Про Довідку щодо вивчення та узагальнення практики застосування положень Конституції України, Кодексу адміністративного судочинства України, Закону України "Про прокуратуру" щодо участі прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві

Зазначена правова позиція визначена в ухвалі Харківського окружного адміністративного суду від 30.05.2013 у справі № 820/2756/13-а, ухвалах Вищого адміністративного суду України від 21.09.2010 № К-855/10, від 19.01.2012 № К/9991/56754/11 та від 18.12.2012 № К/9991/3754/12-52.

Незважаючи на наявність сталої позиції судів з цього питання, у судовій практиці зустрічаються випадки вирішення питання про дотримання строку звернення до суду залежно від того, коли про порушення прав стало відомо прокурору, а не громадянину, в інтересах якого він звернувся. Наприклад, поновлюючи позивачу строк звернення до суду, Хмельницький окружний адміністративний суд вказав, що про наявність підстав для звернення до суду з цим позовом прокурор дізнався після надходження скарги громадянина ОСОБА_1 до прокуратури м. Кам'янця-Подільського-53.

Матеріали судових справ свідчать, що в окремих випадках суди необґрунтовано обчислюють строк звернення до суду прокурора в інтересах громадянина з моменту, коли про порушення прав чи законних інтересів громадянина стало відомо прокурору, а не самому громадянину.

При зверненні до суду з адміністративним позовом прокурора в інтересах громадянина позивачем у справі є громадянин, а прокурор здійснює процесуальне представництво його інтересів у суді. Отже, при вирішенні питання про дотримання строків звернення прокурора з позовом в інтересах громадянина суди повинні виходити з моменту, з якого стало відомо про порушення інтересів саме громадянину, в інтересах якого звернувся прокурор.

Така позиція узгоджується з позицією Верховного суду України щодо обчислення строків позовної давності в разі звернення до суду прокурора в інтересах громадянина або держави. Зокрема, у постанові від 23.12.2014 у справі № 3-194гс14 та у постанові від 27.05.2014 у справі № 3-23гс14 Верховний Суд України констатував, що строки позовної давності обчислюються не з моменту виявлення прокуратурою при проведенні перевірки факту порушення державних інтересів, а з моменту прийняття відповідного рішення або укладення відповідного договору, які, на думку прокурора, порушують державний інтерес-54.

Розгляд судових справ щодо оскарження фізичними чи юридичними особами рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому прокурор в адміністративному судочинстві може бути і відповідачем як суб'єкт владних повноважень.

Предметом спору в цих справах можуть бути рішення, дії чи бездіяльність органів прокуратури, зокрема: визнання протиправною та скасування постанови прокурора про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів, визнання протиправними дій щодо невиконання вимог законів України "Про прокуратуру" та "Про звернення громадян" у частині нерозгляду їхніх заяв та (або) ненадання відповідей на них відповідно до законодавства тощо.

У цій категорії справ наявні різні судові позиції щодо окремих аспектів правового регулювання відносин за участю прокурора, розглянемо їх докладно.

1. Різниться судова практика відносно правомірності дій прокуратури щодо винесення постанов про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосування законів про виконавче провадження.

Є різні правові підходи при визначенні судами того, чи підпадають дії державного виконавця щодо примусового виконання судових рішень під предмет нагляду прокурора за додержанням і застосуванням законів.

Згідно з правовою позицією Вищого адміністративного суду України прокурор відповідно до статті 20 Закону про прокуратуру не наділений правом самостійно здійснювати перевірку правомірності дій державного виконавця в межах конкретного виконавчого провадження-55.

Незважаючи на це, адміністративні суди першої та апеляційної інстанцій продовжують займати позицію, згідно з якою дії державного виконавця щодо примусового виконання судових рішень підпадають під предмет нагляду прокурора за додержанням і застосуванням законів, оскільки така перевірка обмежується діяльністю службових осіб органів ДВС та проводиться відносно виконавчих проваджень. Більш того, прокурор має право здійснювати нагляд за додержанням і застосуванням законів на завершальній стадії судового провадження, у тому числі в органах державної виконавчої служби, що не суперечить законодавству та не виходить за межі повноважень прокуратури-56.

