Про Аналіз практики застосування адміністративними судами законодавства України про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків

Заслухавши доповідь секретаря Пленуму Вищого адміністративного суду України Смоковича М.І. про аналіз практики застосування адміністративними судами законодавства України про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків, Пленум Вищого адміністративного суду України

1. Доповідь секретаря Пленуму Вищого адміністративного суду України Смоковича М.І. взяти до відома.

2. Рекомендувати суддям адміністративних судів Аналіз практики застосування адміністративними судами законодавства України про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків (додається) враховувати під час ухвалення рішень у справах відповідної категорії.

На виконання пункту 15 Рекомендацій парламентських слухань на тему: "Про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків: проблеми та шляхи їх вирішення", схвалених Постановою Верховної Ради України від 2 вересня 2014 року № 1674-VII (далі - Рекомендації), Вищий адміністративний суд України вивчив та узагальнив судову практику застосування адміністративними судами законодавства України про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків за 2013 рік, 2014 рік і першу половину 2015 року.

У підпункті 15.1 Рекомендацій наголошується на необхідності вивчення судової практики у справах про включення гуртожитків як частин майнових комплексів підприємств, що підлягали приватизації чи корпоратизації, до статутних фондів чи капіталів організацій та товариств; примусову передачу гуртожитків у власність територіальних громад за поданням органів місцевого самоврядування відповідно до Закону України "Про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків"; скасування та відновлення реєстрації за місцем проживання в гуртожитках, на які поширюється дія зазначеного Закону.

Здійсненийаналіз не виявив справ про примусову передачу гуртожитків у власність територіальних громад за поданням органів місцевого самоврядування відповідно до Закону України "Про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків" (далі - Закон). Натомість зафіксовано наявність справ із дотичним предметом спору, а саме: про зобов'язання місцевої ради розглянути питання щодо надання згоди на прийняття до комунальної власності гуртожитку; про зобов'язання органу, уповноваженого управляти державним майном, розглянути питання щодо прийняти рішення про передачу гуртожитку у власність територіальної громади; про зобов'язання органу, уповноваженого управляти державним майном, прийняти рішення про передачу гуртожитку у власність територіальної громади; про зобов'язання місцевої ради прийняти гуртожиток до комунальної власності; про зобов'язання місцевої ради розглянути питання про прийняття гуртожитку до комунальної власності; про спонукання місцевої ради звернутися з позовом до суду про зобов'язання підприємства передати гуртожиток до комунальної власності; про скасування рішення місцевої ради про надання згоди на прийняття гуртожитку до комунальної власності територіальної громади; про скасування рішення місцевої ради щодо затвердження програми передачі гуртожитків у власність територіальної громади; про скасування рішення органу, уповноваженого управляти державним майном, щодо передачі гуртожитку до власності територіальної громади.

Під час дослідження судової практики у справах про скасування та відновлення реєстрації за місцем проживання в гуртожитках, на яких поширює дію Закон, виявлено спори з дотичним предметом спору, а саме: щодо проведення реєстрації до кімнат гуртожитку, в яких останні проживають; щодо перереєстрації мешканців гуртожитку у зв'язку з незазначенням у їхніх паспортах номера кімнати в гуртожитку, в яких останні проживають; щодо зняття з реєстрації.

Вивчення судової практики показало, що кількість справ, які виникають із відносин, заснованих на Законі, є незначною, однак їх нечисленність порівняно з іншими категоріями адміністративних справ не зменшує їх актуальності. Серед судових рішень, що склали об'єкт цього дослідження, істотну частину становлять судові рішення Вищого адміністративного суду України та Верховного Суду України, проте практика з розгляду згаданої категорії спорів на цей час не є усталеною.

Дослідженням судової практики вказаної категорії справ встановлено, що у переважній більшості це справи про:

визнання незаконними дій відділення Фонду державного майна України в частині затвердження пункту Переліку нерухомого майна, що передається господарському товариству та скасування цього пункту Переліку;

визнання незаконними наказів відділення Фонду державного майна України в частині передачі гуртожитку господарському товариству у складі майнового комплексу;

про визнання неправомірними дій Фонду державного майна України щодо включення до акта оцінки та плану приватизації господарського товариства вартості гуртожитку.

Причиноюподання позовів у згаданих справах була незгода з включенням гуртожитків як частин майнових комплексів підприємств, що підлягали приватизації чи корпоратизації, до статутних фондів чи капіталів організацій і товариств.

За результатами аналізу справ цієї категорії встановлено наявність різного підходу до вирішення питання про можливість включення гуртожитків до складу цілісного майновогокомплексу підприємства, який підлягав приватизації з подальшим включенням їх до статутних фондів господарськихтовариств, які створені в процесі такої приватизації.

Одні суди займають позицію, відповідно до якоїгуртожиток як об'єкт, який належить до державного житлового фонду і на момент приватизації підприємства перебував лише на балансі цього підприємства та був закріплений за ним на праві повного господарського відання, не міг входити до складу цілісного майнового комплексу підприємства і не підлягав приватизації.

