Справа «Володимир Торбіч проти України» (Заява № 14957/13)

Це рішення є остаточним, але може підлягати редакційним виправленням.

У справі "Володимир Торбіч проти України"

Європейський суд з прав людини (п’ята секція), засідаючи комітетом, до складу якого увійшли:

Карло Ранцоні (<…>), Голова,

Маттіас Гуйомар (<…>),

Микола Гнатовський (<…>), судді,

та Мартіна Келлер (<…>), заступник Секретаря секції,

з огляду на:

заяву (№ 14957/13), яку 02 лютого 2013 року подав до Суду проти України на підставі статті 34 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) громадянин України п. Володимир Анатолійович Торбіч (далі - заявник), 1980 року народження, що проживає у м. Рівне та якого представляла пані Л.В. Опришко - юрист, яка практикує у м. Києві,

рішення повідомити Уряд України (далі - Уряд), який представляла його Уповноважений, на останніх етапах провадження пані М. Сокоренко, про скаргу заявника за статтею 10 Конвенції, а також визнати решту скарг у заяві неприйнятними,

зауваження сторін,

після обговорення за зачиненими дверима 22 червня 2023 року

постановляє таке рішення, що було ухвалено у той день:

1. Заява стосується відмови у наданні журналісту доступу до інформації, розпорядником якої були органи державної влади, як стверджується, всупереч статті 10 Конвенції.

2. Заявник - журналіст і головний редактор інформаційного агентства "Рівненське агентство журналістських розслідувань" (далі - агентство).

3. У своєму першому запиті до голови Рівненської обласної державної адміністрації (далі - РОДА) заявник, представившись головним редактором агентства, просив надати йому інформацію про премії, виплачені голові, його заступникам і всім іншим працівникам РОДА у період з 2009 по 2011 роки. Заявник просив надати інформацію у знеособленому виді, проте з детальним зазначенням премій по кожному місяцю та відповідно до посади. Він посилався, зокрема, на Закон України "Про доступ до публічної інформації", який передбачав, що доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами не могло бути обмежено.

4. Частина підрозділів РОДА надали запитувану заявником інформацію. Однак деякі підрозділи відмовили йому у наданні інформації або надали лише узагальнену чи часткову інформацію (наприклад, без детального зазначення посади чи виду премії), на тій підставі, що розкриття інших відомостей становило б порушення законодавства про захист персональних даних.

5. 14 лютого та 11 червня 2012 року окружний та апеляційний суди відповідно відмовили у задоволенні скарг заявника на ненадання інформації, які включали посилання на практику Суду за статтею 10 Конвенції. Суди мотивували це тим, що: (i) оскільки на офіційному вебсайті РОДА та вивісках кабінетів приміщень РОДА була розміщена інформація, яка містила персоніфіковану інформацію працівників по відділах, надання запитуваної заявником інформації (тобто із зазначенням інформації відповідно до кожної посади) призвело б до легкої ідентифікації особи всупереч законодавству про захист персональних даних; (ii) особиста інформація про майновий стан не підлягала поширенню без попередньої згоди суб’єкта даних, та лише декларації про майно, доходи, витрати і зобов’язання державних службовців були публічними; і (iii) заявник надіслав запит не від власного імені, а радше діяв від імені агентства, а тому його особисті права порушені не були.

6. 03 серпня 2012 року Вищий адміністративний суд України відмовив у відкритті касаційного провадження, встановивши відсутність доказів порушення норм матеріального або процесуального права судами нижчих інстанцій, а також необґрунтованість касаційної скарги заявника, в якій він по суті повторив свої аргументи.

7. У двох наступних запитах заявник, представившись головним редактором агентства, просив Голову Верховної Ради України надати йому копії декларацій про майно, доходи, витрати і зобов’язання двадцяти двох народних депутатів за 2012 рік.

8. У відповідь заявнику повідомили, що надання йому декларацій про майно, доходи, витрати і зобов’язання народних депутатів без їхньої попередньої згоди становило б порушення законодавства про захист персональних даних. Зрештою заявнику надали копії декларацій восьми народних депутатів, які дали згоду на надання інформації, а також йому повідомили, що ще чотири декларації були опубліковані в офіційній газеті й, таким чином, перебували у вільному доступі.

9. Суди відмовили у задоволенні подальших скарг заявника, поданих на підставі Закону України "Про доступ до публічної інформації" та Закону України "Про засади запобігання та протидії корупції", згідно з якими доступ до інформації у деклараціях державних службовців не міг обмежуватися. У своїй остаточній ухвалі від 01 квітня 2014 року Київський апеляційний адміністративний суд встановив, що оскільки заявник вимагав копії декларацій (які містили персональні дані не лише відповідних народних депутатів, а й членів їхніх сімей), а не конкретну інформацію з декларацій, у задоволенні його запиту було правомірно відмовлено. Ця ухвала була остаточною й оскарженню не підлягала.

