанні державного і комунального майна. Фактів його незаконної передачі до інших форм власності та недостач виявлено на суму 185 млн. гривень, не облікованого або облікованого за заниженою вартістю - на суму 4,2 млрд. гривень.

Погіршення фінансового стану переважної частини суб'єктів господарювання державного і комунального секторів економіки свідчить про системне зниження ефективності управління ними.

Фактично власні прибутки відкритого акціонерного товариства "Укрнафта" у фінансових результатах Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України" за 2005 рік перекрили 1,5 млрд. гривень збитків зазначеної Компанії та її підприємств. Невиважена кредитна політика попереднього менеджменту Компанії призвела до перевищення кредиторської заборгованості над дебіторською на 15,6 млрд. гривень, або в 2 рази.

Унаслідок порушення залізницями України фінансової дисципліни, заниження доходів та проведення необґрунтованих витрат державним бюджетом втрачено протягом півтора року близько 200 млн. гривень. Крім того, через установлення Укрзалізницею тарифних знижок з транзитних перевезень її доходи не перекривали навіть собівартість послуг і збитки досягли щонайменше 120 млн. гривень.

Установлено непоодинокі випадки порушень у бюджетній сфері, що мають ознаки корупційних діянь. Зокрема, такі факти виявлені в Житомирській, Кіровоградській та Херсонській областях, Автономній Республіці Крим і в м. Києві.

Усвідомлюючи важливість забезпечення ефективного використання державних ресурсів і відповідальність перед суспільством, Кабінет Міністрів України постановляє:

1. Міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади вжити за результатами ревізій (перевірок), проведених органами державної контрольно-ревізійної служби, вичерпних заходів до повного усунення виявлених та інших недоліків і порушень фінансово-бюджетної дисципліни, притягти до відповідальності осіб, винних в їх допущенні, про що поінформувати Кабінет Міністрів України до 25 грудня 2006 року.

2. Установити, що підставою для розгляду питання про відповідність займаній посаді керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади, бюджетних установ або розірвання контракту з керівниками суб'єктів господарювання державного сектору економіки є недотримання ними фінансового та бюджетного законодавства, а також незабезпечення виконання в установлені строки законних вимог Державної аудиторської служби та її міжрегіональних територіальних органів.

Державній аудиторській службі та її міжрегіональним територіальним органам у випадках, передбачених абзацом першим цього пункту, забезпечити внесення Кабінетові Міністрів України, міністерствам, іншим центральним та місцевим органам виконавчої влади пропозицій щодо розгляду питання про відповідність керівників займаним посадам.

Міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади вжити заходів для внесення відповідних змін до контрактів з керівниками суб'єктів господарювання, що належать до сфери їх управління.

3. Головному контрольно-ревізійному управлінню розробити:

1) разом з Міністерством фінансів, Міністерством економіки, Міністерством юстиції, Міністерством внутрішніх справ, Державною податковою адміністрацією та Антимонопольним комітетом - проект закону про внесення змін до Кримінального кодексу України та Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо посилення відповідальності за нецільове використання бюджетних коштів, недотримання процедури державних закупівель, порушення законодавства з фінансових питань;

2) разом з Міністерством фінансів, Міністерством економіки та Державною податковою адміністрацією - проект нормативно-правового акта щодо затвердження порядку проведення державного фінансового аудиту виконання місцевих бюджетів;

3) разом з Міністерством фінансів, Фондом державного майна - проект закону щодо здійснення функцій державних контролерів відповідно до Закону України "Про управління об'єктами державної власності" посадовими особами органів державної контрольно-ревізійної служби;

4) разом з Міністерством фінансів і Державною податковою адміністрацією та Фондом державного майна - проект нормативно-правового акта про визначення правового статусу посадових осіб державної контрольно-ревізійної служби та державної податкової служби, що включені до складу ревізійних комісій господарських товариств, частка держави в статутному фонді яких перевищує 50 відсотків.