Наприклад, у постанові від 24.01.2013 у справі № 2а-5726/10/1870 (28835281--1) Вищий адміністративний суд України вказану правову позицію мотивував так: "За змістом ст. 4- 6 Житлового кодексу Українигуртожитки відносяться до об'єктів державного житлового фонду і відповідно до ст. 2 Закону України "Про приватизацію державного житлового фонду" (у редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин, - жовтень 1995 року) приватизації не підлягають. Відповідно до ч.2 ст. 24 Закону України "Про приватизацію державного майна"об'єкти соціально-побутового призначення (до яких відносяться гуртожитки) створювалися за рахунок коштів соціального розвитку (аналогічних фондів) підприємства, що приватизується. Отже, законодавство України не передбачало включення житла до статутних фондів будь-яких підприємств, більш того, прямо забороняє таке включення. Так, відповідно до статті 3 Закону України "Про приватизацію державного майна", за нормами якого здійснювалась приватизація ВАТ "Червоний металіст", дія згаданого Закону не поширюється на приватизацію об'єктів державного житлового фонду, у тому числі гуртожитків. За термінами, наведеними у ст. 1 вказаного Закону, державний житловий фонд - це житловий фонд місцевих Рад народних депутатів та житловий фонд, який знаходиться у повному господарському віданні чи оперативному управлінні державних підприємств, організацій, установ. За приписами ч. 2 ст. 2 цього Закону кімнати в гуртожитках не підлягали приватизації. Згідно з п. 1, 2, 3 Положення про порядок передачі в комунальну власність державного житлового фонду, що перебував у повному господарському віданні або в оперативному управлінні підприємств, установ та організацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 6 листопада 1995 року № 891, безоплатній передачі в комунальну власність державного житлового фонду, що перебував у повному господарському віданні або в оперативному управлінні підприємств, установ та організацій, у разі банкрутства, зміни форми власності (що відбулося у цьому випадку з державним підприємством) або ліквідації цих підприємств, установ та організацій підлягають житлові будинки відомчого житлового фонду, у тому числі гуртожитки. Таким чином, включення Регіональним відділенням фонду Державного майна по Сумській області гуртожитку по вул. Б. Радченко, 49, м. Конотоп до Переліку нерухомого майна, що передано у власність відкритому акціонерному товариству, є незаконним".

Протилежною з цього питання є позиція про те, щопри проведенні приватизації державних підприємств гуртожитки могли бути включені до вартості майна підприємств, що підлягали приватизації, оскільки на час її проведення законодавчої заборони щодо цього не було.

Так, постанова Одеського окружного адміністративного суду від 05.10.2012 у справі № 2а-193/10/1570, яка залишена без змін ухвалою Одеського адміністративного апеляційного суду від 26.11.2013 (35786067) і якою було відмовлено у задоволенні позову Дехтеренко В.П. до Фонду державного майна України, за участю третіх осіб: Чижова В.І., Никитіної В.І., Алексюк К.І. та ТОВ "Одеський хлібозавод № 2", за участю прокуратури Малиновського району м. Одеси, про визнання неправомірними дій суб'єкта владних повноважень щодо включення до акта оцінки та плану приватизації ВАТ "Південна паляниця" вартості гуртожитку та зобов'язання вчинити певні дії мотивована тим, що заборона на приватизацію будівель гуртожитків встановлена лише Законом України від 03.03.2005 № 2453-ІV "Про внесення змін до деяких законів України з питань забезпечення захисту житлових прав громадян, які проживають у гуртожитках" (далі - Закон № 2453-ІV), що набрав чинності з 5 квітня 2005 року, відповідно до положень якого в абзаці другому частини дев'ятої статті 8 Закону України "Про приватизацію державного житлового фонду" (далі - Закон № 2482ХІІ) слова "крім гуртожитків" замінено словами "у тому числі гуртожитки", а абзац другий частини другої статті 3 Закону України "Про приватизацію державного майна" (далі - Закон № 2163-ХІІ) після слів "земельного та житлового фондів" доповнено словами "у тому числі гуртожитків", а тому на момент проведення приватизації таких обмежень чинним на той час законодавством встановлено не було. Таким чином, на момент проведення приватизації ВАТ "Південна паляниця" будівля гуртожитку належала до об'єктів державного житлового фонду, який підлягав приватизації громадянами України чи підлягав передачі у комунальну власність Одеської міської ради, та могла бути включена до вартості майна підприємства, яке підлягало приватизації. Спірні гуртожитки увійшли до статутного фонду ВАТ "Південна паляниця". Державний житловий фонд у розумінні Закону № 2482-ХІІ- це житловий фонд місцевих Рад народних депутатів та житловий фонд, який знаходиться у повному господарському віданні чи оперативному управління державних підприємств, організацій, установ (частина друга статті 1 Закону). До об'єктів, які підлягали приватизації у порядку, визначеному цим Законом, належали: квартири багатоквартирних будинків та одноквартирні будинки, які використовувались громадянами на умовах найму; незаселені квартири, частини будинків, одноквартирні будинки після закінчення їх будівництва, реконструкції, ремонту та поточного звільнення (частина перша статті 2 Закону). Натомість кімнати у гуртожитках належали до об'єктів державного житлового фонду, які не підлягали приватизації у встановленому порядку (частина друга статті 2 Закону).

Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд України у постанові від 30 травня 2011 р. у справі № 6-12цс11.

