Про необхідність усунення порушень вимог Указу Президента України від 03.02.98 N 79/98 "Про усунення обмежень, що стримують розвиток підприємницької діяльності" Мінтрансом України та Держкомстатом України

На виконання Указу Президента України від 03.02.98 N 79/98 "Про усунення обмежень, що стримують розвиток підприємницької діяльності", здійснюючи аналіз нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади, з метою усунення надмірного та необгрунтованого державного втручання у підприємницьку діяльність Державний комітет України з питань розвитку підприємництва встановив:

Наказ N 228/253 від 07.08.96 р. "Про затвердження Інструкції про порядок виготовлення, зберігання, застосування єдиної первинної транспортної документації для перевезення вантажів автомобільним транспортом та обліку транспортної роботи" містить положення, які свідчать про перевищення повноважень Мінтрансу при виданні цього наказу, призводить до значного підвищення витрат підприємців, не призводить до зменшення економічних зловживань, не узгоджується з політикою уряду, спрямованою на зменшення надмірного регулювання підприємницької діяльності (див. обгрунтування з цього приводу в Додатку).

У зв'язку з виявленням положень, які стримують розвиток підприємницької діяльності, Державний комітет України з питань розвитку підприємництва В И Р І Ш И В:

Запропонувати Міністерству транспорту України та Державному комітету статистики України в місячний термін внести зміни в наказ N 228/253 від 07.08.96 р., оскільки він містить норми, які стримують розвиток підприємницької діяльності.

Рішення Державного комітету України з питань розвитку підприємництва щодо усунення обмежень, які стримують розвиток підприємницької діяльності, є обов'язковим для виконання.

Наказ Мінстату України та Мінтрансу України "Про затвердження Інструкції про порядок виготовлення, зберігання, застосування єдиної первинної транспортної документації для перевезення вантажів автомобільним транспортом та обліку транспортної роботи" від 07.08.1996 р. N 228/253 із змінами і доповненнями, внесеними наказом Мінстату України, Мінтрансу України від 17 січня 1997 року N 13/12, спричинив скарги підприємців до Державного комітету України з питань розвитку підприємництва та низку критичних публікацій в засобах масової інформації.

Дане регулювання необхідно призупинити та внести до нього зміни, оскільки:

- Наказ виписаний юридично некоректно;

- при його виданні Мінтранс України перевищив свої повноваження;

- Інструкція спричиняє значне підвищення витрат підприємця (грошових і часових);

- в результаті дії цього акту держава несе збитки;

- він не узгоджується з політикою уряду України, спрямованою на зменшення надмірного регулювання підприємницької діяльності;

- введення в дію цього акту не призводить до зменшення економічних зловживань.

"Інструкція про порядок виготовлення, зберігання, застосування єдиної первинної транспортної документації для перевезення вантажів автомобільним транспортом та обліку транспортної роботи" (надалі - Інструкція), затверджена спільним наказом Міністерства транспорту та Міністерства статистики України 07.08.1996 р. N 228/253, містить в собі низку юридичних "неузгоджень".

Відповідно до п.8 Указу Президента "Питання Міністерства транспорту України" від 27 грудня 1995 р. N 1186/95 "Мінтранс у межах своїх повноважень на основі та на виконання законодавства України видає накази, організовує та контролює їх виконання.

У випадках, передбачених законодавством України, рішення Міністерства можуть бути обов'язковими для виконання центральними органами державної виконавчої влади, підприємствами незалежно від форми власності та громадянами".

В п.1.1 Інструкції є посилання на те, що вона розроблена на основі діючого законодавства. Таке посилання є некоректним, оскільки нема нормативних актів вищого порядку, які зобов'язували б видавців даного наказу створювати це регулювання.

В тому ж п.1.1 Інструкції зазначено: "Виконання положень Інструкції обов'язкове для всіх суб'єктів підприємницької діяльності, установ і організації - юридичних та фізичних осіб - незалежно від відомчого підпорядкування та форм власності, які здійснюють перевезення вантажів автомобільним транспортом на комерційній основі або для власних потреб; для яких виконуються перевезення вантажів автомобільним транспортом на комерційній основі.". Таким чином, у випадку, який не є прямо передбаченим законодавством України, Мінтранс встановлює загальнообов'язкові правила для всіх підприємств незалежно від форми власності. Це є безумовним перевищенням повноважень Мінтрансу, визначених п.4 - 6, 8 Указу Президента "Питання Міністерства транспорту України" від 27 грудня 1995 р. N 1186/95.

