Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 45 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 140 Конституції України (справа про обєднання територіальних громад)

Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Селівона Миколи Федосовича - головуючий,

Вознюка Володимира Денисовича,

Іващенка Володимира Івановича,

Козюбри Миколи Івановича,

Корнієнка Миколи Івановича,

Костицького Михайла Васильовича,

Малинникової Людмили Федорівни - суддя-доповідач,

Мироненка Олександра Миколайовича,

Німченка Василя Івановича,

Савенка Миколи Дмитровича,

Тимченка Івана Артемовича,

Тихого Володимира Павловича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

Шаповала Володимира Миколайовича,

за участю представників суб'єкта права на конституційне подання Дайнеки Леоніда Івановича - народного депутата України (на час звернення до Конституційного Суду України), Скаржинського Володимира Даниловича - Ірпінського міського голови, а також залучених до участі у розгляді цієї справи Селіванова Анатолія Олександровича - Постійного представника Верховної Ради України в Конституційному Суді України, Носова Владислава Васильовича - Постійного представника Президента України в Конституційному Суді України, Горбунової Лідії Миколаївни - заступника Державного секретаря Міністерства юстиції України, Новікової Тамари Вадимівни - завідувача сектору опрацювання та супроводження законодавчих актів Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 140 Конституції України.

Приводом для розгляду справи відповідно до статті 39 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання народних депутатів України.

Підставою для розгляду справи згідно з частиною першою статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" є практична необхідність в офіційній інтерпретації зазначених положень статті 140 Конституції України.

Заслухавши суддю-доповідача Малинникову Л.Ф., пояснення Дайнеки Л.І., Скаржинського В.Д., Селіванова А.О., Носова В.В., Горбунової Л.М., Новікової Т.В. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1. Суб'єкт права на конституційне подання - 45 народних депутатів України - порушує питання про необхідність офіційного тлумачення положень частини першої статті 140 Конституції України, відповідно до яких місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Народні депутати України звертають увагу на те, що "конституційне положення про право жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду кількох сіл, селища, міста по-різному тлумачиться у практиці законотворення". Зокрема, суб'єкт права на конституційне подання вважає, що в положеннях статей 1, 6 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" йдеться про можливість тільки територіальних громад сусідніх сіл добровільно об'єднуватися в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати сільського голову.

До того ж народні депутати України відзначають, що не кожне село, селище, місто на практиці є нині самостійною адміністративно-територіальною одиницею, а його жителі - самостійною територіальною громадою. Так, близько тисячі населених пунктів приєднані до міст республіканського та обласного значення і разом з ними становлять єдині територіальні громади, хоча зберігають за собою права територіальних громад сіл, селищ, міст. Таке становище, на думку суб'єкта права на конституційне подання, не дає змоги вирішити питання оптимізації територіальних громад, про яку йдеться в Указі Президента України "Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні" від 22 липня 1998 року N 810/98. Це стосується також проблеми особливостей здійснення місцевого самоврядування у містах з районним поділом.

Як зазначається у конституційному поданні, положення частини першої статті 140 Конституції України не торкаються можливості чи заборони об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст між собою або їх роз'єднання, що згідно зі статтею 146 Конституції України має бути врегульовано законом.

2. Президент України вважає, що відповідно до статті 146 Конституції Українивизначатися законом можуть лише ті питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування, які не врегульовані статтями 140, 141, 142, 143, 144, 145 Основного Закону України. У зв'язку з цим робиться висновок, що законом не може бути визначено інших суб'єктів місцевого самоврядування та інших одиниць адміністративно-територіального устрою, крім передбачених Конституцією України.

Голова Верховної Ради України зазначив, що за змістом частини першої статті 140 Конституції України "відсутня конкретна вказівка на те, які саме адміністративно-територіальні одиниці можуть об'єднуватись у територіальну громаду", а також висловив думку про "можливість добровільного об'єднання у територіальні громади жителів адміністративно-територіальних одиниць різного рівня - села, селища та міста".

