Про визнання розпорядження № 415/2013-рп від 31 грудня 2013 року 415/2013-рп незаконним

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні Вищого адміністративного суду України справу за адміністративним позовом ОСОБА_6 до Президента України про визнання розпорядження № 415/2013-рп від 31 грудня 2013 року незаконним,

31 березня 2014 року ОСОБА_6 звернувся до Вищого адміністративного суду України з адміністративним позовом до Президента України Януковича Віктора Федоровича, в якому просив:

- визнати причини пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними;

- визнати розпорядження Президента України № 415/2013-рп від 31 грудня 2013 року незаконним та скасувати його частині зазначених у названому розпорядженні підстав звільнення, зокрема - "відповідно до пункту 6 частини першої статті 30 Закону України "Про державну службу" за порушення присяги державного службовця".

На думку позивача, відповідач не мав правових підстав для видання оскаржуваного розпорядження, про що свідчить відсутність дисциплінарних стягнень, службових розслідувань, попередження про неповну службову відповідність щодо нього упродовж виконання обов`язків голови Жовківської районної державної адміністрації. Таким чином, позивач вважає факт порушення ним присяги недоведеним і, як наслідок, прийняття оскаржуваного рішення про звільнення без достатніх правових підстав для такого звільнення.

Також ОСОБА_6 зазначив, що ним було подано дві заяви про звільнення за власним бажанням із посади голови Жовківської районної державної адміністрації Львівської області до Голови Львівської обласної державної адміністрації та до Президента України, проте розглянуті вони не були, натомість відповідачем було видано указ про звільнення позивача за порушення присяги.

Представник відповідача надав через канцелярію Вищого адміністративного суду України письмові заперечення на даний адміністративний позов, в яких зазначив, що оскаржуване розпорядження Президента України № 415 про звільнення позивача з посади голови Жовківської районної державної адміністрації Львівської області видане в межах повноважень, у порядку та з підстав, передбачених законодавством, оскільки позивачем дійсно не було забезпечено здійснення Жовківською районною державною адміністрацією Львівської області її завдань і повноважень, що свідчить про неналежне виконання ним службових обов'язків і є порушенням присяги державного службовця. Даний факт, на думку представника відповідача, підтверджує лист Державної фінансової інспекції у Львівській області від 26 листопада 2013 року № 02-13о/9461 про контрольні заходи, проведені на території Жовківського району, лист Львівської обласної державної адміністрації від 19 грудня 2013 року № 513-10939/о/2-13-4 та додані до вказаного листа матеріали.

Представник відповідача у судове засідання не з`явився та, скориставшись правом, передбаченим частиною четвертою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) надав до суду клопотання про розгляд справи без його участі.

Під час розгляду справи в суді позивач та його представник підтримали позовні вимоги і просили їх задовольнити у повному обсязі.

Представник позивача вважає, що відповідач, видаючи розпорядження, яке є предметом спору, керувався поданням, яке не ґрунтувалося на реальних фактах, не відповідало дійсному стану речей, оскільки матеріали подані головою Львівської обласної державної адміністрації Салом О.М. і Кабінетом Міністрів України не доводять факту порушення позивачем присяги державного службовця і не містять аргументованих доказів її порушення, а свідчать про упереджений підхід ініціатора і виключно політичний характер прийнятого рішення.

Також представником позивача було зазначено, що жодного разу у ОСОБА_6 не брались пояснення з приводу будь-яких порушень, у тому числі і щодо порушення присяги, не проводились службові розслідування, які б стосувались роботи позивача на посаді голови Жовківської районної державної адміністрації, до нього не застосовувались дисциплінарні стягнення упродовж всього періоду роботи на даній посаді.

Підставами пропуску строку звернення до суду із даним позовом представник ОСОБА_6 зазначив форс-мажорні обставини, які мали місце у м. Києві та Україні впродовж грудня 2013 року -лютого 2014 року, зокрема активна участь позивача у подіях "євро майдану".

Стосовно строку звернення до суду із даним адміністративним позовом колегія дійшла наступного висновку.

Відповідно до статті 99 КАС України адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.