4. Підготувати разом з іншими заінтересованими центральними органами виконавчої влади пропозиції щодо удосконалення законодавства стосовно підвищення рівня фінансово-бюджетної дисципліни, посилення боротьби з корупцією та контролю за використанням державного майна і фінансових ресурсів:

Міністерству фінансів і Головному контрольно-ревізійному управлінню - бюджетне законодавство;

Міністерству економіки - з питань державних цільових програм, державного замовлення та державного нагляду за діяльністю на товарних ринках;

Державній комісії з цінних паперів та фондового ринку - з питань організації та ведення ефективної боротьби з рейдерством;

Державній комісії з регулювання ринків фінансових послуг - з питань державного нагляду за діяльністю на ринку фінансових послуг;

Антимонопольному комітетові - з питань державних закупівель;

Головному управлінню державної служби - з питань державної служби (в частині посилення протидії корупції, відкритості і прозорості діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування). Розробити проект Кодексу доброчесної поведінки осіб, уповноважених на виконання функцій держави, органів місцевого самоврядування;

Міністерству юстиції - з питань судоустрою;

Державному комітетові по земельних ресурсах - земельне законодавство (в частині викупу земель для розміщення стратегічних державних об'єктів).

5. Міністерству фінансів разом з Головним контрольно-ревізійним управлінням, Міністерством економіки, Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку і Фондом державного майна підготувати проект закону щодо обов'язкового узгодження суб'єктами господарювання державного сектору економіки з органами, уповноваженими управляти майном (корпоративними правами) цих суб'єктів, питання стосовно їх входження до складу об'єднань підприємств і придбання акцій та інших цінних паперів, а також заборони використовувати майно, що закріплене за бюджетними установами на праві оперативного управління, для формування статутного фонду господарського товариства.

6. Міністерству економіки разом з Міністерством фінансів, Головним контрольно-ревізійним управлінням та Фондом державного майна розробити:

проект рішення Кабінету Міністрів України щодо викупу державою акцій додаткових емісій в акціонерних товариствах, у статутних капіталах яких є державна частка;

пропозиції щодо законодавчого врегулювання порядку передачі в державну власність акцій (часток, паїв) суб'єктів господарювання в обмін на виділені їм з державного бюджету капітальні вкладення.

7. Антимонопольному комітетові разом з Головним контрольно-ревізійним управлінням затвердити порядок проведення ревізії (перевірки) стану дотримання розпорядниками державних коштів вимог законодавства у сфері державних закупівель та налагодження взаємодії з правоохоронними органами.

8. Фонду державного майна:

1) забезпечити вдосконалення механізму нормативно-правового регулювання питань оренди державного майна і функціонування суб'єктів оціночної діяльності, посилити контроль у цих сферах;

2) вживати невідкладних заходів до забезпечення виконання договорів оренди і погашення заборгованості з орендної плати, а у разі її несплати ініціювати розірвання договорів оренди.

9. Міністерству фінансів разом з Головним контрольно-ревізійним управлінням підготувати пропозиції щодо подальшого розвитку (реформування) державного внутрішнього фінансового контролю відповідно до міжнародних стандартів з цього питання.

10. З метою посилення управління державними фінансами, забезпечення подання достовірної звітної інформації про використання бюджетних коштів, уникнення розбіжностей між даними обліку, що ведеться розпорядниками бюджетних коштів та органами Державного казначейства, а також запровадження уніфікованих підходів до організації системи бухгалтерського обліку у секторі державного управління визнати за необхідне передбачити у Стратегії модернізації системи бухгалтерського обліку у секторі державного управління на період до 2015 року заходи із запровадження інституту державних бухгалтерів.

Міністерству фінансів разом з Міністерством економіки, Міністерством юстиції, Міністерством праці та соціальної політики розробити і подати проект закону про внесення зміни до Бюджетного кодексу України та Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" щодо запровадження посад державних бухгалтерів у секторі державного управління.

11. Міністерству вугільної промисловості, Міністерству аграрної політики разом з Міністерством фінансів та Головним контрольно-ревізійним управлінням підготувати пропозиції щодо удосконалення механізму надання фінансової підтримки підприємствам вугільної галузі та агропромислового комплексу.

