ЄВРОПЕЙСЬКИЙ СУД З ПРАВ ЛЮДИНИ
П’ята секція
РІШЕННЯ
Справа "Торбіч проти України" (Заяви № 41713/13 та № 29980/15)
СТРАСБУРГ
28 березня 2024 року
Автентичний переклад
Це рішення є остаточним, але може підлягати редакційним виправленням.
У справі "Торбіч проти України"
Європейський суд з прав людини (п’ята секція), засідаючи комітетом, до складу якого увійшли:
Карло Ранцоні (<…>), Голова,
Маттіас Гуйомар (<…>),
Микола Гнатовський (<…>), судді,
та Мартіна Келлер (<…>), заступник Секретаря секції,
з огляду на:
заяви, подані у різні дати, зазначені в таблиці у додатку, до Суду проти України на підставі статті 34 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) заявниками (далі - заявники), вказаними у ній,
рішення повідомити про заяви Уряд України (далі - Уряд), який представляла його Уповноважений, на останніх етапах провадження пані М. Сокоренко,
зауваження сторін,
після обговорення за зачиненими дверима 28 вересня 2023 року, 16 листопада 2023 року та 07 березня 2024 року
постановляє таке рішення, що було ухвалене в останню дату:
ПРЕДМЕТ СПРАВИ
1. Справа стосується відмови надати журналістам інформацію, розпорядником якої є органи державної влади, як стверджується, всупереч статті 10 Конвенції. Другий заявник також скаржився за пунктом 1 статті 6 Конвенції на тривалість провадження, ініційованого ним для оскарження цієї відмови.
2. На момент відповідних подій другий заявник, п. Торбіч, був головним редактором інформаційно-аналітичного інтернет-порталу "Четверта влада", а пані Торбіч, перша заявниця, була його заступником. Обидва заявники проживали у місті Рівне.
3. Згідно із законодавством під час реєстрації для участі у виборах до Верховної Ради України всі кандидати мали подати до Центральної виборчої комісії (далі - ЦВК) свої біографічні відомості (далі - автобіографія) разом із фотографією. Короткі біографічні відомості про кандидатів (у визначеному законом порядку та на оприлюднення яких кандидати також давали згоду), взяті з наданих автобіографій, оприлюднюються на вебсайті ЦВК. ЦВК також розповсюджує інформаційні плакати кандидатів, що містять фотографії та біографічні відомості.
4. У період із серпня по вересень 2012 року в контексті парламентських виборів того року заявники, представившись журналістами, звернулися до ЦВК з проханням надати їм автобіографії та фотографії всіх кандидатів в одномандатних округах, зареєстрованих у Рівненській області. У запитах заявників зазначалося, що відповідна інформація була "відкритою" згідно із законодавством, а саме Законами України "Про інформацію" та "Про доступ до публічної інформації". Перша заявниця також зазначила у своєму запиті, що інформація загалом була потрібна виборцям для здійснення усвідомленого вибору під час виборів. У запиті другого заявника зазначалося, що він як індивідуальний виборець запитував інформацію для того, щоб зробити усвідомлений вибір.
5. У своїх відповідях на запити від 28 серпня і 26 вересня 2012 року відповідно ЦВК відмовилася надати автобіографії на тій підставі, що вони містили не лише відкриту інформацію, а й конфіденційну особисту інформацію, а саме адреси, номери телефонів і склад сім’ї кандидатів. Вона додала, що фотографії не могли поширюватися без згоди кандидатів. У своїй відповіді другому заявнику ЦВК також зазначила, що під час виготовлення інформаційних плакатів кандидати не були зобов’язані використовувати ту саму фотографію, яка була подана до ЦВК, і що ЦВК не перевіряла, які біографічні відомості розміщувалися на плакатах.
6. Заявники оскаржили ці відмови до судів у двох окремих провадженнях. Другий заявник подав позов до Окружного адміністративного суду міста Києва 16 жовтня 2012 року. Цей суд спочатку повернув заяву у зв’язку з непідсудністю, оскільки скарги на дії чи рішення ЦВК в якості суду першої інстанції мав розглядати Київський апеляційний адміністративний суд. У зв’язку з цим Окружний адміністративний суд міста Києва посилався на статтю 172 Кодексу адміністративного судочинства України, яка встановлює особливості розгляду скарг на дії та рішення виборчих комісій, у тому числі норми підсудності та застосування скорочених строків. 19 грудня 2012 року за апеляційною скаргою другого заявника Вищий адміністративний суд України встановив, що справа другого заявника не була спором, пов’язаним із виборами, оскільки другого заявника не можна було вважати "суб’єктом виборчого процесу", а тому спеціальні правила, передбачені статтею 172, не застосовувалися. На цій підставі 14 січня 2013 року Окружний адміністративний суд міста Києва зрештою відкрив провадження та розпочав його розгляд по суті.