Таку ж правову позицію Верховний Суд України неодноразово висловлював, переглядаючи судові рішення у справах щодо приватизації державного майна в порядку господарського судочинства, зокрема у постановах від 8 листопада 2010 року № 3-6г10, 28 лютого 2011 року № 3-15гс11, 22 жовтня № 3-33гс12, 8 травня 2012 року № 3-25гс12. Вона також була підтримана Верховним Судом України у постанові від 1 жовтня 2013 року № 21-172а13 за результатами перегляду судових рішень в адміністративній справі.

Правове обґрунтування цієї позиції було таким: "КМУ 6 листопада 1995 року постановою № 891 на виконання вимог Закону № 2482-ХІІзатвердив Положення про порядок передачі в комунальну власність загальнодержавного житлового фонду, що перебував у повному господарському віданні або в оперативному управлінні підприємств, установ та організацій, у пункті 2 якого встановив, що передачі у комунальну власність підлягають житлові будинки відомчого житлового фонду (крім гуртожитків). Зміни до пункту 2 вказаного Положення щодо передачі в комунальну власність відомчого житлового фонду, у тому числі гуртожитків, були внесені постановою Кабінету Міністрів України № 695 лише 26 травня 2004 року. Відповідні зміни до законів № 2482-ХІІта № 2163-ХІІ, згідно з якими гуртожитки включено до об'єктів державного житлового фонду, який підлягає приватизації, були внесені Законом України від 3 березня 2005 року № 2453-ІV "Про внесення змін до деяких законів України з питань забезпечення захисту житлових прав громадян, які проживають у гуртожитках". Аналіз наведених норм матеріального права дає підстави дійти висновку, що на час проведення приватизації Комбінату (1993 рік) гуртожитки не відносилися до об'єктів державного житлового фонду, який підлягав приватизації громадянами України чи підлягав передачі у комунальну власність відповідних рад. Отже, дії відділення ФДМУ щодо оцінки цілісного майнового комплексу та затвердження плану приватизації, згідно з якими до його складу було включено спірний гуртожиток, відповідали вимогам чинного на час виникнення спірних відносин законодавства. Правильність зазначеної позиції підтверджує і чинний з 1 січня 2009 року Закон України від 4 вересня 2008 року № 500-VI "Про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків", дія якого поширюється на гуртожитки, що були включені до статутних капіталів товариств, створених у процесі приватизації (корпоратизації). Так, згідно з пунктом 4 частини першої статті 3 цього Закону одним із підходів щодо забезпечення реалізації права на житло мешканців гуртожитків, на яких поширюється його дія, є такий: гуртожитки, які було включено до статутних капіталів товариств, створених у процесі приватизації (корпоратизації), передаються у власність територіальних громад відповідно до державної програми передачі гуртожитків у власність територіальних громад з урахуванням особливостей, визначених цим Законом".

Також у висновках, викладених у рішеннях від 01.06.2012, ухвалених за результатами розгляду заяв про перегляд судового рішення з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 355 Цивільного процесуального кодексу України, за 2010 - 2011 рр., Верховний Суд України зазначив, що відповідно до частини другої статті 1, частини другої статті 2, частини другої статті 3 Закону України від 6 березня 1992 р. № 2171-XII "Про приватизацію майна державних підприємств", а також пункту 9 статті 8 Закону України № 2482-XII (зазначені закони в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) на момент проведення приватизації гуртожитки не належали до об'єктів державного житлового фонду, що підлягав приватизації громадянами України чи передачі в комунальну власність відповідних рад, і у зв'язку з відсутністю законодавчої заборони могли бути включені до складу майна підприємств, які підлягали приватизації.

Слід відзначити, що в судових рішеннях, в яких відстоюється така позиція, має місце посилання на інструктивний лист Фонду державного майна України від 30.12.2005 № Ю-25-21463 "Щодо гуртожитків, приватизованих у складі цілісних майнових комплексів", відповідно до якого упродовж 1993 - 1995 років не було нормативних актів, згідно з якими встановлювався обов'язок та порядок (процедура) передачі житла до комунальної власності. Ураховуючи відсутність чітких актів законодавства щодо обов'язкової передачі гуртожитків, інших об'єктів державного житлового фонду, що належали державним підприємствам, у комунальну власність, керуючись роз'ясненнями Міністерства юстиції України від 20.03.98 № 11-8-1122, Мінекономіки України від 17.03.98 № 23-23/378 та Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 09.03.98 № 5-79, органи приватизації включали вартість гуртожитків (коридорного типу, тобто такі, на які не видавалися ордери міських або районних адміністрацій на постійне проживання і вони не могли бути приватизовані) до вартості цілісних майнових комплексів підприємств, що підлягали приватизації.

Юрисдикційна належність спорів за позовом органу місцевого самоврядування про передачу гуртожитків у власність територіальної громади.

Відповідно до пункту 19 частини першої статті 18 цього Закону органи місцевого самоврядування у житловій сфері щодо приватизації громадянами житла у гуртожитках звертаються до суду з позовом про передачу гуртожитків у власність територіальних громад. При цьому в Законі не уточнюється, до суду якої саме юрисдикції подаються такі позови.

