Деякі питання реформування державного управління України

модуль внутрішнього переведення державних службовців та проведення конкурсу на заміщення вакантних посад;

модуль визначення фонду оплати праці та підготовки фінансової аналітики;

модуль ведення особових справ державних службовців (кар’єра, оцінка результатів службової діяльності, компетентність, навчання тощо);

модуль пошуку та підбору кадрів у системі органів державного управління.

Якість освіти за спеціальністю "публічне управління та адміністрування" в Україні не відповідає сучасним цілям та завданням, які стоять перед державними службовцями. Наявність диплому за спеціальністю не надає реальних переваг у роботі чи просуванні по службі. Існуюча система підвищення кваліфікації державних службовців не відповідає наявним потребам у навчанні. Окремо функціонують дві установи, відповідальні за підготовку, спеціалізацію, підвищення кваліфікації державних службовців та формування державного замовлення, - Національна академія державного управління при Президентові України та Нацдержслужба.

Єдиним державним замовником на підготовку і підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб органів місцевого самоврядування повинна бути Нацдержслужба як центральний орган виконавчої влади, що формує і реалізує державну політику у сфері державної служби.

Національна академія державного управління при Президентові України повинна забезпечувати навчання та підвищення кваліфікації державних службовців, проводити дослідження щодо державного управління і самоврядування.

Нацдержслужба повинна спрямовувати та контролювати діяльність Національної академії державного управління при Президентові України з питань професійної підготовки та навчання державних службовців.

Метою реформування Національної академії державного управління при Президентові України є підвищення якості професійного навчання, приведення програм навчання у відповідність із сучасними потребами державного управління, формування проукраїнської еліти державного управління, яка б керувалася принципами державності та публічного адміністрування, навчання впродовж життя, горизонтальної взаємодії та кооперації, а також забезпечувала особистий розвиток.

Одним із пріоритетів реформування системи професійного навчання державних службовців є визначення потреб у навчанні державних службовців з урахуванням вимог Закону України "Про державну службу" та принципів публічного адміністрування.

Нацдержслужба є провідним органом з питань реалізації Закону України "Про державну службу" , відповідно до якого на Службу покладено 11 нових функцій.

Для виконання покладених на Нацдержслужбу функцій у її складі утворено структурні підрозділи з питань проведення функціонально-правового аналізу, здійснення контролю за реалізацією права на державну службу, забезпечення діяльності Комісії вищого корпусу державної служби, що вимагає суттєвого посилення інституційної спроможності Нацдержслужби.

Крім того, для якісного та повноцінного проведення реформи державної служби Нацдержслужба повинна розробити методику впровадження сучасних методів управління персоналом на державній службі, що потребує утворення підрозділів, відповідальних за:

методологічну підтримку служб управління персоналом державних органів, розроблення та впровадження методики управління організаційними змінами, проведення оцінки та забезпечення розвитку персоналу;

розроблення та впровадження сучасних методів відбору кандидатів на посади державної служби категорій "Б" та "В", координацію дій із залучення кандидатів на посади державної служби;

створення та управління інтегрованою інформаційною системою управління людськими ресурсами на державній службі.

Після проведення детального аналізу та створення нової структури Нацдержслужби необхідно визначити перелік посад фахівців з питань реформи, вимоги до професійної компетентності кандидатів на такі посади. До роботи в Нацдержслужбі шляхом проведення конкурсного відбору будуть залучені фахівці з питань управління персоналом, що мають відповідний досвід та кваліфікацію. Для швидкого опанування специфіки управління персоналом на державній службі для нових працівників передбачається проведення відповідного навчання.

Пріоритетами реформування державної служби та управління людськими ресурсами в державних органах є:

прийняття нормативно-правових актів та ефективна реалізація Закону України "Про державну службу" ;

формування висококваліфікованої, компетентної групи фахівців з питань реформ;

визначення оптимальної кількості державних службовців з урахуванням функцій та організаційної структури державних органів, оптимізація чисельності працівників органів державної влади;

реформування системи оплати праці державних службовців з метою підвищення рівня їх заробітної плати за умови забезпечення стабільності державних фінансів;

утворення служб управління персоналом у міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади;

утворення інтегрованої інформаційної системи управління людськими ресурсами на державній службі;

реформування системи професійного навчання державних службовців;

підвищення рівня інституційної спроможності Нацдержслужби для забезпечення ефективної реалізації Закону України "Про державну службу" та повноцінного реформування державної служби.