Частиною першою статті 100 КАС України адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.

Оскільки позивач дізнався про оскаржуване розпорядження 8 січня 2014 року, про що свідчить підпис ОСОБА_6 про отримання трудової книжки у журналі обліку руху трудових книжок і вкладишів до них Жовківської районної державної адміністрації (а.с. 150), то останнім днем звернення до суду для оскарження даного розпорядження було 10 лютого 2014 року. Проте, враховуючи факт звернення ОСОБА_6 до Президента України із заявою про звільнення за власним бажанням та не отримання відповіді від відповідача, та враховуючи соціальну та політичну ситуацію, яка склалася в Україні у лютому 2014 року, суд вважає за необхідне визнати причини пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними.

Розглянувши подані документи та матеріали справи, заслухавши пояснення позивача та його представника, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи та вирішення спору по суті, колегія суддів встановила наступне.

Розпорядженням Президента України Януковича В.Ф. від 13 січня 2012 року № 8/2012-рн ОСОБА_6 було призначено головою Жовківської районної державної адміністрації Львівської області, що підтверджується записом у трудовій книжці позивача (а.с. 9). Відповідно до запису № 18 у трудовій книжці ОСОБА_6 16 січня 2012 року йому присвоєно 7 ранг державного службовця, посада якого віднесена до третьої категорії класифікації посад (а.с. 10).

Таким чином, посада голови Жовківської районної державної адміністрації Львівської області є державною службою, а позивач, займаючи її, відповідно був державним службовцем.

Згідно з розпорядженням Голови Львівської обласної державної адміністрації № 860/0/8-13 від 15 листопада 2013 року ОСОБА_6 надано додаткову оплачувану відпустку на період настановних занять, виконання лабораторних робіт, складання сесії на 21 календарний день з 18 листопада по 8 грудня 2013 року (а.с.43).

Розпорядженням Голови Львівської обласної державної адміністрації № 834/0/5-13 від 25 листопада 2013 року створено робочу групу з перевірки виконання основних повноважень Жовківською районною державною адміністрацією, зокрема показників соціально-економічного і культурного розвитку; робочій групі у період з 26 по 27 листопада 2013 року доручено проведення перевірки Жовківської районної державної адміністрації та зобов'язано керівника робочої групи подати до 16:00 год 28 листопада 2013 року узагальнену довідку з висновками та пропозиціями керівництву обласної державної адміністрації (а.с. 100).

Листом державної фінансової інспекції у Львівській області № 02-13о/9461 від 26 листопада 2013 року про контрольні заходи проведені на території Жовківського району було повідомлено голову Львівської обласної державної адміністрації Сала О.М. про те, що проведеною ревізією міського бюджету м. Дубляни та фінансово-господарської діяльності Дублянської міської ради за період з 1 січня 2010 року по 31 березня 2013 року виявлено фінансові порушення, що призвели до втрат на загальну суму 627, 36 тис. грн., в т.ч. незаконні витрати бюджетних коштів на суму 450, 95 тис. грн, недоотримання фінансових ресурсів міським бюджетом - 176,44 тис. грн., а також недоотримання фізичними особами заробітної плати - 1,72 тис. грн. (а.с.139-143).

Відповідно до довідки, складеної за результатами перевірки роботи Жовківської районної державної адміністрації, було запропоновано матеріали перевірки "Про виконання основних повноважень Жовківською районною державною адміністрацією" обговорити на розширеній апаратній нараді обласної державної адміністрації (а.с.101-127).

З матеріалів справи вбачається, що позивач отримав вищезазначену довідку 2 грудня 2013 року, що засвідчує його розписка на копії довідки (а.с. 129).

Суд зазначає, що перевірка роботи Жовківської районної державної адміністрації відбувалась у період, коли позивач перебував у додатковій оплачуваній відпустці.

Згідно з протоколом проведення наради голови обласної державної адміністрації № 76/0/7-13 від 3 грудня 2013 року за результатами розгляду порядку денного наради голови обласної державної адміністрації було, зокрема, вирішено зобов'язати ОСОБА_6 надати письмове пояснення терміном до 10 грудня 2013 року щодо незабезпечення виконання Жовківською районною державною адміністрацією повноважень, виявлених під час перевірки, проведеної робочою групою обласної державної адміністрації 26-27 листопада 2013 року (а.с. 135).