У практиці адміністративних судів сформувалася позиція про те, що спори, які випливають зі статті 25 Закону, належать до цивільної юрисдикції (ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 лютого 2014 року у справі № 826/993/14- 37061529; від 3 вересня 2014 року у справі № 826/12931/14 -40428629; від 3 листопада 2014 року у справі № 826/16836/14- 41224827; від 6 квітня 2015 рокуу справі№ 826/4860/15 -43471847; від 22 серпня 2014 року у справі № 826/12298/14-40261074; від 12 вересня 2014 року у справі № 826/9608/14-40496261; Корсунь-Шевченківського районного суду від 19 червня 2014 у справі № 699/755/14-а -39317973; Броварського міськрайонного суду від 16 вересня 2014 року у справі № 361/7403/14-а -40547475; Київського апеляційного адміністративного суду від 4 березня 2015 року у справі № 826/11347/14 -43162104; Вищого адміністративного суду України від 12 березня 2015 р. у справі № 461/641/14-а (провадження № К/800/68610/14) -43138517).

Ця позиція ґрунтується на положенні пункту 24 постанови пленуму Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 1 березня 2013 № 3 "Про деякі питання юрисдикції загальних судів та визначення підсудності цивільних справ", за змістом якого, зокрема, спори щодо забезпечення житлових прав мешканців гуртожитків (стаття 25 Закону) підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства.

На нашу думку, наведена позиція не може бути застосована до спорів за позовом органу місцевого самоврядування про передачу гуртожитків у власність територіальної громади з огляду на таке.

Відповідно до статті 25 Закону спори, пов'язані з порушенням житлових прав громадян, які вимушені проживати в гуртожитках, на які поширюється дія цього Закону, незалежно від форми власності, розглядаються та вирішуються в судовому порядку (частина перша); громадяни, які вважають, що їх житлові права чи житлові права членів їх сімей порушені, мають право для вирішення спорів звертатися безпосередньо до суду (частина друга). Із наведених положень випливає, що предметом захисту у таких спорах є житлові права громадян.

Натомість у справах про передачу гуртожитків у власність територіальних громад предметом захисту є публічний інтерес щодо здійснення державної житлової політики у частині забезпечення реалізації конституційного права на житло мешканців гуртожитків (стаття 2 Закону). До того ж наведені спори виникають із відносин, що мають публічно-правовий характер. Зміст цих відносин становить, з одного боку, обов'язок уповноважених органів держави чи органів управління товариств (створених у процесі приватизації, до статутних капіталів яких включено гуртожитки) передати гуртожиток у власність територіальної громади, та, з іншого боку, обов'язок місцевої ради прийняти гуртожиток. Перший із зазначених обов'язків закріплено, зокрема, у пункті 1 частини першої статті 3 Закону, який містить імперативну норму про те, що всі гуртожитки, на які поширюється дія цього Закону, підлягають передачі у власність територіальних громад. Другий із зазначених обов'язків закріплено, зокрема, у підпункті 4 пункту 6 розділу VIII "Прикінцеві положення" Закону, відповідно до якого органи місцевого самоврядування зобов'язані протягом дев'яти місяців з дня набрання чинності цим Законом розпочати процес прийняття у власність територіальних громад гуртожитків відповідно до цього Закону. Невиконання першого із зазначених обов'язків є підставою для того, щоб суд замість уповноваженого органу держави чи органу управління товариства прийняв рішення про передачу гуртожитку у власність територіальної громади (пункт 5 частини першої статті 3, пункт 2 частини першої статті 5 Закону).

При цьому мета реалізації наведених правовідносин також є публічною. Гуртожитки вилучаються із державної та приватної власності для реалізації заходів, передбачених статтею 5 Закону: приватизація приміщень гуртожитку його законними мешканцями; надання цілісному майновому комплексу статусу "соціальне житло" та передача соціального житла у користування колишнім законним мешканцям гуртожитку; знесення цілісного майнового комплексу колишнього гуртожитку та вжиття заходів щодо будівництва на звільненій земельній ділянці соціального житла тощо.

Викладене дозволяє стверджувати, що спори за позовом органу місцевого самоврядування про передачу гуртожитків у власність територіальної громади належать саме до адміністративної юрисдикції на підставі частини другої статті 4 КАС України, відповідно до якої юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення. При цьому закони України не містять приписів, які б встановили інший порядок судового вирішення таких публічно-правових спорів, ніж як у порядку адміністративного судочинства.

Безумовний обов'язок уповноважених органів держави прийняти рішення про передачу гуртожитку у власність територіальної громади.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 5 Закону передача та прийняття гуртожитків, що є об'єктами державної власності, у власність територіальних громад здійснюється відповідно до Закону України "Про передачу об'єктів права державної та комунальної власності" та з урахуванням особливостей, визначених цим Законом. У свою чергу частина третя статті - 41 Закону України "Про передачу об'єктів права державної та комунальної власності" передбачає, що рішення щодо передачі гуртожитків у комунальну власність приймаються органами, уповноваженими управляти державним майном, за згодою відповідних сільських, селищних, міських, районних у містах рад.