12. Міністерству економіки, Фонду державного майна, іншим органам виконавчої влади прискорити розроблення проектів нормативно-правових актів, спрямованих на реалізацію положень Закону України "Про управління об'єктами державної власності".

13. Міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади:

1) активізувати роботу з добору в органах виконавчої влади всіх рівнів кадрів з високими діловими, професійними та моральними якостями;

2) установлювати під час формування та затвердження фінансових планів суб'єктів господарювання державного сектору економіки:

а) граничний обсяг їх витрат, які можуть бути визначені (за результатами попереднього звітного року), на:

оплату консалтингових послуг на рівні не більш як 1,5 відсотка обсягу чистого прибутку;

страхування (крім витрат на державне соціальне страхування, обов'язкове страхування та страхування відповідно до міжнародних договорів) на рівні не більш як 1,5 відсотка обсягу чистого прибутку, а також обмеження максимального розміру страхового тарифу;

представницькі заходи та рекламу на рівні не більш як 0,5 відсотка обсягу чистого прибутку;

б) обмеження витрат на придбання та утримання легкових автотранспортних засобів, зокрема з урахуванням того, що їх використання повинне здійснюватися тільки з метою поїздок, пов'язаних із службовою діяльністю посадових осіб суб'єктів господарювання;

в) суму витрат на благодійну, спонсорську та іншу допомогу суб'єктів господарювання, державна частка у статутному капіталі яких перевищує 50 відсотків, у розмірі не більш як 1 відсоток обсягу чистого прибутку (за результатами попереднього звітного року).

У разі виникнення об'єктивної потреби у плануванні зазначених витрат понад визначені граничні розміри та/або за відсутності чистого прибутку їх обсяг встановлюється за рішенням органу, уповноваженого управляти майном (корпоративними правами) суб'єкта господарювання, відповідно до поданого суб'єктом розрахунку таких витрат, за погодженням з органами, уповноваженими затверджувати фінансові плани.

Суб’єктам господарювання державного сектору економіки здійснювати нарахування резерву сумнівних боргів (очікуваних кредитних збитків) на підставі проведеної оцінки сумнівності дебіторської заборгованості (зростання кредитного ризику або ризику дефолту (невиконання контрагентом зобов’язань) з урахуванням змін критеріїв такого кредитного ризику на звітну дату.

Оцінка має базуватися на обґрунтованій та підтвердженій інформації, доступній без надмірних витрат та зусиль, і враховувати критерії значного збільшення кредитного ризику за фінансовим інструментом, у значенні, наведеному в міжнародних стандартах фінансової звітності, порівняно з датою його первісного визнання (перелік показників та їх граничних значень, які свідчать про зростання ризику дефолту порівняно з датою визнання фінансового інструменту), специфіку підприємства, макроекономічні і політичні/регуляторні чинники та реальну історичну прогнозну фінансову дисципліну дебіторів, результати претензійно-позовної роботи щодо них.

Рішення про створення резерву сумнівних боргів (очікуваних кредитних збитків) на звітну дату може приймати комісія з нарахування резерву сумнівних боргів (резерву очікуваних кредитних збитків) (далі -комісія) за результатами розгляду розрахунків очікуваних кредитних збитків та висновків про наявність дебіторської заборгованості з ознаками сумнівності (ознаками зміни кредитного ризику). Рішення фіксується протоколом засідання комісії та є підставою для відображення в обліку підприємства. Утворення такої комісії, положення про її діяльність, зокрема щодо складу та повноважень комісії, порядку роботи та прийняття рішень, відповідальних осіб за складення та підписання протоколів засідань комісії, визначається в обліковій політиці та/або наказі такого суб’єкта господарювання державного сектору економіки.