Підзвітність - організація, прозорість, нагляд

Реформа державного управління у частині підзвітності проводитиметься з урахуванням того, що організація системи центральних органів виконавчої влади має значний вплив на загальну роботу Кабінету Міністрів України. Система центральних органів виконавчої влади за умови її належної побудови забезпечує демократичну легітимність, зокрема задовольняє потреби громадян. У державах - членах ЄС відсутній уніфікований спосіб організації системи державних органів та забезпечення їх підзвітності, але є такі принципи, які необхідно враховувати під час розбудови системи державних органів:

раціональність - дієвість та узгодженість, уникнення часткового дублювання повноважень і завдань державних органів, створення збалансованої системи контролю;

прозорість - забезпечення чіткої та простої типової організації органа державної влади;

економічна доступність - розміри та обсяг витрат на утримання системи державних органів відповідають потребам і можливостям країни;

підзвітність - кожна структурна одиниця установи є внутрішньо підзвітною, установа в цілому - зовнішньо підзвітною (політична, судова, соціальна та незалежна підзвітність), а також підзвітною громадянам щодо дотримання їх прав, зокрема на доступ до публічної інформації, на належне адміністрування, на адміністративне правосуддя та на відшкодування.

В Україні функціонує 65 центральних органів виконавчої влади, зокрема 18 міністерств та 47 інших центральних органів виконавчої влади, у тому числі 20 державних служб, 11 державних агентств, п’ять державних інспекцій, шість центральних органів виконавчої влади із спеціальним статусом та п’ять інших органів. Кабінет Міністрів України безпосередньо спрямовує та координує діяльність 11 центральних органів виконавчої влади, що без чіткої підзвітності відповідним міністрам не дає змоги ефективно формувати та реалізовувати цілісну та послідовну державну політику. Відсутність чіткого розподілу відповідальності між міністерствами призводить до дублювання функцій та нечіткого розподілу завдань і, як наслідок, нераціонального використання людських і фінансових ресурсів, низького рівня інституційної спроможності щодо проведення реформ та формування державної політики.

Для розв’язання зазначених проблем необхідно:

чітко визначити місію, сфери відповідальності, функції та завдання міністерств та інших центральних органів виконавчої влади;

визначити порядок підзвітності центральних органів виконавчої влади;

забезпечити встановлення підзвітності, проведення функціонального обстеження та оптимізацію чисельності працівників міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.

Реорганізація системи центральних органів виконавчої влади повинна здійснюватися шляхом проведення у 2017 році горизонтального функціонального обстеження для визначення сфер відповідальності, їх інтегрованої організації, що забезпечить послідовне формування державної політики у відповідних сферах та чітку політичну відповідальність, а також дасть змогу усунути дублювання та непритаманні функції центральних органів виконавчої влади. Необхідно забезпечити чітке розмежування обов’язків міністерств, які формують державну політику, та інших центральних органів виконавчої влади (агентств, служб, інспекцій), які забезпечують її реалізацію. Разом з тим необхідно вирішити питання, пов’язані з конфліктом інтересів, шляхом усунення поєднання функції з надання адміністративних послуг та здійснення контролю і нагляду за дотриманням вимог законодавства у відповідній сфері.

У відповідних міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади необхідно провести вертикальне функціональне обстеження для забезпечення узгодженості, ефективності та результативності в найбільш важливих сферах державної політики. Горизонтальне обстеження системи центральних органів виконавчої влади сприятиме виявленню неефективності та неузгодженості на рівні державного управління та стратегічному об’єднанню напрямів реформи. Для визначення секторальних проблем в окремих сферах державної політики потрібно провести вертикальне функціональне обстеження, зокрема протягом 2016-2018 років у сфері бюджетної (Мінфін), регіональної (Мінрегіон) політики, розвитку економіки в цілому та окремих її секторів (Мінінфраструктури та інші міністерства), а до кінця 2020 року в інших сферах державної політики.

Результати проведення функціонального обстеження повинні сприяти формуванню та реалізації державної політики у різних сферах, зокрема результати проведення вертикального функціонального обстеження повинні бути враховані в планах інституційної реорганізації міністерств, а горизонтального функціонального обстеження - плані реорганізації системи державного управління в цілому.

Горизонтальне функціональне обстеження сприятиме удосконаленню системи центральних органів виконавчої влади, поступовому зменшенню кількості центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується та координується безпосередньо Кабінетом Міністрів України, а також органів, які не мають чіткого порядку підзвітності перед міністрами чи, як виняток, іншими членами Кабінету Міністрів України, з 16 до 0 відсотків у 2018 році, що дасть змогу Кабінетові Міністрів України більш ефективно вирішувати стратегічні питання, міністрам здійснювати лідерство у відповідних сферах державної політики, а громадянам вимагати політичної підзвітності міністрів щодо стану справ у цих сферах.