На виконання пункту 14 протоколу наради голови Обласної державної адміністрації №76/0/7-13 від 3 грудня 2013 року першим заступником голови Переймою Т.М. надана пояснююча записка щодо незабезпечення виконання Жовківською районною державною адміністрацією повноважень, виявлених під час перевірки, проведеної робочою групою Львівської обласної державної адміністрації 26-27 листопада 2013 року (а.с. 32 - 42).

19 грудня 2013 року комісією складено акт про те, що ОСОБА_6 не надано письмових пояснень відповідно до пункту 14 Протоколу від 3 грудня 2013 року № 76/0/7-13 наради голови обласної державної адміністрації щодо незабезпечення виконання Жовківською районною державною адміністрацією повноважень, виявлених під час перевірки, проведеної робочою групою облдержадміністрації 26-27 листопада 2013 року (а.с. 138).

Голова Львівської обласної державної адміністрації Сало О.М. листом № 5\3-10939\0\2-13-4 від 19 грудня 2013 року звернувся до Прем`єр-міністра України Азарова М.Я. із проханням порушити клопотання перед Президентом України щодо звільнення ОСОБА_6 з посади голови Жовківської районної адміністрації Львівської області за неналежне виконання службових обов'язків, що є порушенням статті 17 Закону України "Про державну службу" (а с 90-99).

25 грудня 2013 року Прем`єр-міністр України Азаров М.Я. вніс пропозицію Президенту України Януковичу В.Ф. щодо звільнення з посади голови Жовківської районної державної адміністрації Львівської області ОСОБА_6 за порушення присяги державного службовця (пункт 6 частини першої статті 30 Закону України "Про державну службу") (а.с.89).

30 грудня 2013 року позивач звернувся до Президента України із заявою від 27 грудня 2013 року про звільнення з посади голови Жовківської районної державної адміністрації за власним бажанням (а.с. 44-47).

Розпорядженням Президента України № 415/2013-рп від 31 грудня 2013 року ОСОБА_6 звільнено з посади голови Жовківської районної державної адміністрації Львівської області відповідно до пункту 6 частини першої статті 30 Закону України "Про державну службу" за порушення присяги державного службовця. (а.с. 88)

Розпорядженням першого заступника голови Жовківської районної державної адміністрації від 8 січня 2014 року ОСОБА_6 припинено виконання обов'язків голови Жовківської районної державної адміністрації Львівської області 8 січня 2014 року.

Частиною другою статті 71 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Колегія суддів приходить до висновку, що відповідачем не доказана правомірність прийнятого рішення, виходячи з наступного.

Суд оцінює рішення відповідача, щодо його прийняття, на відповідність статті 19 Конституції України та статті 2 КАС України.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Так, згідно з частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Статтею 1 Закону України № 3723-XII від 16 грудня 1993 року "Про державну службу" (надалі - Закон № 3723-XII) передбачено, що державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.

Ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження.

Статтею 17 Закону N 3723-XII передбачено, що громадяни України, які вперше зараховуються на державну службу приймають Присягу.

Текст Присяги наведено у частині другій статті 17 Закону N 3723-XII: "Повністю усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов'язки".

Аналізуючи текст Присяги, можна дійти висновку, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги. Тому, складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов'язання, але й моральну відповідальність за їх виконання. У зв'язку з цим як порушення Присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.

Тобто, як порушення Присяги, так і дисциплінарне правопорушення можуть бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) норм, а дисциплінарне правопорушення пов'язується лише з порушенням правових вимог щодо проходження публічної служби.

Відповідно до частини першої статті 14 Закону N 3723-XII за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює, до державного службовця застосовуються дисциплінарні стягнення.

Частиною другою цієї статті передбачено, що до службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу, як попередження про неповну службову відповідність і затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.

