Про практику розгляду судами справ за скаргами на рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, юридичних, посадових і службових осіб у сфері управлінської діяльності, які порушують права та свободи громадян

, а також закони "Про звернення громадян"

і "Про внесення змін до статей 235, 236 та глави 31-А Цивільного процесуального кодексу України"

значно розширили можливості громадян щодо судового захисту їх прав і свобод від неправомірних рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших юридичних, посадових і службових осіб у сфері управлінської діяльності.

Враховуючи, що при розгляді судами справ за скаргами громадян на такі рішення, дії чи бездіяльність виник ряд питань, які потребують роз'яснення, Пленум Верховного Суду України

1. Звернути увагу судів на те, що відповідно до ст.55 Конституції України, Закону "Про звернення громадян" та гл.31-А Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК) громадянами можуть бути оскаржені до суду рішення, дії чи бездіяльність у сфері управлінської діяльності будь-якого органу державної влади чи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, об'єднання громадян, іншої юридичної особи або їх посадових чи службових осіб (далі - суб'єкт оскарження), за винятком актів, перевірку конституційності яких віднесено до повноважень Конституційного Суду України або щодо яких передбачено інший порядок судового оскарження. Під останнім слід розуміти порядок, спеціально встановлений відповідними законами.

Зокрема, не можуть оскаржуватись до суду в порядку, передбаченому гл.31-А ЦПК, рішення, дії чи бездіяльність службових осіб органів дізнання, попереднього слідства, суду, прокуратури, органів, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, щодо яких кримінально-процесуальним, цивільним процесуальним законодавством, законодавством про адміністративні правопорушення встановлено інший порядок судового оскарження.

2. Право на звернення зі скаргою до суду на підставі ст.55 Конституції України та ст.248-1 ЦПК мають лише фізичні особи, які вважають, що суб'єктом оскарження порушено їх особисті права і свободи.

Відповідно до ст.26 Конституції України іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах (імігранти, особи, які в ній працюють, прибули на її територію в установленому порядку на певний час тощо), мають таке саме право на подання скарг, як і громадяни України, якщо інше не передбачено міжнародними договорами, учасницею яких вона є.

Скаргу на захист прав і свобод громадянина може бути подано представником громадської організації, трудового колективу, уповноваженим їх органом, який діє на підставі закону чи установчих документів.

3. Військовослужбовці відповідно до ч.1 ст.248-1 ЦПК і ст.5 Закону "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" вправі оскаржити рішення, дії чи бездіяльність військових посадових осіб і органів військового управління, які порушили їх права або свободи, до військового суду з додержанням правил підсудності, передбачених ч.2 та 3 ст.123 ЦПК.

Виходячи зі змісту цих норм до військового суду можуть бути оскаржені також рішення, дії чи бездіяльність осіб, які не перебувають на військовій службі, але за посадою, яку вони займають в органах військового управління, уповноважені приймати рішення щодо прав і свобод військовослужбовців. Громадяни, звільнені з військової служби, вправі оскаржити рішення, дії чи бездіяльність військових посадових осіб і органів військового управління, які порушили їх права і свободи під час проходження ними військової служби, до районного (міського) або до військового суду на свій розсуд.

Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність щодо військовослужбовців інших суб'єктів оскарження за загальними правилами ч.2 ст.248-4 ЦПК оскаржуються до районного (міського) суду за місцезнаходженням суб'єкта оскарження.

4. До державних органів, рішення, дії чи бездіяльність яких можуть згідно зі ст.55 Конституції України і гл.31-А ЦПК оскаржуватись до суду, належать створені відповідно до Конституції України і правових актів Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради й Ради міністрів Автономної Республіки Крим органи, які реалізують надані державою функції та повноваження у сфері управління.

Під органами місцевого самоврядування маються на увазі створені на підставі Конституції України і Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" як представницькі органи місцевого самоврядування (сільські, селищні, міські, районні та обласні ради) та їх виконавчі органи, так і органи самоорганізації населення.

Що ж до рішень, дій чи бездіяльності посадових і службових осіб органів судової влади, то згідно зі ст.55 Конституції України до суду можуть бути оскаржені лише ті з них, які належать до сфери управлінської діяльності.

5. Судам слід мати на увазі, що відповідно до ст.248-2 ЦПК предметом судового оскарження можуть бути як колегіальні, так і одноособові рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів оскарження, акти як нормативного, так і індивідуального характеру, у зв'язку з якими громадянин вважає, що:

- порушено або порушуються його права і свободи;

- створено або створюються перепони для реалізації ним своїх конституційних прав чи свобод (або вжиті заходи щодо їх реалізації є недостатніми);

- на нього покладено обов'язки, не передбачені законодавством, або передбачені, але без урахування конкретних обставин, за яких ці обов'язки повинні покладатися, або вони покладені не уповноваженими на це особою чи органом;

- його притягнуто до відповідальності, не передбаченої законом, або до нього застосовано стягнення за відсутності передбачених законом підстав чи неправомочною службовою особою (органом).