А. Прийнятність

10. Уряд доводив, що скарги заявника на порушення його конвенційних прав становили зловживання правом на подання індивідуальної заяви, оскільки на перший запит до РОДА йому de facto була надана запитувана інформація, а також стосовно обох запитів - насправді він ніколи не використовував отриману інформацію, а просто запитував її з метою подання надалі судового позову.

11. Уряд також стверджував, що стаття 10 Конвенції не була застосовною до цієї справи, оскільки лише три з чотирьох критеріїв, встановлених в рішенні Суду у справі "Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини" [ВП] (Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary) [GC], заява № 18030/11, пункти 158-180, від 08 листопада 2016 року, були дотримані, а критерій "мета запиту на інформацію" - не був. Він посилався на наведені раніше аргументи стосовно зловживання правом на подання індивідуальної заяви та зазначив, що заявник ніколи не пояснював мету свого запиту на інформацію.

12. Заявник заперечив, зазначивши, зокрема, що метою його запитів було розслідування розпорядження бюджетними коштами та розкриття будь-яких можливих зловживань.

13. Посилаючись на рішення у справі "Жданов та інші проти Росії" (Zhdanov and Others v. Russia), заява № 12200/08 та 2 інші заяви, пункти 79-81, від 16 липня 2019 року, щодо застосовних загальних принципів, Суд нагадує, що поняття "зловживання" в розумінні підпункту "а" пункту 3 статті 35 Конвенції слід розуміти як "неналежне користування правом в цілях відмінних від тих, для яких воно призначене", і яке перешкоджає належному функціонуванню Суду або належному здійсненню ним провадження.

14. Стосовно застосовності статті 10 Конвенції Суд повторює, що право на доступ до інформації, розпорядником якої є орган державної влади, може виникати, якщо такий доступ виступає інструментом реалізації особою свого права на свободу вираження поглядів, і якщо відмова в доступі становитиме втручання у це право. Вихідними критеріями такої оцінки є: мета запиту на інформацію, характер запитуваної інформації, роль заявника та готовність і доступність інформації (див. згадане рішення у справі "Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини" (Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary), пункти 149-180).

15. Стосовно першого з цих критеріїв, то необхідною умовою має бути те, що мета особи під час подання запиту на доступ до інформації, розпорядником якої є орган державної влади, полягає у наданні їй можливості реалізувати свою свободу "отримувати та поширювати інформацію та ідеї" іншим. Отже, Суд приділив увагу тому, чи був збір інформації відповідним підготовчим етапом у журналістській діяльності, або в іншій діяльності зі створення майданчика для публічного обговорення, або становив важливий елемент публічного обговорення.

16. З огляду на це Суд вважає, що попередні заперечення Уряду взаємопов’язані та мають бути розглянуті разом.

17. Заявник надав копії статей, які він опублікував на підставі своїх запитів, в яких проаналізовані отримані від органів державної влади відповіді. Зокрема, у статті про премії РОДА згадувалося, що певні підрозділи зловживали системою, нараховуючи такі високі премії, що працівники отримували винагороди, які значно перевищували їхню офіційну заробітну плату, а тому у заявника виникли питання щодо цієї практики. У статті про декларації народних депутатів йшлося про народних депутатів, які мали відношення до Рівненської області й могли приховувати свої статки або дійсно були мільйонерами.

18. Суд також зазначає, що хоча запити заявника не містили обґрунтування мети, для чого йому була потрібна запитувана інформація (що, в принципі, не вимагалося національним законодавством), у своїх скаргах до національних судів він або прямо стверджував, або з його доводів можна було обґрунтовано припустити, що він розслідував розпорядження органами державної влади бюджетними коштами (див., для порівняння, ухвалу щодо прийнятності у справі "Северин проти України" [Комітет] (Severyn v. Ukraine) [Committee], заява № 50256/08, пункти 45 і 46, від 15 вересня 2020 року).

19. Суд також зазначає, що Уряд не оскаржував сам характер запитуваної інформації, тобто її прямий зв’язок з бюджетним фінансуванням і суспільний інтерес у ній, а також роль заявника (яка конкретно зазначена у запитах), які мали достатньо чітко вказати органам державної влади на мету запитів.

20. Отже, Суд не має сумнівів, що запитувана заявником інформація була необхідною для реалізації його права отримувати та поширювати інформацію з питань, які становили суспільний інтерес, у межах його журналістської діяльності.