У випадках оскарження постанови про проведення перевірки, яку вже було проведено, суди відмовляли у задоволенні позовів, посилаючись на Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 № 7-рп/2009-57 та інформаційний лист Вищого адміністративного суду України від 11.09.2013 № 1237/12/13-13-58, в яких зазначено, що постанова про проведення перевірки є актом разового застосування і вичерпує свою дію фактом її виконання. Тобто, виходячи із завдань адміністративного судочинства, суд доходить висновку, що скасування постанови про проведення перевірки не відновить порушених прав позивача.

У судовій практиці відсутня однакова позиція щодо того, чи підпадають дії державного виконавця щодо примусового виконання судових рішень під предмет нагляду прокурора за додержанням і застосуванням законів.

Згідно з однією позицією такі дії є складовою предмета нагляду прокурора за додержанням і застосуванням законів, тобто прокурор має право здійснювати перевірку правомірності дій державного виконавця в межах будь-якого виконавчого провадження. Аргументом на користь цієї позиції суди вказують, що об'єктом перевірки, відповідно до вимог п. 1.2 Положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів , затвердженого наказом Генерального прокурора України від 12.11.2012 № 111, є відділ ДВС та діяльність його службових осіб, а не безпосередньо матеріали виконавчих проваджень.

Згідно з іншою позицією прокурор не має такого права, так як відповідно до абзацу 2 частини першої статті 7 Закону України "Про виконавче провадження" бере участь у виконавчому провадженні у випадку здійснення представництва інтересів громадянина або держави в суді та відкриття виконавчого провадження на підставі виконавчого документа за його заявою. Інших можливостей для участі прокурора зазначеним законом України, який є спеціальним нормативним актом, не передбачено. Відповідно зазначений у статті 250 КУпАП перелік об'єктів прокурорського нагляду не дає можливості автоматично віднести до нього також і процедуру проведення будь-якого виконавчого провадження, а не тільки того, в якому прокурор бере участь відповідно до положень Закону України "Про виконавче провадження".

Відповідно до статті 20 Закону про прокуратуру прокурор не наділений правом здійснювати перевірку правомірності дій державного виконавця в межах виконавчого провадження.

У випадках оскарження постанови про проведення перевірки, яку вже було проведено, суди повинні відмовляти у задоволенні позовів, посилаючись на Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 № 7-рп/2009-59 та інформаційний лист Вищого адміністративного суду України від 11.09.2013 № 1237/12/13-13-60, в яких зазначено, що постанова про проведення перевірки є актом разового застосування і вичерпує свою дію фактом її виконання. Адже, виходячи із завдань адміністративного судочинства, скасування постанови про проведення перевірки не відновить порушених прав позивача.

Водночас, на нашу думку, така правова позиція не відповідає конституційним гарантіям щодо оскарження в судовому порядку будь-якого акта органу державної влади чи органу місцевого самоврядування. Визнанням такого акта в судовому порядку протиправним уже може слугувати результатом відновлення порушеного права на дотримання законної поведінки стосовно позивача, який за таким визнанням може порушувати питання про відшкодування матеріальної або моральної шкоди, про відповідність займаним посадам осіб, які прийняли такий акт, тощо.

Такі пропозиції втратять свою актуальність у зв'язку набранням чинності новим Законом про прокуратуру від 14.10.2014, який позбавляє прокуратуру наглядової функції. Крім того, частини 6 - 7 статті 23 нового Закону наділяють прокурора правом:

брати участь у виконавчому провадженні при виконанні рішень у справі, в якій прокурором здійснювалося представництво інтересів громадянина або держави в суді;

з дозволу суду ознайомлюватися з матеріалами справи в суді та матеріалами виконавчого провадження, робити виписки з них, отримувати безоплатно копії документів, що знаходяться у матеріалах справи чи виконавчого провадження. У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов'язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження.

У світлі наведеного треба зауважити, що такі права прокурор має лише у випадку здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді.

Вбачається, що з часом виникне необхідність роз'яснення порядку реалізації судом повноваження щодо надання дозволу на ознайомлення з матеріалами виконавчого провадження.