За результатами проведення функціонального обстеження будуть підготовлені рекомендації щодо удосконалення системи державного управління на центральному рівні, зокрема внутрішньої організації роботи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, з метою підвищення ефективності роботи, використання людських та фінансових ресурсів, оптимізації чисельності державних службовців та працівників.

Чітка підзвітність встановлюватиметься між галузевими міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади для забезпечення їх професійної та управлінської автономії та відповідальності перед міністрами. Діяльність центральних органів виконавчої влади, яка на сьогодні безпосередньо спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України, буде спрямовуватися та координуватися окремими членами Кабінету Міністрів України.

Пріоритетами забезпечення підзвітності органів державного управління є:

побудова чіткої системи підзвітності центральних органів виконавчої влади;

визначення місії, сфери відповідальності, функцій та завдань, результатів діяльності міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, реформування їх організаційної структури.

Надання адміністративних послуг - адміністративні процедури, зниження адміністративного навантаження, якість надання послуг, електронне урядування

Пріоритетом розвитку сфери надання адміністративних процедур і адміністративних послуг є прийняття закону про загальну адміністративну процедуру згідно з європейськими стандартами і поступове приведення окремих адміністративних послуг у відповідність з визначеними загальними принципами. Закріплення на законодавчому рівні базових принципів і правил проведення адміністративної процедури сприятиме правовій визначеності і наданню гарантії дотримання прав громадян і юридичних осіб у разі, коли державні органи визначають їх права та обов’язки. Такі принципи, як законність (прийняття рішень відповідно до законів та прийнятих для їх реалізації підзаконних актів), встановлення істинних фактів, які є важливими для прийняття рішення, право бути почутим, право на одержання письмового рішення з чітким зазначенням підстав для його прийняття, на несудове оскарження, на поновлення процедур у певних випадках, на судове оскарження, є невід’ємними для функціонування сучасної системи державного управління, що ґрунтується на верховенстві права.

Закон про адміністративну процедуру визначатиме принципи надання якісних адміністративних послуг, орієнтованих на користувачів, вимоги до якості надання яких затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Законом про адміністративну процедуру будуть встановлені єдині принципи і правила ведення адміністративних справ з передбаченням можливості спеціального регулювання в деяких випадках для окремих сфер адміністрування та видів процедур. Галузеві закони будуть поступово приведені у відповідність із загальними принципами, зокрема Законом України "Про адміністративні послуги" . Система ліцензування та надання дозволів також буде інтегрована та приведена у відповідність з базовими принципами і правилами проведення адміністративної процедури.

Особлива увага приділятиметься подальшому розвитку центрів надання адміністративних послуг, збільшенню кількості адміністративних послуг, які надаються через такі центри, підвищенню якості їх надання.

Під час здійснення заходів, спрямованих на підвищення якості надання адміністративних послуг, передбачається спрощення/оптимізація адміністративних процедур, зниження адміністративного навантаження, визначення переліку таких процедур і проведення відбору 15 послуг, які мають високий попит, для спрощення процедури їх надання. Принцип відбору послуг ґрунтуватиметься на подіях у житті людини, їх впливі та частоті звернень, зокрема народження, зміна місця проживання. Насамперед будуть складені описи відібраних процедур із визначенням часу і коштів, необхідних для дотримання вимог, згідно з методикою типової собівартості та визначені процедури, у тому числі шляхом проведення консультацій із споживачами, з метою їх максимального спрощення/оптимізації, а також заощадження часу і коштів. Такі процедури будуть закріплені на законодавчому рівні. Разом з тим удосконалюватимуться організаційні та електронні інформаційні системи, проводитиметься навчання державних службовців, ретельно відстежуватимуться відгуки користувачів, проводитиметься періодична оцінка таких процедур та їх удосконалення.

Для підвищення рівня доступності адміністративних послуг необхідно децентралізувати базові адміністративні послуги, врегулювати на законодавчому рівні питання оплати адміністративних послуг та забезпечити приведення законодавства у відповідність із Законом України "Про адміністративні послуги" .