Первинна транспортна документація відноситься до первинних документів, на основі яких ведеться бухгалтерський облік. Згідно з п.2.7 "Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку", затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24 травня 1995 р. N 88, первинні документи складаються на бланках типових форм, затверджених Міністерством статистики України, а також на бланках спеціалізованих форм, затверджених міністерствами і відомствами України. Але п.2.9 цього ж Положення вказує на те, що такі форми повинні бути погоджені з Міністерством фінансів України.

Погодженим же є тільки наказ від 17.01.1997 р. N 13/12 "Про внесення змін і доповнень до Інструкції". Сам же наказ "Про затвердження Інструкції про порядок виготовлення, зберігання, застосування єдиної первинної транспортної документації для перевезення вантажів автомобільним транспортом та обліку транспортної роботи" від 07.08.1996 р. N 228/253 не був погоджений з Міністерством фінансів України.

Крім того, Мінтранс України та Мінстат України затвердили типові форми первинної транспортної документації своїм спільним наказом від 29.12.1995 р. N 488/346, але досі не зареєстрували його в Мін'юсті. Згідно з Указом Президента України від 03.10.1992 р. N 493/92 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади", з 1 січня 1993 р. нормативні акти міністерств і відомств, що мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації у Мін'юсті України і набувають чинності через 10 днів після реєстрації (якщо в них не встановлено пізнішого строку). Отже, наказ Мінтрансу України і Мінстату України N 488/346 від 29.12.1995 р. не є й досі чинним, і тому посилання на нього в Інструкції є неправомірними.

Підтвердженням необхідності реєстрації наказу про затвердження типових форм первинної транспортної документації можуть слугувати такі факти:

- наказ Мінстату, Мінфіну, Мінтрансу, Держхарчопрому "Про затвердження форми товарно-транспортної накладної на перевезення спирту етилового" N 378/3/417/103 від 03.01.1997 р. зареєстровано в Мін'юсті 23.01.1997 р. за N 6/1810;

- наказ Державного комітету статистики "Про затвердження типової форми первинного обліку роботи службового легкового автомобіля" N 74 від 17.02.1998 р. зареєстровано в Мін'юсті 03.03.1998 р. за N 149/2589.

Ці накази регламентують використання форм, подібних до бланків первинної транспортної документації.

Виникає багато питань при виконанні деяких положень даної Інструкції.

Наприклад, в Інструкції вказано (п.3.1.1 та п.3.2.1), що у розділі "Завдання водієві" (в подорожньому листі типової форми N 1 та N 2) необхідно записати відстань між пунктами навантаження і розвантаження вантажу по кожній їздці, яка визначається на підставі таблиць відстаней, затверджених в установленому порядку. Ким і коли встановлений цей порядок? Де його шукати - підприємцям невідомо.

Не вказано, як саме заповнювати графи "Вантаж, клас і шифр" (п.3.1.4) подорожнього листа типової форми N 1. Шифр може бути міжнародним, українським, той, що прийнятий всередині фірми. Погано врегульовано також питання про заповнення у випадку, коли транспортний засіб не є на балансі підприємства.

У графі 16 "Спосіб" необхідно вказати спосіб навантаження (п.3.5.2) і розвантаження (п.3.5.4) (ручний, механізований, самоскидом, зливанням і т.і.), найменування механізму, яким виконують навантажувальні роботи, та його характеристику (вантажопідйомність, місткість ковша та інше). Що значить "інше"? Усі технічні характеристики механізму чи лише деякі з них?

Незрозуміло також виписане положення п.5 про те, що "особи, відповідальні за оформлення первинної транспортної документації, несуть персональну відповідальність за достовірність вказаних в цих документах даних, а нанесені збитки відшкодовуються ними в порядку, встановленому чинним законодавством". В чому полягає "відповідальність", хто встановив "порядок" відшкодування збитків, - також Інструкція не пояснює.