2. Суперечливою є судова практика щодо правомірності визнання недійсним подання прокурора.

Згідно з однією правовою позицією подання прокурора як акт прокурорського реагування на виявлені ним порушення не є рішенням суб'єкта владних повноважень, який має обов'язкову силу для виконання, і не спричиняє виникнення наслідків для суб'єктів публічно-правових відносин інших, ніж обов'язок відповідного органу щодо його розгляду. Таким чином, подання прокурора не може бути предметом адміністративного спору, оскарженню підлягає лише рішення суб'єкта владних повноважень, прийняте за наслідками розгляду відповідного подання. З таких підстав одні суди закривають провадження у справі-61, другі - відмовляють у задоволенні позову-62, треті - відмовляють у відкритті провадження в адміністративній справі-63.

Проте наявна і протилежна позиція, згідно з якою суди визнають незаконним та скасовують подання прокурора-64.

Виявлено неоднакове визначення судами правової природи подання прокурора, що стає причиною того, що не всі суди визнають можливим його скасування в судовому порядку.

Юрисдикція адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ врегульована статтею 17 КАСУ, відповідно до частини першої якої юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку із здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій.

Подання прокурора не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАСУ, оскільки прокурор, який вніс подання, здійснював прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів, а не владні управлінські функції.

Подання прокурора не спричиняє виникнення будь-яких прав і обов'язків осіб чи суб'єктів владних повноважень, крім обов'язку відповідного органу щодо його розгляду. При цьому в особи, якій адресоване подання, залишається право прийняти за наслідками його розгляду відповідне рішення на власний розсуд або не приймати його взагалі.

Більш того, чинним законодавством України не передбачено порядку та підстав оскарження подання прокурора в адміністративному чи судовому порядку.

Таким чином, визнання недійсним у судовому порядку подання прокурора не відповідає чинному законодавству.

У зв'язку з тим, що Законом України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" прокуратуру позбавлено права здійснення прокурорського нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами, вищевказані пропозиції є актуальними тільки щодо відносин, які виникли до 15.07.2015.

3. Однаковою є позиція судів щодо належності до юрисдикції адміністративних судів позовів до прокурорів про оскарження їхніх актів, дій або бездіяльності в рамках провадження у кримінальній справі.

Так, непоодинокими є випадки звернення фізичних осіб з позовами до прокурора про визнання протизаконними дій прокурора, що полягають у ігноруванні законних вимог пунктів 1 - 4 статті 214 "Початок досудового розслідування" КПК України щодо невнесення до Єдиного реєстру досудових розслідувань заяви з повідомленням про вчинене кримінальне правопорушення та неповідомлення про це заявника в жодний спосіб, визнання неправомірними дій слідчого прокуратури у передчасному прийнятті постанови про закриття кримінального провадження за ознаками злочину, скасування постанови слідчого прокуратури про закриття кримінального провадження, відмови прокурора від підтримки обвинувачення в суді тощо.

Практика розгляду цих позовів свідчить, що суди не визнають належність цих позовів до юрисдикції адміністративних судів, мотивуючи це по-різному, проте з однаковою суттю. Варіанти такого мотивування є такими:

а) захист прав заявників, з урахуванням обов'язковості дотримання вимог частини третьої статті 2 КАСУ, вимагав би від адміністративного суду, до якого надійшла заява, перевірити, чи містить звернення викладені ознаки суспільно небезпечного діяння, встановленого Кримінальним кодексом України, відповідність заяви вимогам статті 95 Кримінально-процесуального кодексу України від 28.12.60 та статті 214 Кримінально-процесуального кодексу України від 13.04.2012 , дотримання відповідачем інших приписів, установлених кримінально-процесуальним законодавством. Однак адміністративний суд не має повноважень на здійснення такої перевірки та на відновлення порушених у рамках кримінального процесу прав заявника-65;

б) процесуальні рішення, дії чи бездіяльність осіб, які їх вчиняють, перевіряються за нормами того процесу, в межах якого вони вчиняються-66;

