Так, колегія суддів відхиляє зазначені вище посилання та звертає увагу на те, що правова позиція в частині питань дотримання процедури прийняття регуляторного акту визначеної саме Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" , а не підзаконним нормативним актом, висловлена в ухвалі Вищого адміністративного суду від 28.01.2016 у справі № 826/16447/15, згідно якої, серед іншого, зазначено, що: "Доводи Кабінету Міністрів України, що прийняття спірної постанови відбулось відповідно до вимог Регламенту Кабінету Міністрів України у спрощеному порядку, не беруться судом до уваги з огляду на те, що прийняття регуляторного акта повинно відбуватись з дотриманням процедур Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". З урахуванням принципу законності, закріпленого в ст. 9 КАС України, суд застосовує до спірних правовідносин саме закон, а не підзаконний нормативний акт".
На підставі вище зазначеного, колегія суддів приходить до висновку, що розробку проекту Постанови № 203 здійснено з недотриманням принципів державної регуляторної політики, визначених Законом № 1160-IV, а також принципу правової визначеності та передбачуваності законодавства, який тісно пов'язаний з сутністю державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності, на важливості та необхідності застосування яких неодноразово наголошував ЄСПЛ у своїй практиці.
У зв'язку із чим, з огляду на недотримання законодавчо визначеної процедури прийняття постанови Кабінету Міністрів України від 23.03.2016 № 203 "Про норми споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників", наявні правові підстави вважати останню протиправною та не чинною, і, як наслідок, приймаючи до уваги внесення Постановою-2 змін (з метою приведення у відповідність постанови Уряду від 08.06.1996 № 619), наслідком чого відбулася втрата чинності загальних правил регулювання однотипних відносин, протиправним та не чинним є пункт 1 переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.03.2016 № 204.
Щодо посилання позивача щодо обставин можливого утворення у позивача можливих збитків в зв'язку з прийняттям оскаржуваних Постанов, колегія суддів зазначає наступне.
Застосування відповідних недостовірних норм споживання природного газу самими споживачами призводить до неповної оплати природного газу, що є порушенням принципу "відповідності оплати житлово-комунальних послуг їх кількості", закріпленого в підп. 5 ч. 1 ст. 30 Закону України "Про житлово-комунальні послуги" .
Неповна оплата отриманих житлово-комунальних послуг є підставою для припинення їх надання, відповідно до підп. 9 ч. 3 ст. 8 Закону України "Про житлово-комунальні послуги" від 9 листопада 2017 року № 2189-VIII, який вводиться в дію з 10.06.2018. За таких умов суд приходить до висновку, що застосування необґрунтованих норм споживання природного газу вважатиметься порушенням як прав, так і обов'язків споживачів та інших учасників ринку природного газу.
В даному контексті судом відмічається, що доктрина ultra vires передбачає важливу гарантію захисту від помилок органів державної влади, які діють за межами повноважень наданих їм національним законодавством, і ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються, про що було підкреслено Європейським Судом з прав людини у рішеннях: від 22.11.2007 у справі "Україна-Тюмень" проти України" та вiд 20.01.2012 "Рисовський проти України" відповідно.
Щодо обраного позивачем способу захисту порушеного права, а саме про скасування Постанов з моменту їх прийняття, колегія суддів зазначає наступне.
За змістом ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія). Основними засадами (принципами) адміністративного судочинства є, зокрема, верховенство права.
Згідно з ч.ч. 1 , 4 ст. 3 КАС України, порядок здійснення адміністративного судочинства встановлюється Конституцією України, цим Кодексом та міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Закон, який встановлює нові обов'язки, скасовує чи звужує права, належні учасникам судового процесу, чи обмежує їх використання, не має зворотної дії в часі.
Відповідно до змісту ст. 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та не чинним нормативно-правового акта чи окремих його положень. Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Частинами 1 та 2 ст. 6 КАС України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Так, згідно Рекомендацій Комітету Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень під дискреційними повноваженнями розуміються повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами суб'єктів владних повноважень Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно якої національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі "Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру" (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункт 44 рішення у справі "Брайєн проти Об'єднаного Королівства" (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі "Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру" (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі "Путтер проти Болгарії" (Putter v. Bulgaria № 38780/02).
З урахуванням тривалої дії в часі оспорюваних Постанов, суд вказує, що рішення суду "a priori" не встановлюють та не скасовують норм права, їх природа інша.
В Україні суди не наділені дискреційними повноваженнями на власний розсуд скасовувати чи визнавати нечинними нормативно-правові акти.