П.3.1.2 та п.3.2.2 встановлюють, що перед виїздом водій повинен пройти медичний огляд (відмітка про це заноситься до подорожнього листа). Але незрозуміло, як заповнювати цю графу у випадку, коли суб'єкт підприємницької діяльності є, наприклад, приватним підприємцем.

Деякі ж пункти Інструкції дозволяють трактувати їх по-різному в певних випадках. Наведемо приклад: приватний підприємець - фізична особа, який є власником автомобіля, перевозить свої речі (телевізор, велосипед, тощо). Згідно пп.1.1 та 2.2 він зобов'язаний виписати собі товарно-транспортну накладну (ТТН) та подорожній лист. Але згідно з п.2.7 він може і не виписувати ТТН (достатньо лише подорожнього листа). Таке подвійне трактування надає можливостей для зловживань.

Оскільки лист Державної податкової адміністрації від 13.04.98 р. N 4045/10/23-2217 з приводу цієї Інструкції не роз'яснює ці та інші питання, то їх можна тлумачити у будь-який спосіб і за це довільно карати (особливо враховуючи, що питання відповідальності за порушення даної Інструкції чітко не врегульовані).

Наведені приклади свідчать, що Інструкція написана юридично некоректно і при її виданні Мінтранс перевищив свої повноваження.

Згідно з Інструкцією (п.1.3) в Україні вводяться такі форми бланків суворої звітності для первинного обліку обсягів перевезених вантажів і транспортної роботи автомобільного транспорту:

- товарно-транспортна накладна;

- подорожній лист (форма N 1 та N 2);

- талон замовника.

Це нововведення призвело до збільшення валових витрат суб'єктів підприємницької діяльності. За даними київських пунктів продажу бухгалтерської документації (станом на 21 серпня) середня вартість нових бланків суворої звітності за один бланк становить:

- товарно-транспортна накладна - 0,20 грн.

- подорожній лист - 0,24 грн.

- талон замовника - 0,17 грн.

Враховуючи те, що пп.2.3 та 2.4 Інструкції встановлено, що товарно-транспортна накладна виписується в 4 примірниках (для вантажів нетоварного характеру - в 3-х примірниках) для кожної їздки автомобілем та для кожного вантажоодержувача окремо - вартість одного комплекту первинної транспортної документації становить біля 84 - 104 коп. Отже, для дрібнооптових фірм, які в середньому виписують 100 комплектів ТТН на день, це нововведення буде коштувати не менше 84 грн.на день. Для великих - до 1000 грн. Але це тільки прямі витрати. Непрямі можуть бути набагато більшими.

Невеликий експеримент показує, що для повного заповнення усіх бланків, необхідних для однієї поїздки, витрачається приблизно 15 хв. (не враховуючи те, що заповнення деяких граф взагалі майже неможливо). Отже, при 8-ми годинному робочому дні одна людина може заповнити біля 32 "комплектів". І для того, щоб рівень перевезень не зменшився, треба додатково наймати ще 2 працівників (виходячи із 100 "комплектів" на день).

А це додаткові витрати, і чималі. Такі витрати часу насамперед пов'язані з тим, що бланки ТТН мають дуже складну внутрішню форму, містять багато "надлишкової" інформації (наприклад: вид пакування, розділ вантажно-розвантажувальних операцій та інше) і, в додаток до цього, є бланками суворої звітності, що вимагає вести облік їх одержання, зберігання і використання, вести журнал реєстрації виданих бланків. Витрачається багато часу на паперову роботу у директора, бухгалтера та інших "відповідальних осіб". Облік підприємницької діяльності, який і так є вкрай нелегким, ускладнюється.

Проведемо найпростіші розрахунки, щоб побачити, чи отримує держава користь від введення нових форм первинної транспортної документації як бланків суворої звітності.

Припустимо, що підприємство A виготовляє бланки суворої звітності і продає їх суб'єктам підприємницької діяльності по ціні X. При цьому витрати на виготовлення становлять Y. Отже, податок на прибуток, який отримає держава від підприємства A, дорівнює (X - Y) * 0,3.