На підставі наведених положень адміністративні суди в одних випадках стверджують, що на виконання Закону органи, уповноважені управляти державним майном, рішення про передачу гуртожитку у власність територіальної громади можуть приймати лише після отримання відповідної згоди місцевої ради (ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 6 березня 2012 р. у справі № 2а-7439/11/2670 -23543850, залишена у силі ухвалою Вищого адміністративного суду від 28 травня 2013 року (провадження № К/9991/21916/12) -31543143). В інших випадках адміністративні суди дотримуються позиції, що такі рішення належить приймати незалежно від отримання згаданої згоди (ухвала Вищого адміністративного суду України від 15 травня 2014 року у справі № 2а-5493/11/2670 (провадження № К/9991/30254/12) -38772346).

З метою усунення наведеної розбіжності, на нашу думку, варто зважити на правило про пріоритет спеціальної норми над загальною. Відповідна позиція з цього приводу викладена Верховним Судом України, зокрема, в постанові від 14 листопада 2006 року у справі № 21-813во06 -343556.

Оскільки частина третя статті - 41 Закону України "Про передачу об'єктів права державної та комунальної власності" є загальною нормою, а положення Закону - спеціальними, то застосуванню підлягає Закон, а саме положення пунктів 1, 2 частини першої статті 3, відповідно до яких всі гуртожитки, на які поширюється дія цього Закону, підлягають передачі у власність територіальних громад; передача гуртожитків у власність територіальних громад відповідно до цього Закону має бути здійснена в строки, передбачені державною програмою передачі гуртожитків у власність територіальних громад. Із наведених положень випливає те, що органи місцевого самоврядування позбавлені дискреції стосовного того, давати чи не давати згоду на прийняття гуртожитку у комунальну власність, а також те, що обов'язок уповноважених органів держави передати гуртожиток є безумовним, тобто не поставлений у залежність від того, надійде до нього згода місцевої ради чи ні.

До того ж відповідно до пункту 1 частини першої статті 5 Закону передача та прийняття гуртожитків, що є об'єктами державної власності, у власність територіальних громад здійснюється відповідно до Закону України "Про передачу об'єктів права державної та комунальної власності", однак з урахуванням особливостей, визначених цим Законом. Однією з таких особливостей за Законом є відсутність необхідності отримання органом, уповноваженим управляти державним майном, попередньої згоди місцевої ради на прийняття гуртожитку у власність територіальної громади. Отже, органи, уповноважені управляти державним майном, зобов'язані приймати рішення про передачу гуртожитку до комунальної власності, не очікуючи згоди на це з боку місцевої ради.

Природа повноважень про передачу, прийняття гуртожитку із державної до комунальної власності.

У результаті аналізу судової практики виявлено неоднаковий підхід судів щодо того, чи є дискреційними ті повноваження органів держави та органів місцевого самоврядування, які стосуються передачі та прийняття гуртожитків із державної до комунальної власності.

В одних судових рішеннях суди на підставі частини другої статті 19 Конституції України, Закону та законів "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про приватизацію державного житлового фонду", "Про передачу об'єктів державної та комунальної власності" доходять висновку, що відповідні повноваження органів держави та органів місцевого самоврядування щодо передачі об'єктів із державної до комунальної власності є дискреційними (ухвали Вищого адміністративного суду України від 28 березня 2013 року (провадження № К/9991/68261/11) -30505218; Київського апеляційного адміністративного суду від 14 серпня 2014 року у справі № 826/4966/13-а -40217396).

В інших судових рішеннях стверджується, що в силу приписів Закону, законів "Про передачу об'єктів права державної та комунальної власності", " Про Загальнодержавну цільову програму передачі гуртожитків у власність територіальних громад на 2012 - 2015 роки"у відповідних органів державної влади виник обов'язок здійснити передачу гуртожитку з державної власності до комунальної власності (наприклад, ухвала Вищого адміністративного суду України від 15 липня 2014 р. (провадження № К/800/10659/13) -39981374). Із такого висновку, очевидно, випливає, що повноваження щодо передачі гуртожитків не є дискреційним.

З метою розв'язання цієї проблеми, на нашу думку, слід зважити на те, що не всі повноваження органу державної влади та органу місцевого самоврядування є дискреційними; такі повноваження становлять лише частину компетенції згаданих суб'єктів права. Однією з ознак дискреційних повноважень є, зокрема, неконкретність умов їх реалізації (абзац п'ятий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 10 жовтня 2001 року № 13-рп/2001). Правова доктрина до таких ознак також відносить: відсутність прямих законодавчих обмежень щодо змісту рішення, що приймається на основі дискреційних повноважень; можливість суб'єкта владних повноважень обирати між декількома видами рішень; можливість обирати: діяти чи бездіяти; неконкретність підстав для прийняття рішення (вчинення дії).

За змістом пунктів 1, 2, 5 частини першої статті 3, пункту 2 частини першої статті 5, частини першої статті 14 Закону всі гуртожитки, на які поширюється дія цього Закону, підлягають передачі у власність територіальних громад; передача гуртожитків у власність територіальних громад відповідно до цього Закону має бути здійснена в строки, передбачені державною програмою передачі гуртожитків у власність територіальних громад; рішення про передачу гуртожитків, на які поширюється дія цього Закону, у власність територіальних громад приймає орган, уповноважений управляти державним майном, інший орган, якому передано в користування державне майно, або суд; передача гуртожитків (як цілісних майнових комплексів) у власність територіальних громад здійснюється за рішенням законного власника гуртожитку (чи уповноваженої власником особи) або за рішенням суду.