в) юрисдикція адміністративних суддів згідно з пунктом 2 частини третьої статті 17 КАСУ не поширюється на публічно-правові справи, що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства, суд дійшов висновку, що спір, який виник між позивачем та відповідачами, належить розглядати у порядку кримінального судочинства. Таким чином, у розумінні положень частини першої статті 2, пунктів 1, 7 і 9 статті 3, статті 17, частини третьої статті 50 КАСУ прокурор, слідчий, орган дізнання або суддя при розгляді ними заяв про злочин не є суб'єктами владних повноважень, які здійснюють владні управлінські функції, і не можуть бути відповідачами у справах про оскарження їхніх рішень, дій чи бездіяльності, вчинених у зв'язку з розглядом заяв відповідно до норм КПК України. Конституційний Суд України Рішенням від 14.12.2011 № 19-рп/2011 встановив, що положення частини другої статті 2, пункту 2 частини третьої статті 2 КАСУ необхідно розуміти так, що скарги осіб стосовно прийняття рішень, вчинення дій або допущення бездіяльності суб'єктом владних повноважень щодо заяв і повідомлень про вчинені або підготовлювані злочини суди повинні розглядати і вирішувати у кримінальному судочинстві-67.

Ця позиція також викладена в інформаційному листі Вищого адміністративного суду України та Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних та кримінальних справ від 11.03.2011 № 334/8/13-11.

У судовій практиці сформована позиція, відповідно до якої до юрисдикції адміністративних судів не належать позови до прокурорів про оскарження їхніх актів, дій або бездіяльності в рамках провадження у кримінальній справі.

Згідно з пунктом 2 частини третьої статті 17 КАСУ юрисдикція адміністративних суддів не поширюється на публічно-правові справи, що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства, тому позови про оскарження дій прокурора, які він здійснив у рамках кримінального провадження належить розглядати у порядку кримінального судочинства.

У розумінні положень частини першої статті 2, пунктів 1, 7 і 9 статті 3, статті 17, частини третьої статті 50 КАСУ прокурор, слідчий, орган дізнання або суддя при розгляді ними заяв про злочин не є суб'єктами владних повноважень, які здійснюють владні управлінські функції, і не можуть бути відповідачами у справах про оскарження їхніх рішень, дій чи бездіяльності, вчинених у зв'язку з розглядом заяв відповідно до кримінального процесуального законодавства.

У разі, коли предметом спору є процесуальна діяльність прокурорів у рамках кримінального процесу, адміністративні суди повинні відмовляти у відкритті провадження у справі.

4. Досить неоднозначно суди підходять до вирішення питання про наявність або відсутність підстав проведення прокурором перевірки у порядку нагляду за додержанням та застосуванням законів.

Загалом суди визнають правомірним винесення постанови прокурора про проведення такої перевірки в разі існування інформації, вивчення якої може бути підставою для винесення постанови. Проте в одних випадках така інформація повинна бути задокументована, в інших - допускається фактична наявність такої інформації, джерелом якої є навіть мережа Інтернет.

Так, в ухвалі від 05.06.2014 у справі № 802/3358/13-а ВАСУ погодився з позицією судів про наявність підстав для визнання нечинною постанови прокуратури Вінницької області від 24.07.2013 щодо проведення перевірки в порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів Облагрооб'єднання "Вінницька рада сільгоспвиробників" з дати її прийняття. Такими підставами стало те, що в постанові не вказано, дотримання норм якого закону було метою перевірки, не визначено, інформація з якого саме джерела була взята до уваги при встановленні необхідності проведення перевірки без внесення відомостей про кримінальне правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань або попереднього планування перевірки; неможливості врегулювання спірних корпоративних відносин учасниками об'єднання (товариства) в установленому законодавством порядку без втручання органів прокуратури, не надано жодного доказу щодо існування задокументованої інформації, вивчення якої стало підставою для винесення оскаржуваної постанови, а таку інформацію, як вбачається з тексту останньої, установлено під час інших перевірок без зазначення джерел та суб'єктів надання такої інформації-68.