7. У національних судах заявники, наголошуючи на своїй ролі як журналістів, стверджували, що навіть якщо певна інформація, яка містилася в автобіографіях, могла вважатися конфіденційною, ЦВК все одно мала надати їм інформацію, класифіковану як відкриту. Враховуючи відсутність контролю з боку ЦВК за інформацією, яку кандидати розміщували на своїх плакатах, мати доступ до їхніх оригінальних автобіографій та фотографій було ще важливішим. Заявники доводили, що запитувана інформація була важливою, оскільки під час виборів часто з’являлися "технічні кандидати" або "двійники", які мали однакові або дуже схожі імена, і, використовуючи цей метод, політичні опоненти намагалися розподілити голоси. З огляду на наведене доступ до запитуваних документів був важливим для інформування громадськості.
8. Позовні вимоги заявників суди залишили без задоволення, по суті, підтримавши наведене ЦВК обґрунтування та зазначивши, що законодавство передбачало, що певні види інформації про кандидатів були публічними та мали поширюватися ЦВК, а вся інша інформація була конфіденційною. У цьому контексті суди посилалися на Закон України "Про вибори народних депутатів" (далі - Закон "Про вибори") та на рішення Конституційного Суду України 1997 та 2012 років, які, по суті, класифікували всю інформацію про приватне та сімейне життя як конфіденційну.
9. Справа першої заявниці розглядалась у скороченому провадженні, а остаточне рішення ухвалив Житомирський апеляційний адміністративний суд 17 грудня 2012 року. Остаточне рішення у справі другого заявника, яка розглядалася у звичайному порядку, було ухвалено Вищим адміністративним судом України 09 грудня 2014 року.
10. Вибори відбулися 28 жовтня 2012 року.
ОЦІНКА СУДУ
I. ОБ’ЄДНАННЯ ЗАЯВ
11. Беручи до уваги схожість предмета заяв, Суд вважає за доцільне розглянути їх спільно в одному рішенні.
II. СТВЕРДЖУВАНЕ ПОРУШЕННЯ СТАТТІ 10 КОНВЕНЦІЇ
( Див. текст )
A. Прийнятність
1. Вичерпання національних засобів юридичного захисту (заява № 41713/13)
12. Уряд стверджував, що перша заявниця не вичерпала національних засобів юридичного захисту, оскільки не подала касаційну скаргу на рішення апеляційного суду, хоча така можливість була зазначена у самій ухвалі.
13. Перша заявниця заперечила, зазначивши, що подання касаційних скарг не передбачалося законодавством, яке регулювало скорочене провадження.
14. Суд зауважує, що національне законодавство не передбачало можливості подання касаційних скарг у справах, які розглядалися у скороченому провадженні (див. рішення у справі "Кушнір проти України" [Комітет] (Kushnir v. Ukraine) [Committee], заява № 8531/13, пункти 20 і 28, від 28 січня 2021 року). Хоча апеляційний суд вказав про можливість подальшого оскарження у своїй ухвалі, Суд не переконаний, що така можливість дійсно була доступна заявниці, і Уряд не навів жодних прикладів чи інших аргументів, які б підтверджували протилежне. Тому Суд відхиляє це попереднє заперечення.
2. Застосовність статті 10 Конвенції
15. Уряд також стверджував про відсутність втручання у право заявників на свободу вираження поглядів. Хоча заявники були журналістами та представляли організацію, яка могла розглядатися як "громадський наглядач", запитувана інформація не могла вважатися необхідною для здійснення ними свободи вираження поглядів за обставин цієї справи. Зокрема, вона стосувалася приватного життя осіб, які були лише кандидатами на виборні посади, а не народними депутатами. Крім того, інформація, необхідна, щоб виборці могли зробити свій вибір, була оприлюднена ЦВК відповідно до вимог закону. До того ж Уряд підкреслив різне пояснення заявниками мети своїх запитів і зазначив, що, як випливало зі списків зареєстрованих кандидатів, "двійників" не було, тому нікого не могли ввести в оману імена кандидатів.
16. Заявники стверджували, що вони запитували інформацію як журналісти під час виборчої кампанії та виключно щодо кандидатів місцевих округів. Оприлюдненої ЦВК інформації було недостатньо для виявлення "двійників" та оцінки компетентності кандидатів, тому потрібна була більш детальна інформація. Незабезпечення ЦВК контролю за фотографіями та біографічними відомостями, які використовували кандидати для своїх плакатів, погіршувало ситуацію. Фотографії кандидатів залишалися повністю недоступними для громадськості, хоча це були звичайні професійні фотографії без сцен із приватного життя, і в будь-якому випадку вони були надані в контексті виборів до Верховної Ради України, тому виборці мали право впізнавати своїх кандидатів на вигляд. Запитувана інформація також була "готовою та доступною".