Наприклад, до суду можуть бути оскаржені: відмова в реєстрації акта громадянського стану; відмова в оформленні паспорта для виїзду за кордон чи в продовженні терміну його дії або тимчасова затримка паспорта чи його вилучення; рішення місцевих органів державної виконавчої влади або органів місцевого самоврядування про введення не передбачених законом податків і зборів, про встановлення обмежень на вивіз товарів за межі адміністративно-територіальної одиниці.

Згідно з ч.3 ст.16 Закону "Про звернення громадян" судами вирішуються скарги на рішення у сфері управлінської діяльності загальних зборів членів колективних сільськогосподарських підприємств, акціонерних товариств, громадських організацій і об'єднань, житлово-будівельних кооперативів та інших юридичних осіб, створених на основі колективної власності.

6. Як випливає з п.1 Перехідних положень Конституції України, наведений у ст.248-3 ЦПК перелік актів і дій, скарги на які не підвідомчі судам, може застосовуватися тільки в тій частині, яка не суперечить Конституції. Зокрема, їй не суперечить правило ст. 248-3 ЦПК про непідвідомчість судам скарг на акти та дії об'єднань громадян, які відповідно до закону, статуту (положення) належать до їх внутріорганізаційної діяльності або їх виключної компетенції. У тому числі не можуть розглядатися судом скарги на рішення з питань прийому в члени політичної партії чи виключення з неї, на рішення й постанови партійних органів про основні напрями діяльності, на партійні програми, на постанови бюро та інших органів про накладення партійних стягнень.

7. Необхідно враховувати, що відповідно до Закону "Про звернення громадян" звернення громадян підлягають розгляду відповідними органами державної влади, місцевого самоврядування та їх посадовими особами, керівниками та посадовими особами підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, до повноважень яких він належить.

У разі надходження до суду пропозицій (зауважень), заяв (клопотань), вирішення яких входить до повноважень зазначених органів, суддя відповідно до п.1 ст.136 ЦПК постановляє ухвалу про відмову в їх прийнятті й на підставі ч.3 ст.7 зазначеного Закону після закінчення строку на оскарження ухвали пересилає таке звернення відповідному органу чи посадовій особі, а якщо воно не містить даних для визначення належного органу, - повертає громадянину.

8. Згідно зі ст.248-4 ЦПК громадянин може на свій розсуд звернутися зі скаргою до суду безпосередньо або після оскарження рішення, дії чи бездіяльності суб'єктів оскарження до вищестоящих у порядку підлеглості органу чи службової особи.

Виходячи з положень ст.55 Конституції України, правила ч.1 ст.16 Закону "Про звернення громадян" щодо подачі скарги на дії чи рішення суб'єкта оскарження вищому у порядку підлеглості органу або посадовій особі не позбавляють громадянина права звернутися безпосередньо до суду.

9. Згідно з вимогами ч.7 ст.248-6 ЦПК суд, встановивши при розгляді скарги наявність спору про право, який розглядається в порядку позовного провадження, залишає скаргу без розгляду, у зв'язку з чим провадження у справі закінчується. У разі з'ясування цих обставин при поданні скарги суддя відмовляє в її прийнятті й роз'яснює заявнику його право на пред'явлення позову на загальних підставах, оскільки провадження в порядку, передбаченому гл.31-А ЦПК, не може бути розпочате.

Суди мають виходити з того, що при розгляді справ за правилами гл.31-А ЦПК вирішуються питання не про захист суб'єктивних прав, що виникли з цивільних, трудових, сімейних та інших правовідносин шляхом їх встановлення і визнання, а про поновлення прав чи свобод громадян, закріплених Конституцією України, законами та іншими нормативно-правовими актами й порушених суб'єктами оскарження під час здійснення ними управлінських функцій.

10. Скарги на рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів оскарження подаються в суд за місцезнаходженням останніх, за формою та змістом мають відповідати загальним вимогам (сттатті 137, 138 ЦПК) і оплачуються державним митом у розмірі, встановленому законом.

З урахуванням особливостей порядку розгляду цих скарг, передбачених ст.ст.248-1 - 248-4 ЦПК, у них, зокрема, повинно бути зазначено, чиї та які саме рішення, дії чи бездіяльність оскаржуються, які конкретно права і свободи порушено, наведено правове обгрунтування останніх та запропоновано шляхи їх поновлення, а також вказано, чи подавалася така сама скарга вищестоящому в порядку підлеглості органу або посадовій особі, яку й коли відповідь отримано. До скарг, що не відповідають зазначеним вимогам, суддя застосовує правила ст.139 ЦПК.

11. Звернути увагу судів на необхідність беззастережного виконання ними передбаченого ч.3 ст.248-4 ЦПК обов'язку, повідомити суб'єкта оскарження про подання скарги не пізніше наступного дня після її прийняття, оскільки подання скарги зупиняє виконання оскарженого акта.