Під електронним урядуванням слід розуміти використання інформаційно-комунікаційних технологій для покращення ефективності системи державного управління, її прозорості та зручності, зокрема операційного компонента, що забезпечує діяльність державних органів. Основним завданням є створення (удосконалення) реєстрів даних громадян, юридичних осіб, земельних ділянок і нерухомості, податків, соціального страхування, забезпечення функціональної сумісності систем та здійснення обміну даними на операційному рівні замість подання довідок та інших документів. Функціональна сумісність систем сприятиме здійсненню обміну даними між реєстрами (кожен елемент даних повідомлятиметься і вводитиметься до реєстру один раз) та установами. Реєстри будуть відкритими для користування органами державного управління із забезпеченням гарантованого захисту персональних даних, що сприятиме спрощенню процедури надання органами державного управління адміністративних послуг громадянам і юридичним особам з підтвердження фактів та інформації, що міститься в офіційних державних реєстрах, зокрема в електронній формі через веб-сервіси.

Успішність виконання завдань з впровадження електронного урядування оцінюватиметься шляхом визначення кількості центральних органів виконавчої влади, які приєднані до системи електронної взаємодії, та запитів, що обробляються в електронному вигляді через таку систему.

Результативність запровадження послуг у режимі реального часу буде оцінюватися шляхом визначення кількості послуг, запроваджених відповідно до таких базових рівнів:

I і II рівень - надання інформації та завантаження заяви у форматі pdf;

III рівень - подання заяви та оплата послуги в режимі реального часу;

IV рівень - повністю інтегрована послуга.

Адміністративні послуги у 2016 році повинні бути запроваджені на I і II рівні, до кінця 2020 року не менше 80 послуг - на III рівні і не менше 40 послуг - на IV рівні. Частка користувачів, які отримують послуги в електронному вигляді, повинна збільшитися до 30 відсотків до кінця 2020 року. Частка користувачів, задоволених якістю наданих послуг у режимі реального часу, повинна поступово збільшитися до 60 відсотків до кінця 2020 року. Зазначені адміністративні послуги відповідно до вимог законодавства повинні бути інтегровані до Єдиного державного порталу адміністративних послуг, тестову експлуатацію якого розпочато.

Єдиний державний портал адміністративних послуг повинен забезпечити створення сприятливих умов для надання громадянам і юридичним особам доступних, прозорих, безпечних та зручних в отриманні адміністративних послуг за принципом єдиного вікна ("оne-stop-shop").

З метою забезпечення відкритості та прозорості державного управління, а також використання інформації та даних, зібраних органами державного управління, необхідно удосконалити систему відкритих даних. Кількість відкритих наборів даних на Єдиному державному порталі повинна збільшитися із 100 до 20 тис. до 2020 року. Разом з тим частка опублікованих наборів даних, що мають якість не нижче трьох зірок (згідно з міжнародною п’ятизірковою методикою оцінки якості відкритих даних), повинна збільшитися із 20 до 50 відсотків.

Пріоритетами надання адміністративних послуг є:

запровадження загальної адміністративної процедури з базовими гарантіями (принцип законності, встановлення істинних фактів, право бути почутим, право на ефективний захист прав, на одержання письмового рішення з чітким зазначенням підстав його прийняття, право на несудове оскарження, право на судове оскарження тощо);

підвищення якості та доступності адміністративних послуг, у тому числі через центри надання адміністративних послуг, децентралізація базових адміністративних послуг;

систематичне зниження адміністративного навантаження на громадян і юридичних осіб;

оптимізація та підвищення ефективності роботи органів виконавчої влади шляхом впровадження електронної міжвідомчої взаємодії та електронного документообігу;

надання адміністративних послуг в електронному вигляді.

Управління державними фінансами

Пріоритети та заходи щодо реформування системи державних фінансів визначені у Стратегії розвитку системи управління державними фінансами, схваленій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2013 р. № 774 (Офіційний вісник України, 2013 р., № 82, ст. 3052).

Зміни до Стратегії розвитку системи управління державними фінансами будуть внесені до кінця 2016 року.

У багатьох державах - членах ЄС реформування системи державних фінансів передбачене загальною стратегією реформування державного управління, а забезпечення розвитку системи управління державними фінансами здійснюється разом із загальною реформою державного управління. Дії з реалізації цієї Стратегії та Стратегії розвитку системи управління державними фінансами будуть координуватися Міністром фінансів як міністром, відповідальним за забезпечення розвитку системи управління державними фінансами, та членом Координаційної ради. Питання державних фінансів та реформування державного управління, зокрема середньострокового бюджетного планування, стратегічного планування, координації дій з реалізації державної політики, проведення аналізу фінансового впливу реалізації державної політики, будуть обговорюватися на засіданнях Координаційної ради. Такий підхід використовуватиметься у роботі спеціальної робочої групи на рівні вищого корпусу державної служби, до складу якої повинен бути включений Державний секретар Мінфіну. Періодичні звіти про хід реалізації Стратегії розвитку системи управління державними фінансами можуть у разі потреби також розглядатися на засіданнях Координаційної ради разом із звітами про хід реформування державного управління.