Нехай підприємство B купує у підприємства A бланки суворої звітності по ціні X і згідно з п.1.3 Інструкції відносить їх на витрати виробництва, зменшуючи таким чином оподатковуваний доход на суму X. В результаті податок на прибуток, який заплатить підприємство B, зменшиться на суму X * 0,3.

Сумарний доход держави, який вона отримає в результаті діяльності підприємств A і B, пов'язаної з продажем та використанням бланків суворої звітності, становить: (X - Y) * 0,3 - X * 0,3 = - Y * 0,3.

Отримали парадоксальну ситуацію: збитки несе як підприємець, так і держава.

Мета даної Інструкції - це встановлення єдиного порядку обліку обсягів вантажних перевезень на автомобільному транспорті. Наказ від 17.01.1997 р. N 13/12 про внесення змін і доповнень до Інструкції доповнює: "з метою вдосконалення та посилення вимог до порядку зберігання і обліку бланків первинної транспортної документації для перевезення вантажів автомобільним транспортом та обліку транспортної роботи".

Однак викликає сумнів доцільність введення форм первинної транспортної документації як бланків суворої звітності для досягнення цієї мети. Особливо це стосується товарно-транспортних накладних (ТТН).

Даний наказ стосується таких суб'єктів підприємницької діяльності: вантажовідправник, вантажоодержувач, перевізник та замовник автотранспорту. Для перших двох ця Інструкція встановлює порядок списання та оприбутковування товарно-матеріальних цінностей (п.2.3, п.2.4). Для перевізника первинна товарно-транспортна документація необхідна для обліку транспортної роботи та нарахування заробітної плати (п.2.4). Для замовника ТТН - підстава для розрахунку з перевізником за виконану роботу.

Але в ході підприємницької діяльності дуже часто відбуваються факти передачі права власності на товарно-матеріальні цінності (ТМЦ) і без використання послуг автомобільного транспорту, наприклад, якщо суб'єкт підприємницької діяльності отримує товар в магазині і доставляє його вручну. І такий факт підтверджується звичайною накладною, що є цілком законним. Прості накладні для надання їм юридичної сили та доказовості повинні задовольняти вимогам до оформлення первинних документів, наведеним у п.2.4. "Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку", затвердженого наказом Мінфіна України від 24 травня 1995 р. N 88, але, загалом, можуть мати досить довільну форму і заповнюватись при використанні засобів обчислювальної чи іншої оргтехніки. Це дозволяє заощаджувати час та гроші.

Що ж стосується перевізника, то для обліку його транспортної роботи, очевидно, повинен використовуватись подорожній лист або талон замовника.

Можливо, сумнів щодо доцільності введення нових бланків суворої звітності виник і у Міністерства фінансів України. І тому листом від 10.01.98 р. N 21-108/121 Держзнак Міністерства фінансів України звернувся до Науково-дослідного інституту проблем боротьби із злочинністю з проханням зробити незалежний експертний висновок наукової експертизи доцільності введення до номенклатури документів суворого обліку деяких бланків у сфері транспортної документації та їх захисту. Зазначимо, що це звернення було зроблено вже після введення в дію нової товарно-транспортної документації.

Як випливає з "Експертного висновку наукової експертизи щодо доцільності введення до номенклатури документів суворої звітності деяких бланків у сфері транспортної документації", який надано на відповідний запит (за N 63-Л38 від 20.08.1998 р.) з цього приводу Міжвідомчій раді з впровадження економічних реформ в Україні, "віднесення шляхових (подорожніх, дорожніх, маршрутних) листів всіх видів автотранспорту до документів суворого обліку є доцільним і необхідним.". А про доцільність віднесення ТТН до бланків суворої звітності нема і слова.

Пояснення щодо необхідності введення шляхових листів як бланків суворої звітності також є дуже цікавим. "Пояснюється це тим, що шляхові листи легкових автомобілів, а також автобусів, а в недалекому минулому і вантажних автомобілів, були простими папірцями, в яких захищеним може бути названий лише кут, де проставляється печатка підприємства. Зловмисники мають змогу вносити в них виправлення і, нарешті, повністю фальшувати листи шляхом підробки відтисків печаток" (Експертний висновок).