Аналіз наведених положень дозволяє дійти висновку, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування не можуть бездіяти, тобто не прийняти рішення про передачу (прийняття) гуртожитку до комунальної власності. Вони не наділені розсудом щодо прийняття усіх чи частини гуртожитків, на які поширюється дія Закону: передачі (прийняттю) підлягають усі гуртожитки. У Законі відсутні обставини, які б дозволяли органам держави та місцевого самоврядування на власний розсуд вирішувати, чи передавати (приймати) гуртожиток, чи ні. У разі неприйняття рішення про передачу (прийняття) гуртожитку таке рішення замість органів держави, органів місцевого самоврядування приймає суд.

Наведене дозволяє дійти висновку, що згадане повноваження не є дискреційним.

Право мешканця гуртожитку вимагати прийняття рішення про передачу (прийняття) гуртожитку у власність територіальної громади.

Згідно з частиною другою статті 4 Закону громадяни, які на законних підставах проживають у гуртожитках державної форми власності, гуртожитках, що було включено до статутних капіталів товариств, створених у процесі приватизації (корпоратизації), набувають право на приватизацію житлових приміщень у таких гуртожитках після їх передачі у власність відповідної територіальної громади.

У судовій практиці зустрічаються випадки, коли адміністративні суди, незважаючи на наведене положення Закону, не визнавали за мешканцями гуртожитків правової заінтересованості у питанні передачі гуртожитків у власність територіальної громади і відмовляли у задоволенні відповідного позову на тій підставі, що права позивача не порушено. Суди стверджували, що правова заінтересованість мешканця гуртожитку, тобто його право приватизувати житло, виникає лише після того, як гуртожиток буде передано до комунальної власності (ухвали Харківського апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2013 р. у справі № 2а-10184/12/2070 -29328623; Донецького апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2013 року у справі № 2а/0529/1742/2012 - 29959414).

У більшості ж випадків суди дотримуються позиції про те, що мешканці гуртожитків мають право звертатися до органів, уповноважених управляти державним майном, органів місцевого самоврядування з ініціативою про передачу (прийняття) гуртожитків до комунальної власності і на захист у суді у разі неналежного розгляду та вирішення цієї ініціативи (постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2013 року у справі № 2506/5828/2012 (2-а/2506/1476/2012) -29020603; Одеського апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2014 р. у справі № 2а/1570/6007/2011 -38531957).

З метою забезпечення єдності судової практики з цього питання судам необхідно дотримуватися підходу Вищого адміністративного суду України, відповідно до якого право мешканців гуртожитку вимагати прийняття рішення про передачу (прийняття) гуртожитку у власність територіальної громади може бути предметом судового захисту (ухвали від 28 травня 2013 року (провадження № К/9991/21916/12) -31543143; від 15 липня 2014 року (провадження № К/800/10659/13) - 39981374).

Передача до комунальної власності гуртожитку, який не був переданий до статутного фонду підприємства, створеного під час приватизації, але щодо якого(гуртожитку) відсутні докази про перебування у державній чи комунальній власності.

У судовій практиці виявлено справи, у яких спірні відносини стосуються гуртожитку, який не був переданий до статутного фонду підприємства, створеного під час приватизації, і щодо якого відсутні правовстановлюючі документи та інші докази, які б підтверджували його належність до державної чи комунальної власності (постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 5 грудня 2013 року у справі № 826/12709/13-а -36249564; від 2 липня 2014 року № 826/7731/14-40088876). Ця обставина в окремих випадках приводить суд до висновку про те, що Закон на такі гуртожитки не поширюється, а тому позови про передачу їх до комунальної власності задоволенню не підлягають (постанова Ніжинського міськрайсуду від 1 квітня 2014 рокуу справі № 740/948/14 -37990006, залишена у силі ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 17 червня 2014 року -39265779).

Наведена обставина зумовлена тим, що органи держави та органи місцевого самоврядування, які зобов'язані вести облік відповідно державного та комунального майна, не виконують цей обов'язок. Зокрема, органи Фонду державного майна на виконання Закону України "Про управління об'єктами державної власності" не здійснюють заходи щодо включення гуртожитків як об'єктів державної власності до Єдиного реєстру об'єктів державної власності. Така бездіяльність може бути підставою для заявлення поряд із вимогою про передачу гуртожитку з державної до комунальної власності також і вимоги про зобов'язання здійснити згадані заходи. Якщо таку додаткову вимогу не буде пред'явлено, то суду, на нашу думку, належить на основі принципу офіційності з метою повного захисту прав позивача вийти за межі позовних вимог та вирішити питання про покладення на орган Фонду державного майна України обов'язку усунути порушення закону, а саме включити гуртожиток до Єдиного реєстру об'єктів державної власності, залучивши цей орган як другого відповідача до участі у справі.