На обґрунтування задоволення позову про визнання неправомірними дій прокурора щодо проведення перевірки у справі № к/9991/34331/11-с суд вказав про відсутність доказів існування заяв та повідомлень про порушення позивачем вимог чинного законодавства і відсутність доказів існування приводів для проведення перевірки за власною ініціативою прокуратури. У зв'язку з цим суд дійшов висновку про те, що, провівши перевірку Селянського (фермерського) господарства "Династія", прокурор фактично підмінив органи відомчого управління та контролю, а також незаконно втрутився у його господарську діяльність-69.

Розглядаючи касаційну скаргу у справі № 815/6457/13-а, суд визнав правильним висновок суду апеляційної інстанції про наявність підстав для проведення перевірки, якими була інформація, отримана управлінням ДАІ ГУ МВС України в Одеській області в мережі Інтернет, зокрема статті "Как в горэлектротрансе зарабатывают на рекламе", "Одесгорэлектротранс на грани банкротства", "В Одессе выясняют причины ДТП со смертельним исходом: трамвай столкнулся с грузовиком", "Страшные тайны трамвая 2968: вагон без тормозов по документам был отремонтирован", "Кто посчитает мертвые души Горзлектротранса", "Уголовщина на трамваях: как на бумаге перевозят фиктивных льготников", "Куда делись трамвайные опоры", "Горзлектротранс": пожары в одесских трамваях - следствие урагана", "Реклама на одесских троллейбусах и трамваях: в карманах частников осядет треть доходов" та інші статті-70.

В іншій справі суд не надав значення відсутності доказової бази підтвердження існування підстав для проведення перевірки та визнав обґрунтованим висновок судів першої та апеляційної інстанцій про те, що підставою для здійснення прокурором перевірки та, як наслідок, прийняття відповідної постанови є можливі порушення законності, а не наявність вже встановлених доказів відповідних порушень. Підставами для проведення перевірки було вказано відхилення вигідних цінових пропозицій під час процедури відкритих торгів у розрізі державних закупівель-71.

Проте доводиться констатувати, що суд не завжди враховував наявність задокументованої інформації, вивчення якої може бути підставою для винесення постанови прокурором. Наприклад, у справі суд, незважаючи на те, що існують суперечливі висновки акта перевірки від 03.09.2012 та експертного економічного дослідження від 22.11.2012, визнав передчасною прокурорську перевірку, адже повноваженнями на здійснення перевірки належного виконання службовими особами державної податкової служби своїх службових обов'язків при проведенні позапланової документальної перевірки є контролюючий орган вищого рівня, який таку перевірку ще не проводив-72.

Аналіз рішень ВАСУ свідчить про відсутність єдиного розуміння судом касаційної інстанції підстав проведення прокурором перевірки у порядку нагляду за додержанням та застосуванням законів. Так, в одних випадках наявність таких підстав визнається тільки при документальному підтвердженні факту порушення законності, в інших - при фактичному існуванні інформації про порушення законності, в окремих випадках - надається значення факту проведення відповідної перевірки контролюючим органом вищого рівня суб'єкта, який підлягав перевірці.

Судам при вирішенні питання про наявність підстав для проведення прокурором перевірки у порядку нагляду за додержанням та застосуванням законів слід враховувати положення частини другої статті 21 Закону про прокуратуру, відповідно до якого прокурор має право вживати заходи прокурорського реагування (проведення перевірки у тому числі) тільки у випадках бездіяльності уповноваженого органу державного нагляду (контролю), який наділений відповідним повноваженнями у визначеній сфері.

Підставами для проведення перевірки прокурором за власною ініціативою є дані, що свідчать про можливі порушення законності. Висновки про наявність підстав для проведення перевірки можуть бути зроблені за наслідками проведених аналізів, узагальнень, опрацювання інформації про стан законності, вивчення актів та матеріалів органів державного нагляду (контролю), матеріалів розгляду судами цивільних, адміністративних, господарських справ та справ про адміністративні правопорушення, матеріалів кримінальних проваджень, інформаційних баз даних державних органів, повідомлень у засобах масової інформації, мережі Інтернет та з інших джерел (п. 2.4 Положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів , затвердженого наказом Генерального прокурора України від 12 листопада 2012 року № 111).