Підроблювати печатки - справа протизаконна. І якщо зловмисник йде на підробку печаток, для нього не буде проблемою дістати (навіть придбати офіційно за допомогою тих же печаток) бланки суворої звітності, які потім так же легко зникнуть.

На підсумок до сказаного звернемося до листа ДПА від 13.04.1998 р. N 4045/10/23-2217 "Про впровадження єдиної первинної транспортної документації для перевезення вантажів автомобільним транспортом та обліку транспортних робіт". Ось, що в ньому сказано: "За повідомленням Міністерства фінансів України від 26.02.98 р. N 21-08-86 аналіз обсягів реалізації "нових" бланків первинної транспортної документації підтвердив різке зменшення попиту на них зі сторони юридичних осіб України, що свідчить про продовження використання "старих" форм транспортної документації, сприяє здійсненню економічних зловживань та ухиленню від повної сплати податків.". Цим і Мінфін, і ДПА підтверджують, що мета даного регулювання, а саме: впровадження єдиної первинної транспортної документації для обліку транспортної роботи, не досягається.

Проаналізована Інструкція встановлює правила, які регулюють діяльність підприємців у сфері автоперевезень. Для того, щоб їх впроваджувати, потрібно мати переконливі аргументи. В даному випадку щодо товарно-транспортних накладних їх нема. Натомість є чергова вкрай зарегульована Інструкція щодо порядку виготовлення, зберігання, застосування єдиної первинної транспортної документації для перевезення вантажів автомобільним транспортом та обліку транспортної роботи. До того ж, Інструкція видана з перевищенням повноважень Мінтрансу та містить низку юридично некоректних положень. Даний наказ призводить до додаткових грошових та часових витрат підприємця. Держава також несе збитки. За час дії наказу кількість економічних зловживань в даній сфері підприємницької діяльності не зменшилася.

В теперішньому виді наказ не сприяє розвитку підприємництва та не узгоджується з політикою уряду України, спрямованої на дерегулювання економіки.

Тому необхідно його призупинити та внести такі зміни:

- виключити товарно-транспортні накладні з переліку бланків суворої звітності та внести відповідні зміни в п.1.3;

- поряд з цим, для забезпечення послідовності нормативної бази потрібно внести зміни до п.11.2 "Правил перевезення вантажів автомобільним транспортом в Україні", затверджених наказом Міністерства транспорту України від 14.10.1997 р. N 363;

Внести зміни в порядок заповнення подорожнього листа типової форми N 1 та N 2:

- дати роз'яснення понять: клас, шифр вантажу;

- внести зміни до п.3.1.1 та п.3.2.1, вказавши, яким саме документом затверджені таблиці відстаней;

- у п.3.1.2 та п.3.2.2 слова "лікар або інший медичний працівник" замінити словами "лікар, медичний працівник або інша відповідальна особа" (ця зміна зумовлена тим, що в деяких випадках у штаті суб'єкта підприємницької діяльності може не бути посади лікаря або медичного працівника);

- в п.3.4 Інструкції слова "що передбачає договір між перевізником і замовником автотранспорту" замінити словами "якщо це передбачено договором між перевізником і замовником автотранспорту"; або виключити взагалі ("Маршрутний лист" містить дані, які можуть бути невідомими перед виїздом: контрольні пункти, дата і час проходження, пункти відпочинку водіїв і т.і., або можуть змінюватись під час виконання завдання);

Розробити нову типову форму ТТН згідно з вимогами до первинних документів, встановленого "Положенням про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку", затвердженого Мінфіном України від 24.05.1995 р. N 88, врахувавши специфіку транспортної роботи, та внести відповідні зміни до тексту Інструкції, зокрема:

- виключити такі надмірні відомості, як: "Вид пакування", "Кількість місць", "Спосіб визначення маси";

- скоротити розділ "Вантажно-розвантажувальні операції" (виключити графи: "Спосіб", "Додаткові операції", "Транспортні послуги");

Необхідно погодити Інструкцію та типові форми з Міністерством фінансів України, як це передбачено "Положенням про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку", затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24.05.1995 р. N 88. Затвердити типові форми первинної транспортної документації в порядку, встановленому чинним законодавством України.