17. Суд повторює, що право на доступ до інформації, розпорядником якої є орган державної влади, може виникати, якщо такий доступ виступає інструментом реалізації особою свого права на свободу вираження поглядів, і якщо відмова в доступі становитиме втручання у це право. Вихідними критеріями такої оцінки є: мета запиту на інформацію, характер запитуваної інформації, роль заявника та готовність і доступність інформації (див. рішення у справі "Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини" [ВП] (Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary) [GC], заява № 18030/11, пункти 149-180, від 08 листопада 2016 року).
18. Взявши до уваги різні пояснення, надані заявниками у самих запитах і в національних судах, Суд погоджується, що в цілому очевидно - і повинно було бути зрозуміло національним органам влади - що запитувана інформація була потрібна в контексті журналістської діяльності заявників, пов’язаної з триваючими виборами, зокрема з огляду на можливі недобросовісні методи, якими могли скористатися кандидати. З тих же причин і попри те, що у списку кандидатів, як вбачається, не було фактичних "двійників", Суд вважає, що інформація відповідала критерію суспільного інтересу. Це додатково підтверджується визнанням ЦВК того, що вона не здійснювала нагляд ні за змістом, ні за фотографіями, розміщеними на плакатах кандидатів.
19. Роль заявників як журналістів, які відігравали важливу функцію "громадського наглядача", не оскаржувалася. Також не заперечувалося, що запитувана інформація була готовою та доступною.
20. Отже, відмови ЦВК становили перешкоду для здійснення заявниками своєї свободи отримувати та поширювати інформацію, захищеної статтею 10 Конвенції.
21. Отже, попереднє заперечення Уряду має бути відхилено.
3. Висновок
22. Суд також зазначає, що ці скарги не є явно необґрунтованими у розумінні підпункту "а" пункту 3 статті 35 Конвенції і вони не є неприйнятними з будь-яких інших підстав. Тому вони мають бути визнані прийнятними.
B. Суть
23. Заявники стверджували, що Закон "Про вибори" передбачав, що інформація, яка містилася в документах, поданих кандидатами під час процедури реєстрації, була "відкритою". Той факт, що ЦВК була зобов’язана публікувати лише певну інформацію, не означало, що така відкритість обмежувалася лише цією інформацією. Водночас національні суди знехтували цим конкретним положенням і посилалися на низку інших конкуруючих правових норм, не намагаючись встановити баланс між двома відповідними правами. У контексті виборів та з огляду на широке використання нечесних методів виборчої агітації, а також право виборців знати, ким були їхні кандидати, доступ до автобіографій та фотографій переважив необхідність захисту приватного життя, якщо така необхідність взагалі була застосовною за цих обставин.
24. Уряд стверджував, не вказавши конкретний закон, що втручання було передбачено законодавством і переслідувало законну мету захисту "прав інших осіб". Стосовно необхідності, то той факт, що закон гарантував доступ до певної інформації про кандидатів через публікування ЦВК цієї інформації, а решта інформації захищав як приватну інформацію про осіб, які ще не були обрані, забезпечував необхідний баланс між правом заявників на свободу вираження поглядів і необхідністю захисту приватного життя.
25. Суд повторює, що втручання в права заявника за статтею 10 порушуватиме Конвенцію, якщо воно не "встановлене законом", не переслідує одну чи декілька законних цілей, наведених у цьому пункті, або не є "необхідним у демократичному суспільстві" для досягнення цих цілей.
26. Суд зауважує, що національні суди, розглянувши положення Закону "Про вибори", дійшли висновку, що їх слід було розглядати загалом, тобто саме ЦВК мала оприлюднювати певні види інформації про кандидатів, таким чином, роблячи її відкритою, і кандидати дали згоду на поширення цієї інформації. Суд уже встановив, що таке тлумачення не було явно необґрунтованим (див. рішення у справі "Центр демократії та верховенства права проти України" (Centre for Democracy and the Rule of Law v. Ukraine), заява № 10090/16, пункт 109, від 26 березня 2020 року). Проте Суд зазначає, що інші правові положення, на які посилалися національні суди, а саме: Закони України "Про інформацію" чи "Про доступ до публічної інформації", дозволяли розголошувати навіть конфіденційну інформацію (наприклад, персональні дані), якщо вона становила суспільний інтерес і якщо право громадськості знати про цю інформацію переважувало потенційну шкоду від її поширення. Як вбачається, суди не застосували зазначений критерій. Однак це питання доцільніше розглянути в пункті щодо необхідності.