В рішеннях Європейського Суду у справах "Федоренко проти України" від 30.06.2006 та "Стретч проти Сполученого Королівства Великобританії та Північної Ірландії" від 24.06.2003, висловлена позиція про те, що особа приватного права, яка вступає у цивільно-правову угоду з державним органом або іншою особою публічного права, має всі підстави розраховувати на те, що адміністрація діє у межах своєї компетенції, а відтак необхідною до застосування до правовідносин у згаданих справах є доктрина ultra vires з урахування принципу пропорційності між загальними інтересами суспільства та вимогами фундаментальних прав окремої особи, зокрема, права на мирне володіння майном.
Відповідно до ч. 9 ст. 264 КАС України, суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.
Відповідно до правової позиції Європейського Суду з прав людини, визначеної у п. 95 Рішення Європейського Суду з прав людини від 10.05.2001 у справі "Кіпр проти Туреччини" (№ 25781/94) як загальна засада права діє принцип "з правопорушення права не виникає (ex iniuria ius non oritur)".
Таким чином, невиконання нормативного акту, визнаного рішенням суду протиправним, незаконним внаслідок невідповідності його нормам Конституції, законів та іншого чинного законодавства України, порядку та процедурам його прийняття, не може бути визнане порушенням такого акту, оскільки прийнятий протизаконно акт не є підставою для виникнення, зокрема, обов'язків, ним передбачених.
На підставі вище зазначеного, колегія суддів приходить до висновку, що заінтересована особа може будувати свою позицію та захист на тому, що підзаконний нормативно-правовий акт, який вона не врахувала у відносинах з третіми особами або за порушення якого притягується до відповідальності, був нікчемним як виданий ultra vires.
Постановляючи рішення, колегія суддів офіційно підтверджує факт неправомірності нормативно-правового акта та звертає увагу, що такий факт неправомірності та протиправності Постанов виник з моменту їх прийняття відповідачем.
З урахуванням наведеного, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що рішення про визнання оспорених постанов відповідача протиправними та нечинними повністю відповідає критерію ефективного захисту прав, свобод та інтересів позивача, визначеному ст. 5 КАС України.
Щодо вимоги позивача про скасування Постанови № 204 лише в частині, а саме, вимагає скасувати пункт 1 Переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, яким передбачена втрата чинності Постановою Кабінету Міністрів України від 8 червня 1996 року № 619 "Про затвердження норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників", колегія суддів зазначає наступне.
Так, іншими частинами Переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, затвердженого Постановою № 204, передбачається втрата чинності Постанови Кабінету Міністрів України від 8 червня 1998 року № 822 "Про внесення доповнення до постанови Кабінету Міністрів України від 8 червня 1996 року № 619" (пункт 2 Переліку ), Постанови Кабінету Міністрів України від 21 червня 2001 року № 670 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 8 червня 1996 року № 619" (пункт 3 Переліку), Постанови Кабінету Міністрів України від 29 жовтня 2002 року № 1632 "Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників" (пункт 4 Переліку ), Пункту 2 змін, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 року № 409 "Про встановлення державних соціальних стандартів у сфері житлово-комунального обслуговування" (пункт 5 Переліку ), Постанови Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 року № 237 "Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників" (пункт 6 Переліку ). Вказаними Постановами вносились зміни до Постанови № 619, в тому числі і зміни, що регулювали норми споживання газ населенням різних категорій. Однак, втрата чинності зазначених постанов Позивачем не оскаржується.
Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про протиправність та не чинність лише пункту 1 Переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, затвердженого Постановою № 204 , а саме щодо визнання такою, що втратила чинність Постанови Кабінету Міністрів України від 8 червня 1996 року № 619 "Про затвердження норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників".
З урахуванням викладених обставин в частині оскаржуваного пункту 1 Переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, затвердженого Постановою № 204, приймаючи до уваги визнання самостійно з боку відповідача окремих відповідних змін визначених норм споживання природного газу, затверджених Постановою № 619 "Про затвердження норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників" такими, що втратили чинність, колегія суддів звертає увагу, що застосування норм споживання природного газу, затверджених вказаною постановою, визначається у редакції, яка діяла до набрання чинності постановою КМ України від 06.08.2014 № 409.
Оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції в повній мір досліджено обставини справи на підставі яких суд прийшов до правильного висновку, що вимоги позивача є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню частково.
Відповідно до статті 19 Конституції України , органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України , кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановленихстаттею 78 цього Кодексу .
Згідно з ч. 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України , в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Зі змісту частин 1-4 ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.
Згідно з п.1 ч.1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З урахуванням вище викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається, апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст.ст. 2, 10, 11, 241, 242, 243, 250, 251, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 328, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України , колегія суддів, -
ПОСТАНОВИЛА:
Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України - залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 травня 2018 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду у строк визначений ст. 329 КАС України.
| (Повний текст виготовлено - 10 серпня 2018 року). |
| Головуючий суддя: | Л.О. Костюк |
| Судді: | А.Б. Парінов Н.М. Троян |
( Текст взято з сайту Єдиного державного реєстру судових рішень http://www.reyestr.court.gov.ua/ )