У зв'язку з тим, що Законом України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" прокуратуру позбавлено права здійснення прокурорського нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами, вищевказані пропозиції є актуальними тільки щодо відносин, які виникли до 15.07.2015.

5. Справи за позовами до прокурорів про визнання протиправною їхньої бездіяльності, зокрема у формі формальної відповіді на листи юридичних чи фізичних осіб щодо перевірки дій службових осіб або відповіді про доцільність звернення цих осіб до суду з позовом. Як правило, такі позови суди задовольняють.

Обґрунтованою в цьому контексті є постанова Київського окружного адміністративного суду від 21.12.2011 у справі № 2а-5333/11/1070, залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 19.04.2012, якою було задоволено позов та визнано протиправною бездіяльність Бориспільської міжрайонної прокуратури Київської області, яка полягала у відмові звернення прокурора до суду з позовом про захист прав членів Всеукраїнського громадського об'єднання "Конгрес сприяння захисту українських земель" та відмовлено у задоволенні позову щодо зобов'язання Бориспільської міжрайонної прокуратури Київської області внести подання до Бориспільської районної державної адміністрації. У постанові суд дійшов висновку про допущення відповідачем протиправної бездіяльності, оскільки направлені на адресу позивача відповіді з посиланням на його право звернення до суду за захистом порушених прав та інтересів суперечать вимогам чинного законодавства, зокрема підпунктам 1.2, 1.3 та 1.4 пункту 1 наказу Генерального прокурора України від 28.12.2005 № 9гн "Про організацію роботи з розгляду і вирішення звернень та особистого прийому в органах прокуратури України", у тому числі і в частині недопущення проявів формалізму та бездушності при розгляді звернень, дачі принципової оцінки кожному факту виявленого порушення закону, забезпечення якісного, своєчасного та об'єктивного вирішення звернень, спрямованого на реальне поновлення порушених прав. Відмовляючи в задоволенні решти вимог позивача, суд виходить із того, що вказані заходи відносяться до дискреційних повноважень прокурора, якими він користується відповідно до Закону України № 2790-XII, у зв'язку з чим суд не може втручатися у сферу діяльності державного органу-73.

На необхідність надання суду доказів на підтвердження обґрунтованості відповіді прокурора про відсутність підстав для прокурорського реагування стосовно звернення, зокрема доказів, які б свідчили про відсутність порушень чинного законодавства при розгляді заяв позивача вказав Закарпатський окружний адміністративний суд в постанові від 26.03.2014 у справі № 807/642/14-74.

Подібного висновку дійшов Вищий адміністративний суд України в ухвалі від 17.02.2015 у справі № К/800/1887/15, в якій висловив свою згоду з судами першої та апеляційної інстанцій щодо того, що мав місце поверхневий підхід з боку прокуратури м. Вінниці та прокуратури Вінницької області при розгляді письмових звернень позивача, оскільки відповідачі належним чином не відреагували на факти порушення закону і не вжили відповідних заходів реагування (проведення перевірки тощо)-75.

Цікавою в цьому аспекті є справа № 2а-6281/11/1470, у якій суд зайняв позицію про визнання звернення до суду із заявами про захист прав і законних інтересів громадян або держави правом прокурора. Зокрема, скасовуючи рішення суду першої інстанції про задоволення позову, суд апеляційної інстанції зазначив таке: "За змістом статті 121 Конституції України, статей 3, 5, 6 Закону про прокуратуру на органи прокуратури України, які становлять єдину систему, покладено представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.

Згідно з положеннями статті 12 Закону про прокуратуру в органах прокуратури вирішуються звернення про порушення прав громадян та юридичних осіб, крім скарг, розгляд яких віднесено до компетенції суду.

У силу вимог статті 20 Закону про прокуратуру при виявленні порушень закону прокурор або його заступник у межах своєї компетенції мають право звертатись до суду з заявами про захист прав і законних інтересів громадян, держави, а також підприємств та інших юридичних осіб.

Таким чином, у контексті наведених законодавчих норм звернення до суду із заявами про захист прав і законних інтересів позивача, зокрема, шляхом подання заяви (позову) до суду є процесуальним правом (функцією) прокуратури і не є владною управлінською функцією.