Відсутність доказів про перебування таких гуртожитків у державній чи комунальній власності не свідчить про те, що держава чи територіальна громада втрачає права на нього і ці права набуває підприємство, на балансі якого перебуває гуртожиток. З цього приводу Верховний Суд України сформував позицію про те, що гуртожиток, який як об'єкт державного житлового фонду був переданий на баланс приватизованого підприємства, залишається у державній власності; приватизоване підприємство не може набути право власності на такий гуртожиток за набувальною давністю, оскільки це порушить встановлений мораторій на відчуження у будь-який спосіб зазначеного гуртожитку (постанова від 20 травня 2015 року у справі № 3-87гс15 -44749742). Наведена позиція за аналогією, на нашу думку, може бути поширена на гуртожитки, які як об'єкти комунальної власності не були передані до статутних фондів підприємств, утворених у процесі приватизації, і щодо яких відсутні докази про перебування їх у комунальній власності.

Належний спосіб захисту в разі бездіяльності місцевої ради у вигляді неухвалення рішення щодо прийняття гуртожитку до комунальної власності.

Серед справ, які є предметом цього дослідження, виділяється категорія справ, які виникають у зв'язку з нерозглядом місцевою радою питання про прийняття гуртожитку до комунальної власності. Встановивши те, що така бездіяльність є протиправною і при цьому порушено права позивача, суди застосовують такий спосіб захисту, як зобов'язання відповідача розглянути згадане питання (ухвала Вищого адміністративного суду України від 22 травня 2014 р (провадження № К/800/10733/13) -39252829).

Однак така позиція, на нашу думку, є сумнівною, оскільки за змістом положень статей 3, 5 Закону місцева рада не має права відмовити у прийняття гуртожитку до комунальної власності. У такому разі єдино можливим її рішенням з цього питання є рішення про прийняття гуртожитку. Допускаючи бездіяльність у вигляді нерозгляду питання про прийняття гуртожитку, місцева рада фактично відмовляється ухвалити рішення про прийняття гуртожитку. Належним способом захисту від такого порушення, на нашу думку, повинна бути постанова суду про зобов'язання місцевої ради ухвалити рішення про прийняття гуртожитку.

Видається сумнівним мотив, на основі якого суди у цій категорії справ відмовляються застосовувати такий спосіб захисту, як зобов'язання місцевої ради ухвалити рішення про прийняття гуртожитку (постанова Вищого адміністративного суду України від 6 лютого 2014 р. (провадження № К/9991/64743/12) -37139498). Так, суди посилаються на те, що застосування цього способу захисту призведе до перебирання ними на себе функції органів місцевого самоврядування.

З цього приводу слід зважити на пункт 10.3 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20 травня 2013 року № 7 "Про судове рішення в адміністративній справі", відповідно до якого суд може ухвалити постанову про зобов'язання відповідача прийняти рішення певного змісту, за винятком випадків, коли суб'єкт владних повноважень під час адміністративних процедур відповідно до закону приймає рішення на основі адміністративного розсуду. Отже, зобов'язання місцевої ради ухвалити рішення про прийняття гуртожитку може бути застосоване судом як спосіб захисту. Щоправда цей спосіб захисту буде належним лише тоді, коли відповідатиме змісту обов'язку, який відповідач повинен був виконати, але не виконав, тобто замість того, щоб ухвалити рішення про прийняття гуртожитку за наявності усіх підстав для цього, ухвалює рішення про відмову у прийнятті гуртожитку.

У наведеній категорії справ також є приклади, коли замість того, щоб зобов'язати місцеву раду розглянути питання щодо прийняття гуртожитку, суди ухвалюють рішення про зобов'язання місцевої ради прийняти гуртожиток до комунальної власності (постанова Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2014 р.усправі № 10184/12/2070 -41996270). Такий підхід, на нашу думку, суперечить такій вимозі до судового рішення, як безумовність. Виконання такого судового рішення передбачає вчинення двох дій: ухвалення рішення про передачу гуртожитку та прийняття гуртожитку за актом приймання-передачі. Проте друга з наведених дій може бути виконана лише після вчинення першої, тобто перша дія є умовою вчинення другої. Невчинення першої дії унеможливлює вчинення другої, тобто унеможливлює виконання судового рішення, що призводить до втрати ним обов'язкової сили.

Судам також необхідно мати на увазі строк, до закінчення якого місцеві ради повинні ухвалити рішення про прийняття гуртожитку до комунальної власності. Згідно з підпунктом 4 пункту 6 розділу VІІІ Прикінцевих положень Закону органи місцевого самоврядування зобов'язано протягом дев'яти місяців з дня набрання чинності цим Законом розпочати процес прийняття у власність територіальних громад гуртожитків відповідно до цього Закону. Оскільки процес прийняття гуртожитків, у тому числі складання актів приймання-передачі, може бути розпочатий лише після ухвалення рішень про прийняття гуртожитків до комунальної власності, то наведене положення Закону варто розуміти так, що до закінчення зазначеного строку повинні бути ухвалені рішення щодо прийняття до комунальної власності всіх гуртожитків, на які поширюється дія цього Закону. За змістом пункту 1 розділу VІІІ Прикінцеві положення Закону цей Закон набрав чинності 1 січня 2009 року. Відповідно рішення про прийняття гуртожитків до комунальної власності повинні були ухвалені до 1 жовтня 2009 року. Якщо цього не зроблено, то вважається, що відповідна місцева рада допустила бездіяльність.