Заходи з реалізації цієї Стратегії будуть здійснюватися протягом 2016-2020 років за рахунок коштів державного бюджету та інших джерел, не заборонених законодавством, у тому числі міжнародної фінансової допомоги.

Обсяг видатків, необхідних для реалізації цієї Стратегії, розрахований у цінах 2016 року на основі припущень, попередніх оціночних та прогнозних даних.

Здійснення заходів, не пов’язаних з реформуванням системи оплати праці працівників органів державного управління, передбачених цією Стратегією, потребуватиме близько 1 млрд. гривень без урахування загальних річних обсягів видатків на оплату праці державних службовців та працівників державних органів, а заходів щодо формування висококваліфікованої, компетентної групи державних службовців, які обіймають посади державної служби, несуть відповідальність за розроблення та реалізацію ключових національних реформ, - близько 4 млрд. гривень.

Витрати на реалізацію цієї Стратегії будуть розподілятися за такими напрямами:

оплата праці державних службовців згідно із Законом України "Про державну службу" ;

проведення навчання та тренінгів для державних службовців;

залучення зовнішніх експертів та проведення фахової експертизи;

створення та впровадження інформаційно-комунікаційних систем;

комунікаційне супроводження реалізації цієї Стратегії.

Обсяг орієнтовних витрат за такими напрямами наведений у додатку 1.

Відповідальність за реалізацію цієї Стратегії несуть:

Кабінет Міністрів України (колективна політична відповідальність);

член Кабінету Міністрів України, відповідальний за координацію реформування державного управління, який відповідно до рішення Прем’єр-міністра України є політичним лідером реформи державного управління та політично відповідальним за її проведення, проведення моніторингу і оцінки стану реалізації цієї Стратегії та підготовку звітності щодо проведення реформи державного управління;

міністри, відповідальні за реформування державного управління (політична відповідальність за результати реформування за відповідними напрямами);

структурний підрозділ Секретаріату Кабінету Міністрів України, що відповідальний за реформу державного управління, підзвітний члену Кабінету Міністрів України, відповідальному за координацію реформування державного управління, з питань, що належать до його компетенції, забезпечує його підтримку стосовно координації дій з реалізації цієї Стратегії, проведення моніторингу і оцінки стану її реалізації та підготовки звітності щодо проведення реформи державного управління.

Загальна координація дій з реформування державного управління здійснюватиметься спеціальною робочою групою з питань реформування державного управління у складі Державного секретаря Кабінету Міністрів України, його заступників, державних секретарів міністерств, Голови НАДС, Голови Державного агентства з питань електронного урядування та державних службовців категорії "А" інших державних органів.

Спеціальна робоча група підтримуватиме роботу Координаційної ради та готуватиме питання для обговорення і проекти рішень Координаційної ради. Засідання спеціальної робочої групи проводитимуться не рідше ніж один раз на місяць. Спеціальна робоча група готуватиме разом з міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади річні звіти з пропозиціями щодо здійснення заходів, необхідних для забезпечення належної реалізації цієї Стратегії та виконання плану заходів з її реалізації. Річні звіти розглядатимуться Координаційною радою та оприлюднюватимуться щороку до 1 квітня на офіційному веб-сайті Кабінету Міністрів України. Для отримання оперативної інформації про стан проведення реформи державного управління готуватимуться та розглядатимуться на засіданнях Координаційної ради піврічні та квартальні звіти.

Відповідальність за проведення моніторингу і оцінки стану здійснення заходів з реалізації цієї Стратегії несуть державні органи. Спеціальна робоча група за підтримки структурного підрозділу Секретаріату Кабінету Міністрів України, відповідального за реформу державного управління, здійснюватиме контроль за достовірністю результатів моніторингу та звітів, а також координуватиме дії з підготовки річного звіту про хід проведення реформи державного управління.

Реалізація цієї Стратегії здійснюється відповідно до плану заходів на 2016-2020 роки, який щороку уточнюється у разі потреби, із зазначенням відповідальних за здійснення конкретних заходів органів, обсягу фінансових ресурсів і строків виконання.

Показники виконання завдань, наведених у додатку 2, будуть оцінюватися щороку в рамках проведення щорічного моніторингу реалізації цієї Стратегії і можуть бути оновлені за умови їх затвердження Кабінетом Міністрів України. Завдання можуть бути переглянуті після проведення до кінця 2018 року комплексної оцінки стану системи державного управління.