27. Стосовно переслідуваної "законної мети", то Суд готовий визнати, що обмеження доступу до біографічних відомостей та фотографій можна розглядати як переслідування мети захисту "прав інших осіб" у розумінні пункту 2 статті 10 Конвенції.
28. Стосовно необхідності Суд зауважує, що, як і в згаданому рішенні у справі "Центр демократії та верховенства права проти України" (Centre for Democracy and the Rule of Law v. Ukraine), пункт 105), національні органи влади у цій справі розглядали інформацію, що містилася в автобіографії, як масив, не роблячи жодних спроб знайти спосіб задовольнити запити заявників без розголошення конфіденційних відомостей кандидатів. Враховуючи те, що запити заявників були подані в контексті майбутніх виборів до Верховної Ради України, така загальна відмова навряд чи могла узгод-жуватися з важливістю для місцевих виборців володіти інформацією про кандидатів, які, реєструючись для участі у виборах, неминуче оприлюднювали інформацію про себе на публічний огляд. І хоча в цій справі відповідні особи не були відомими політиками, які уже обиралися до Верховної Ради України, як у згаданій справі, це не виключало важливості доступу до детальної інформації про кандидата місцевого округу перед проведенням виборів. Насправді такий доступ міг бути навіть важливішим з огляду на те, що відповідні особи були менш відомі громадськості. У зв’язку з цим національні суди не забезпечили належний баланс між відповідними інтересами.
29. Суд також не може недооцінювати визнання ЦВК того, що вона не здійснювала контроль за інформацією та фотографіями, які кандидати використовували для своїх плакатів. Аналіз цього аргументу ЦВК у контексті неодноразових доводів заявників щодо широкого використання нечесних методів під час виборів також відсутній у рішеннях національних судів. Хоча фактичних "двійників" у Рівненській області під час відповідних виборів не було, така відсутність контролю могла сама собою стати ймовірною підставою для сумнівів заявників у точності інформації, наданої кандидатами в різних джерелах, і, таким чином, за обставин цієї справи вимагала поширення інформації з першоджерела, тобто автобіографій та фотографій, поданих до ЦВК, в яких конфіденційні персональні дані були б видалені з метою гарантування прав кандидатів за статтею 8 Конвенції (див., mutatis mutandis, рішення у справі "Володимир Торбіч проти України" [Комітет] (Volodymyr Torbich v. Ukraine) [Committee], заява № 14957/13, пункт 30, від 13 липня 2023 року).
30. З огляду на наведене Суд вважає, що загальна відмова надати заявникам копії автобіографій та фотографій кандидатів у контексті виборчої кампанії не була "необхідною в демократичному суспільстві".
31. Отже, було порушено статтю 10 Конвенції.
III. ІНШІ СКАРГИ
32. Другий заявник також скаржився за статтею 6 Конвенції на тривалий розгляд його справи національними судами, оскільки на момент ухвалення остаточного рішення вибори вже давно закінчилися.
33. Беручи до уваги факти справи, доводи сторін та свої наведені раніше висновки, Суд вважає, що немає необхідності виносити окреме рішення щодо прийнятності та суті скарги заявника за статтею 6 Конвенції (див. рішення у справі "Центр юридичних ресурсів в інтересах Валентина Кимпеану проти Румунії" [ВП] (<...>) [GC], заява № 47848/08, пункт 156, ЄСПЛ 2014).
ЗАСТОСУВАННЯ СТАТТІ 41 КОНВЕНЦІЇ
( Див. текст )
34. Заявники стверджували, що встановлення порушення становитиме достатню справедливу сатисфакцію.
35. Уряд стверджував, що, таким чином, не було підстав присуджувати будь-яке відшкодування заявникам.
36. Суд погоджується, що порушення статті 10 Конвенції мало завдати заявникам моральної шкоди, як і порушення пункту 1 статті 6 Конвенції у справі другого заявника. Беручи до уваги позицію заявників у зв’язку з цим, Суд доходить висновку, що встановлення порушення саме собою становитиме достатню справедливу сатисфакцію.
ЗА ЦИХ ПІДСТАВ СУД ОДНОГОЛОСНО
1. Вирішує об’єднати заяви.
2. Оголошує заяви прийнятними.
3. Постановляє, що було порушено статтю 10 Конвенції щодо обох заявників.
4. Постановляє, що немає необхідності розглядати прийнятність та суть скарги другого заявника за статтею 6 Конвенції.
5. Постановляє, що встановлення порушення саме собою становить достатню справедливу сатисфакцію будь-якої моральної шкоди, завданої заявникам.
Учинено англійською мовою та повідомлено письмово 28 березня 2024 року відповідно до пунктів 2 і 3 правила 77 Регламенту Суду.
| Заступник Секретаря | Мартіна КЕЛЛЕР |
| Голова | Карло РАНЦОНІ |
ДОДАТОК