12. Згідно зі ст.248-5 ЦПК скарга подається до суду у двомісячний строк, обчислюваний з дня, коли громадянин дізнався або повинен був дізнатися про порушення його прав чи свобод, і в місячний строк з дня одержання ним письмової відповіді про відмову в задоволенні скарги органом або службовою особою вищого рівня щодо того органу чи службової особи, які постановили рішення, вчинили дії, допустили бездіяльність, або з дня закінчення місячного строку після подання скарги, якщо громадянином не було одержано на неї письмової відповіді.

Пропуск цього строку не є підставою для відмови у прийнятті скарги, оскільки він може бути поновлений за наявності поважних причин.

Оскільки двомісячний і місячний строки на звернення зі скаргою до суду встановлено законодавством про цивільне судочинство (ст.248-5 ЦПК), вони є процесуальними строками і на них поширюються правила ст.85 ЦПК. Тому скарга, подана після закінчення відповідного строку, залишається без розгляду, якщо суд за клопотанням заявника не знайде підстав для його поновлення.

13. Відповідно до ст.237 ЦПК розгляд справ за скаргами громадян на рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів оскарження провадиться за загальними правилами цивільного судочинства, з винятками і доповненнями, передбаченими гл.31-А ЦПК. Тому в цих справах мають застосовуватися строки підготовки справ до судового розгляду, встановлені ст.146 ЦПК.

Після прийняття скарги і проведення підготовки до судового розгляду справа згідно зі ст.124-1, ч.2 ст.237, ст.248-6 ЦПК розглядається суддею одноособово в десятиденний строк.

14. Встановивши при розгляді справи обгрунтованість доводів скарги, суд своїм рішенням визнає оскаржувані рішення, дії чи бездіяльність неправомірними й одночасно визначає, яким шляхом мають бути поновлені права чи свободи. При цьому він зазначає, які норми права порушені та які конкретно дії повинні бути вчинені, наприклад:

а) у разі необгрунтованої відмови в реєстрації автотранспортного засобу - зобов'язує посадову особу державтоінспекції зареєструвати транспортний засіб на ім'я заявника;

б) при необгрунтованій відмові в реєстрації акта громадянського стану - зобов'язує посадову особу органу РАГС провести відповідну реєстрацію;

в) встановивши неправомірність рішення місцевих органів державної виконавчої влади або органів місцевого самоврядування про введення не передбачених законом податків і зборів, - зобов'язує відповідний орган усунути допущені порушення.

Суб'єктів оскарження може бути зобов'язано до виконання лише тих обов'язків, які були на них покладені законом чи іншими нормативно-правовими актами.

Визнаючи доводи скарги необгрунтованими і відмовляючи в її задоволенні, суд має зазначити в рішенні, у зв'язку з чим і виходячи з яких норм закону він дійшов такого висновку.

15. Вирішуючи питання про правомірність дій суб'єктів оскарження, слід мати на увазі, що відповідно до ст.57 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти, які визначають права й обов'язки громадян, не доведені до відома населення у встановленому законом порядку, є нечинними.

16. Роз'яснити судам, що за змістом ст.ст.103, 179 ЦПК мирова угода є одним із способів добровільного вирішення сторонами спору про право, внаслідок чого кожна з них приймає на себе певні права й обов'язки. У справах за скаргами на неправомірні рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів оскарження спір про право відсутній, тому суди не вправі затверджувати в них мирові угоди.

17. Справи за скаргами на неправомірні рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів оскарження, в яких одночасно пред'явлено вимоги про стягнення заподіяної цими рішеннями, діями чи бездіяльністю матеріальної чи моральної шкоди (ст.56 Конституції України, ст.25 Закону "Про звернення громадян", розглядаються в порядку позовного провадження.

18. Рішення суду про визнання неправомірним індивідуального чи нормативно-правового акта або окремої його частини, яке набрало законної сили, тягне за собою недійсність цього акта чи його частини з моменту їх прийняття, що необхідно зазначати в резолютивній частині рішення. Одночасно суд має вирішити питання про зобов'язання суб'єкта оскарження оприлюднити висновок суду про визнання нормативно-правового акта незаконним у такий самий спосіб, у який було оприлюднено цей акт.

19. При задоволенні скарги суд може відповідно до ст.248-7 ЦПК допустити негайне виконання рішення, обговоривши це при його постановленні.

Суд зобов'язаний надіслати рішення суб'єкту оскарження та заявникові не пізніше десяти днів після набрання ним законної сили (ст.248-9 ЦПК), а в разі негайного виконання рішення - одразу після його постановлення.

20. Звернути увагу судів на необхідність забезпечення дійового контролю за виконанням судових рішень про задоволення скарг на неправомірні рішення, дії або бездіяльність суб'єктів оскарження, маючи на увазі, що відповідний орган чи посадова особа зобов'язані повідомити суд і заявника про виконання судового рішення не пізніше ніж у місячний строк з дня його отримання.