На користь такого висновку також свідчить чинна редакція статті 36-1 Закону про прокуратуру, відповідно до якої за наявності підстав, передбачених частини другої статті 4, з метою представництва громадянина або держави прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом:

1) звертатися до суду з позовами (заявами, поданнями);

2) вступати у справу, порушену за позовами (заявами, поданнями) інших осіб, на будь-якому етапі розгляду;

3) ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи;

4) брати участь у розгляді справ.

Спосіб відновлення порушеного права, який було обрано позивачем та судом першої інстанції, шляхом зобов'язання прокуратури виступити на захист права і інтересу шляхом подання заяви (позову) до суду, не відповідає змісту прав, які надані позивачу законом, та не можуть забезпечувати ефективне поновлення в правах"-76.

Аналогічної позиції дотримується Вищий адміністративний суд України в ухвалі від 27.03.2012 у справі № К-35702/10-с-77.

Позови до прокурорів про визнання протиправною їхньої бездіяльності, зокрема у формальній відповіді на листи юридичних чи фізичних осіб щодо перевірки дії службових осіб або відповіді про доцільність звернення цих осіб до суду з позовом тощо задовольняються судами у разі ненадання прокурором доказів, які були підставою для відповіді прокурора про відсутність підстав для прокурорського реагування стосовно звернення.

Визнання судами процесуальним правом, а не обов'язком прокурора здійснити реагування на порушення чинного законодавства в межах своєї компетенції, у тому числі шляхом звернення до суду із позовними заявами про захист прав і законних інтересів громадян, стає наслідком того, що прокуратура необґрунтовано не сприятиме поновленню порушених прав громадян, які відповідно до статті 36-1 Закону про прокуратуру потребують захисту з боку прокуратури.

Правовою підставою для такої позиції судових органів є буквальне тлумачення судами статей 12, 20, 36-1 Закону про прокуратуру, які у своїй конструкції містять слова "прокурор має право".

Така судова позиція узгоджується з прецедентною практикою ЄСПЛ про роль прокурорів поза межами кримінальної юстиції. Зокрема, у рішенні, ухваленому 15.02.2011 у справі "Молдован та інші проти Румунії", в якій позивачі, які на той час були неповнолітніми, скаржились на невиконання Службою публічного представництва своїх зобов'язань за статтею 45 Румунського цивільного процесуального кодексу, відповідно до яких вона повинна була представляти їхні інтереси у ході справи про виплату їм компенсації. Суд дійшов висновку, що відповідне положення передбачає, що у справах з неповнолітніми або особами, що втратили працездатність, Служба публічного представництва "може" подати цивільний позов, якщо вона вважає такий позов необхідним для захисту прав та інтересів неповнолітньої або такої, що втратила працездатність, особи. Відповідно, Суд вирішив, що Служба публічного представництва не зобов'язана ініціювати судові справи для захисту всіх неповнолітніх та інвалідів у цілому. Просто існує законна можливість реалізувати таке право. У випадку позивачів Служба публічного представництва не вважала це за необхідне. Також Суд зазначив, що у всіх неповнолітніх були батьки або законні представники, які самі були стороною процесу чи могли представляти позивачів як сторони процесу, але цього не зробили. Тому Суд не побачив обмеження права позивачів на доступ до суду (див. Moldovan and Others v. Romania (dec.), No 8229/04 та інші положення, § 153 - 155, від 15 лютого 2011 року).

При розгляді позовів до прокурорів про визнання протиправною їхньої бездіяльності, зокрема у формальній відповіді на листи юридичних чи фізичних осіб щодо перевірки дії службових осіб або відповіді про доцільність звернення цих осіб до суду з позовом суди повинні враховувати положення Інструкції про порядок розгляду звернень та особистого прийому в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генерального прокурора України від 27 грудня 2014 року № 9гн.

Вирішальне значення при розгляді таких справ має доказування факту відсутності підстав для прокурорського реагування стосовно звернення (надання матеріалів перевірки тощо).