На державному унітарному підприємстві та в господарському товаристві, у статутному капіталі якого більше 50 відсотків акцій (часток) належать державі, які є суб’єктами природних монополій або плановий розрахунковий обсяг чистого прибутку яких перевищує 50 млн. гривень, норма щодо утворення комісії обов’язково включається до методів обчислення величини резерву сумнівних боргів (резерву очікуваних кредитних збитків) та способу визначення коефіцієнта сумнівності для дебіторської заборгованості (як невід’ємної частини облікової політики підприємства), які в установленому порядку погоджуються з Міністерством фінансів.

Величина резерву сумнівних боргів (очікуваних кредитних збитків) розраховується оцінювальним шляхом на підставі аналізу дебіторської заборгованості (фінансового інструменту), скорегованих на коефіцієнти сумнівності за факторами, що впливають на ризик невиконання зобов’язань, згідно з додатком. На державному унітарному підприємстві та в господарському товаристві, у статутному капіталі якого більше 50 відсотків акцій (часток) належать державі, які є суб’єктами природних монополій або плановий розрахунковий обсяг чистого прибутку яких перевищує 50 млн. гривень, величина резерву сумнівних боргів (очікуваних кредитних збитків) визначається виключно на підставі рішення комісії.

Резерв сумнівних боргів (очікуваних кредитних збитків) не розраховується для дебіторської заборгованості за розрахунками з бюджетом та фондами загальнообов’язкового соціального і пенсійного страхування.

Державні унітарні підприємства та господарські товариства, у статутному капіталі яких більше 50 відсотків акцій (часток) належать державі, які є суб’єктами природних монополій або плановий розрахунковий обсяг чистого прибутку яких перевищує 50 млн. гривень, під час формування резерву сумнівних боргів користуються методами обчислення величини резерву сумнівних боргів (резерву очікуваних кредитних збитків) та способу визначення коефіцієнта сумнівності, погодженими Міністерством фінансів.

Норми абзаців дванадцятого - п’ятнадцятого цього пункту тимчасово, до 31 грудня 2022 р., не застосовуються суб’єктами державного сектору економіки щодо дебіторської заборгованості, що утворилася на балансуючому ринку електричної енергії станом на 31 грудня 2021 року.

14. Органам, уповноваженим управляти корпоративними правами держави, Державній податковій адміністрації забезпечити безумовне перерахування у повному обсязі до державного бюджету дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, які перебувають у державній власності.

15. Міністерству внутрішніх справ разом із Службою безпеки та Генеральною прокуратурою України здійснити аналіз за надісланими органами державної контрольно-ревізійної служби у 2005-2006 роках матеріалами ревізій на предмет визначення ефективності заходів, вжитих для докорінного виправлення становища, та до кінця поточного року повідомити Головному контрольно-ревізійному управлінню про прийняті рішення для проведення аналізу та інформування Кабінету Міністрів України і Міністерства фінансів.

16. Державній аудиторській службі:

1) забезпечити подання податковим органам інформації про виявлені факти нецільового використання бюджетних коштів окремими суб'єктами господарювання - платниками податків;

4) забезпечити широке висвітлення в засобах масової інформації результатів контрольних заходів, що проводяться Державною аудиторською службою та її міжрегіональними територіальними органами, та рішень, прийнятих щодо осіб, винних у порушенні фінансово-бюджетного законодавства.

17. Головним розпорядникам бюджетних коштів забезпечити:

1) під час складання паспортів бюджетних програм відповідність їх мети та напрямів діяльності соціально-економічним пріоритетам, визначеним в стратегічних документах Кабінету Міністрів України, подання при звітуванні про їх виконання ґрунтовного аналізу фактичних показників з поясненням причин недовиконання запланованих завдань;

2) постійне проведення моніторингу виконання завдань і заходів, визначених у паспортах бюджетних програм, спрямованих на запобігання ризикам їх невиконання (або виконання не в повному обсязі);

3) проведення інвентаризації підпорядкованих установ, внесення необхідних змін до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців і подання відомостей до Державної казначейської служби про розпорядників та одержувачів бюджетних коштів.

19. Рекомендувати органам місцевого самоврядування забезпечити виконання установлених цією постановою вимог установами, що фінансуються з місцевих бюджетів, та підприємствами комунального сектору економіки.