Що ж до питання про те, чи стосується частина перша статті 140 Конституції України права об'єднання або роз'єднання територіальних громад не лише сіл, а й селищ і міст, то, як вважає Голова Верховної Ради України, у зазначеній статті Конституції України йдеться про існування такої можливості, оскільки відповідно до статті 146 Конституції України інші питання організації місцевого самоврядування, у тому числі порядок об'єднання чи роз'єднання, функціонування територіальної громади, створеної подібним чином, визначаються законом.

У поясненнях Міністерства юстиції України зазначається, що з положень частини першої статті 140 Конституції України, які конкретизовані, зокрема, у статтях 1, 6 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", випливає можливість добровільного об'єднання в єдину територіальну громаду тільки територіальних громад сіл.

3. Вирішуючи питання, порушені у конституційному поданні, Конституційний Суд України виходить з того, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (стаття 7 Конституції України).

У розділі XI "Місцеве самоврядування" Конституції України, зокрема, визначено засади організації і діяльності місцевого самоврядування як конституційно-правового інституту. Відповідно до положень частини першої статті 140 Конституції Українимісцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

У статті 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"від 21 травня 1997 року конкретизовано конституційне визначення місцевого самоврядування як гарантованого державою права та реальної здатності територіальної громади самостійно, тобто через різноманітні форми безпосередньої демократії, або під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Територіальна громада визначається у частині першій статті 140 Конституції України як жителі села, селища та міста чи добровільне об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл.

На розвиток положень частини першої статті 140 Конституції України щодо добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл статтею 6 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено порядок добровільного об'єднання територіальних громад сусідніх сіл в одну сільську громаду із створенням єдиних органів місцевого самоврядування та обранням єдиного сільського голови. Добровільне об'єднання територіальних громад у сільську громаду і вихід з її складу відбувається за рішенням місцевих референдумів.

Таким чином, положення частини першої статті 140 Конституції Українивизначили місцеве самоврядування як право територіальної громади - первинного суб'єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень - вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України та дали визначення територіальної громади як жителів села, селища, міста чи добровільного об'єднання жителів кількох сіл у сільську громаду, а не встановили порядку об'єднання або роз'єднання самих територіальних громад.

4. Установивши в статтях 140, 141, 142, 143, 144, 145 Конституції України основні засади функціонування місцевого самоврядування, його органів, матеріальну і фінансову основу тощо, Конституція України решту питань організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності його органів віднесла до визначення законом (стаття 146 Конституції України). Тим самим на конституційному рівні передбачено створення правових умов для подальшого законодавчого врегулювання суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування.

Конституційний Суд України виходить з того, що вирішення порушених у конституційному поданні питань щодо об'єднання або роз'єднання територіальних громад, які положеннями Конституції України не визначені, має здійснюватися у законодавчому порядку.

За Конституцією України єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу як безпосередньо, так і, зокрема, через органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5). Народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії (стаття 69 Конституції України).

Питання об'єднання або роз'єднання територіальних громад, виходячи з визначеного положеннями частини першої статті 140 Конституції України поняття "територіальна громада", має вирішуватися з урахуванням відповідного волевиявлення членів цих територіальних громад, яке здійснюється згідно з законом.

Зважаючи на викладене, Конституційний Суд України дійшов висновку, що питання організації місцевого самоврядування, які не врегульовані Конституцією України, у тому числі умови та порядок об'єднання або роз'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, мають визначатися законом (стаття 146 Конституції України).

На підставі наведеного та керуючись статтями 147, 150 Конституції України, статтями 63, 67, 69 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України

1. Положення частини першої статті 140 Конституції України в аспекті порушених у конституційному поданні питань необхідно розуміти так, що ці положення дають визначення:

- місцевого самоврядування як права територіальної громади вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України;

- територіальної громади як жителів села, селища, міста чи добровільного об'єднання жителів кількох сіл у сільську громаду.

Зазначені положення не встановлюють порядку об'єднання або роз'єднання самих територіальних громад.

Питання організації місцевого самоврядування, які не врегульовані Конституцією України, у тому числі умови та порядок об'єднання або роз'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, мають визначатися законом (стаття 146 Конституції України).

2. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскарженим.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.