21. З цього випливає, по-перше, що ніщо не свідчить про наявність у заявника наміру реалізувати своє право за статтею 10 Конвенції з іншими цілями, окрім тих, для яких це право було призначено. По-друге, з огляду на те, що Уряд не стверджував про недотримання інших трьох критеріїв, встановлених в рішенні у справі "Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини" (Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary), відмова заявнику в доступі до інформації становила втручання в його права за статтею 10 Конвенції, а тому це положення застосовне.

22. Таким чином, попередні заперечення Уряду мають бути відхилені.

23. Суд також зазначає, що ця заява не є ані явно необґрунтованою, ані неприйнятною з будь-яких інших підстав, перелічених у статті 35 Конвенції. Отже, вона має бути визнана прийнятною.

В. Суть

24. Заявник скаржився на те, що втручання в його право на доступ до публічної інформації не було законним, оскільки органи державної влади не врахували вимоги спеціального законодавства про доступ до публічної інформації, а також це втручання не було "необхідним у демократичному суспільстві".

25. Уряд стверджував у загальних формулюваннях, що національні суди провели належну оцінку характеру запитуваної інформації та можливості її надання на підставі Закону України "Про доступ до публічної інформації". Крім того, він зазначив, що переслідуваною законною метою був захист приватного життя відповідних осіб. Стосовно необхідності Уряд зазначив, що заявник не довів існування потреби у розголошенні запитуваної інформації на підставі значного суспільного інтересу, який переважав необхідність захисту приватного життя відповідних осіб.

26. Суд вважає, що немає потреби вирішувати, чи було втручання встановлено законом у розумінні пункту 2 статті 10 Конвенції, оскільки воно в будь-якому випадку не відповідало умові необхідності.

27. Стосовно необхідності завданням Суду є оцінка втручання в контексті справи загалом і визначення, чи було воно пропорційним переслідуваній законній меті, та чи були наведені національними органами влади підстави для його обґрунтування відповідними та достатніми (див., наприклад, згадане рішення у справі "Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини" (Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary), пункт 187).

28. З огляду на це Суд зазначає, що основною наведеною органами державної влади підставою для відмови у задоволенні запитів заявника була необхідність захисту конфіденційних персональних даних працівників РОДА або народних депутатів, що відповідало законній меті "захисту репутації чи прав інших осіб".

29. Проте у своєму першому запиті заявник чітко просив знеособлену інформацію. Національні органи влади, в тому числі суди, головним чином, посилалися на теоретичну та малоймовірну можливість ідентифікації відповідних осіб у випадку надання інформації у запитуваній заявником формі, і, таким чином, на необхідність захисту конфіденційності, та не оцінили застосування цього міркування з огляду на право доступу до такої важливої інформації, як використання бюджетних коштів. Вбачається, що суди також не врахували та не розмежували, де це було необхідно, загальні формулювання відмов і можливість надання інформації у форматі, який відрізнявся від запитуваного заявником.

30. Стосовно другого запиту заявника Суд зазначає, що, як підтвердив сам Київський апеляційний адміністративний суд, національне законодавство передбачало доступ до інформації про майновий стан і доходи народних депутатів. За таких обставин Суд вважає, що підхід національних органів влади у цій справі був надто формалістичним та обмежувальним, оскільки, в принципі, мала існувати можливість задовольнити запит заявника, наприклад, шляхом надання декларацій із видаленими персональними даними. Як вбачається, апеляційний суд також не розглянув вимоги антикорупційного законодавства щодо питання, на яке посилався заявник.

31. З цього випливає, що підстави, наведені для виправдання втручання у право заявника за статтею 10 Конвенції, не були відповідними та достатніми, а тому таке втручання не було "необхідним у демократичному суспільстві".

32. Отже, було порушено статтю 10 Конвенції.

33. Заявник стверджував, що встановлення порушення становитиме достатню справедливу сатисфакцію. Він не висунув інших вимог, зокрема, щодо компенсації судових та інших витрат.

34. Уряд зазначив про відсутність підстав присуджувати заявнику будь-яке відшкодування.

35. Суд вважає, що заявник мав зазнати моральної шкоди у зв’язку з встановленим порушенням, і цей висновок сам собою становить достатню справедливу сатисфакцію.

1. Оголошує заяву прийнятною.

2. Постановляє, що було порушено статтю 10 Конвенції.

3. Постановляє, що встановлення порушення само собою становить достатню справедливу сатисфакцію будь-якої моральної шкоди, якої зазнав заявник.

Учинено англійською мовою та повідомлено письмово 13 липня 2023 року відповідно до пунктів 2 і 3 правила 77 Регламенту Суду.