При розгляді позовних вимог про зобов'язання прокурора вчинити певні дії, які входять до кола його повноважень (винести подання, провести перевірку, звернутися з позовом до суду), слід брати до уваги, що такі заходи належать до дискреційних повноважень прокурора, якими він користується відповідно до Закону України № 2790-XII, суд не може втручатися у сферу діяльності державного органу.

За приписами статті 36-1 Закону про прокуратуру підставою представництва в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень інтересів держави.

Рішенням від 08.04.99 у справі № 3-рп/99 Конституційний Суд України роз'яснив, що поняття "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Прикладом форми участі прокурора в адміністративному судочинстві як представника в інтересах держави є справа № 822/1921/14 за позовом Славутського міжрайонного прокурора в інтересах держави в особі Славутської ОДПІ Головного управління Міністерства доходів і зборів України до ПрАТ "Об'єднання" "Прогрес" про стягнення податкового боргу. У цьому випадку прокурор звертається з позовом в інтересах держави у зв'язку з тим, що у відповідача наявний податковий борг на суму 216865,00 гривень-78.

Отже, несплата економічних санкцій, обов'язкових зборів та платежів призводить до ненадходження коштів до державного бюджету, що, у свою чергу, унеможливлює повноцінне фінансування соціальних та інших програм, що є істотним порушенням законодавства і визнається таким, що суперечить інтересам держави.

У судовій практиці щодо представництва прокурором інтересів держави в особі органів державної влади або місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій виявлено ряд розбіжностей та різних правових підходів до розв'язання цієї категорії спорів. Серед них можна виділити такі.

1. Спірною є судова практика з приводу правомірності звернення прокурора до суду у випадку, коли орган, в інтересах якого він звертається, сам не позбавлений такої можливості.

Наявність такої судової практики обумовлена тим, що в більшості випадків прокурор, діючи в інтересах держави в особі державних органів, пред'являє до суду позови щодо стягнення у судовому порядку заборгованостей за платежами, тобто фактично підмінює функції органів державного контролю суб'єктів владних повноважень, у яких функціонують юридичні служби. Зазначене має місце при пред'явленні позовів щодо стягнення податкового боргу, платежів до Пенсійного фонду України тощо.

Наприклад, Харківський окружний адміністративний суд в ухвалі від 25.12.2014 у справі № 820/20376/14 повернув позовну заяву прокурора Московського району м. Харкова в інтересах держави в особі Харківської міської ради до Реєстраційної служби Харківського міського управління юстиції про скасування рішення з тих підстав, що Харківська міська рада є органом місцевого самоврядування, який не обмежений у праві самостійного звернення до суду за захистом своїх прав-79.

У справі № 815/1092/14 Одеський окружний адміністративний суд дійшов подібного висновку, проте позов прокурора залишив без руху та надав строк для усунення недоліків позовної заяви, якими визнав те, що у позовній заяві прокурор не обґрунтував причини неможливості пред'явлення позову органом, в інтересах якого поданий адміністративний позов, із наданням підтверджувальних документів-80. Такого ж висновку дійшов Івано-Франківський окружний адміністративний суд в ухвалі від 11.12.2014 у справі № 809/4101/14-81.

На необхідність отримання прокурором погодження своїх повноважень на законне представництво в адміністративному процесі з державним органом, в інтересах якого звертається прокурор або наявності волевиявлення на участь прокурора від такого органу вказав Луганський окружний адміністративний суд в ухвалі від 01.06.2013 у справі № 812/5021/13-а про залишення позовної зави без руху-82.

Протилежного висновку дійшов Львівський адміністративний апеляційний суд в ухвалі від 27.02.2013 у справі № 16432/12/9104. Скасовуючи ухвалу суду першої інстанції, суд на обґрунтування зазначив, що посилання суду в ухвалі на те, що в штаті Управління праці та соціального захисту населення Сокальської районної державної адміністрації є юрисконсульт і управління саме могло пред'явити позов, не заслуговує на увагу, оскільки невідомо якими документами керувався суд, роблячи такі висновки. Крім того, як уже зазначалося, прокурор має право сам вирішувати, коли і в який спосіб пред'являти адміністративний позов. У цьому випадку прокурор пред'явив позов про стягнення бюджетних коштів, які, на його думку, відповідач отримав незаконно.