Процедура реєстрації громадян за місцем проживання відповідно до чинного законодавства України здійснюється органами Державної міграційної служби України.

Відповідно до статті 1 Закону сфера дії цього Закону поширюється на гуртожитки, які є об'єктами права державної та комунальної власності, крім гуртожитків, що перебувають у господарському віданні чи в оперативному управлінні військових частин, закладів, установ та організацій Національної гвардії України, Служби безпеки України, Державної прикордонної служби України, Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань, Міністерства внутрішніх справ України, Державної кримінально-виконавчої служби України, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України, системи цивільного захисту та державних навчальних закладів.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 3 Закону забезпечення реалізації конституційного права на житло мешканців гуртожитків, на які поширюється дія цього Закону, здійснюється з дотриманням такого підходу: усі гуртожитки, на які поширюється дія цього Закону, підлягають передачі у власність територіальних громад.

Пунктом 5 частини першої статті 3 Закону визначено, що рішення про передачу гуртожитків, на які поширюється дія цього Закону, у власність територіальних громад приймає орган, уповноважений управляти державним майном, інший орган, якому передано в користування державне майно, або суд.

Згідно з частиною першою статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Визначення термінів "реєстрація" та "місце проживання" закріплено в положеннях Закону України від 11 грудня 2003 року № 1382-IV"Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" (далі - Закон № 1382-IV). Зокрема, відповідно до статті 3 цього Закону місце проживання- це житло, розташоване на території адміністративно-територіальної одиниці, в якому особа проживає постійно або тимчасово. Цією ж статтею визначено, що реєстрація- це внесення інформації до Єдиного державного демографічного реєстру та до паспортного документа про місце проживання або місце перебування особи із зазначенням адреси житла.

Під час вивчення судової практики адміністративних судів з розгляду спорів щодо реєстрації місця проживання в гуртожитках, на які поширюється дія Закону, виявлено, що значну частку становлять спори щодо оскарження дій суб'єктів владних повноважень з приводу відмови в реєстрації місця проживання. Найчастіше підставою для такої відмови є відсутність у заявників відповідних правовстановлюючих документів, що дають право на проживання у житлі, або відповідної (обов'язкової) згоди особи, яка є власником житла, де заявник має намір зареєструватися.

Так, реєстрація місця проживання чи перебування фізичних осіб в Україні регулюється Законом № 1382-IV та наказом МВС України від 22.11.2012 № 1077 "Про затвердження Порядку реєстрації місця проживання та місця перебування фізичних осіб в Україні та зразків необхідних для цього документів" (далі - Порядок).

Статтею 6 Закону № 1382-IV, а також пунктом 2.2 Порядку визначено перелік документів, які особа або її законний представник подає для реєстрації місця проживання. Таким чином, зі змісту положень вищезазначених правових норм вбачається, що підтверджувальними документами, що дають право на проживання у житлі, можуть бути, зокрема, ордер, свідоцтво про право власності, договір найму (піднайму, оренди) або інші документи. Законодавцем також передбачено, що у разі відсутності зазначених документів реєстрація здійснюється за згодою власника/співвласників житла, наймача та членів його сім'ї на реєстрацію місця проживання.

Крім того, частиною шостою статті 6 Закону № 1382-IV закріплено заборону вимагати для реєстрації місця проживання подання особою інших документів.

Таким чином, відмова суб'єктів владних повноважень у реєстрації місця проживання заявників з посиланням на необхідність подання для реєстрації ордера як документа, що має підтвердний характер права на проживання в житлі, є частково правомірною з огляду на те, що ордер віднесений до переліку документів, що підтверджують право на проживання в житлі, і не є виключним документом для підтвердження права проживання.

Крім того, у судовій практиці зустрічаються випадки відмови в реєстрації місця проживання через визнання житлового будинку непридатним для проживання. Факт такого визнання вказує на те, що будинок є непридатним для проживання, проте ніяким чином не вказує на те, що реєстрація громадян, які проживають у вказаному будинку, заборонена. Враховуючи зазначене, а також те, що чинне законодавство не містить такої підстави для відмови у реєстрації місця проживання, як визнання жилого будинку непридатним для проживання, суб'єкт владних повноважень у такому випадку не має права відмовляти у реєстрації місця проживання.

Аналіз судової практики показав, що у зв'язку з передачею в комунальну власність гуртожитків від підприємств на баланс органів місцевого самоврядування, а також зміною адреси гуртожитків у осіб виникала необхідність відновлення реєстрації в гуртожитках чи перереєстрації за новою адресою.

Як приклад можна навести відповідну справу (постанова Києво-Святошинського районного суду Київської області від 28 січня 2015 року у справі № 369/5657/14-а -42525515).

Розглядаючи цю адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Горенської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, треті особи: ОСОБА_3, Державне геофізичне підприємство "Укргеофізика", про зобов'язання вчинити дії, суд встановив, що у зв'язку з тимчасовим непроживанням у гуртожитку, передачею вказаного гуртожитку на баланс сільської ради, відсутністю в позивача ордера на жилу площу в гуртожитку, вільного житлового приміщення для заселення громадян позивач отримала відмову в перереєстрації за новою адресою гуртожитку та отриманні відповідного ордера.