У пункті 6 частини першої статті 30 Закону N 3723-XII визначено не окремий вид відповідальності державних службовців за порушення Присяги, а спеціальну підставу для припинення державної служби. Саме ж припинення державної служби відбувається у формі звільнення.

Отже, як порушення Присяги, так і дисциплінарне правопорушення може бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) засад проходження публічної служби. Таким чином, припинення державної служби у зв'язку з порушенням Присяги та дисциплінарна відповідальність державних службовців можуть бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення державним службовцем достатньо близьких за характером одне до одного дисциплінарного або іншого правопорушень.

Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності має бути не меншим, ніж під час звільнення за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, оскільки припинення державної служби на підставі пункту 6 частини першої статті 30 Закону N 3723-XII є крайнім заходом відповідальності державного службовця за порушення службової дисципліни, який виходить за межі дисциплінарної відповідальності, тому неможливість застосування до державного службовця дисциплінарних стягнень, в тому числі і звільнення, має бути мотивовано.

Також колегія суддів зазначає, що згідно з пунктом 1 Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 року № 950 (надалі - Порядок № 950) стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування може бути проведено службове розслідування, зокрема, у разі невиконання або неналежного виконання ними службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об'єднанню громадян.

Аналогічна правова позиція вже була висловлена Верховним Судом України у постанові від 21 травня 2013 року (N 21-403а12) та постанові від 4 червня 2013 року (21-167а13).

Згідно з пунктом 2 частини другої статті 9 Закону N 586-XIV повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені Президентом України у разі подання Кабінету Міністрів України з підстав, передбачених законодавством про державну службу.

Відповідно до пункту 6 частини першої статті 30 Закону № 3723-XII крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, державна служба припиняється у разі відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої статтею 17 цього Закону.

Порядок розгляду відповідачем питань щодо призначення та звільнення з посад державних службовців, призначення та звільнення яких віднесено до компетенції Президента України або Кабінету Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України, врегульований Порядком розгляду питань, пов'язаних з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких віднесено до компетенції Президентом України або Кабінету Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2012 року N 298 (надалі -Порядок).

Згідно пп. 5 п. 1 Порядку даний акт визначає процедуру розгляду подання щодо призначення на посаду та звільнення з посади голів місцевих державних держадміністрацій.

Відповідно до п. 10 Порядку посадова особа, яка вносить подання про призначення на посаду осіб, зазначених у пункті 1 цього Порядку, може звертатися з пропозицією щодо звільнення з посади таких осіб. У пропозиції щодо звільнення з посади обґрунтовуються причини неможливості перебування особи на займаній посаді. До подання додаються завізований керівником відповідного органу проект рішення про звільнення з посади із зазначенням причини, біографічна довідка з фотокарткою, що засвідчується підписом керівника кадрової служби і скріплюється печаткою, заява особи про звільнення, пояснення особи, що звільняється за порушення трудової дисципліни, у разі потреби - матеріали службового розслідування, медична довідка, інші документи, що безпосередньо стосуються справи.

В матеріалах справи відсутні докази обґрунтування звільнення позивача, відсутній проект рішення про звільнення позивача із зазначенням причини, проведення з ним співбесіди, відібрання у нього будь-яких пояснень, проведення службового розслідування щодо будь-яких порушень у його діяльності.

Отже, передумовою звільнення державного службовця за вчинення дисциплінарного правопорушення, пов'язаного зі здійсненням службової діяльності, з підстави припинення державної служби за порушення Присяги, мають бути порушення, встановлені внаслідок ретельного службового розслідування, порядок проведення якого регулюється Порядком № 950. При цьому необхідно враховувати, що наслідком вчинення дисциплінарного правопорушення, можуть бути припинення державної служби за порушення Присяги або звільнення, які є санкціями різних рівнів відповідальності і не можуть застосовуватися як альтернативні. Звільнення за порушення присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Проте відповідачем не було доведено факту скоєння такого проступку позивачем.

Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок неможна кваліфікувати як порушення Присяги.

Також позивачем було наголошено у письмових запереченнях про те, що факт неналежного виконання ОСОБА_6 своїх службових обов'язків підтверджується, зокрема, листом Львівської обласної державної адміністрації від 19 грудня 2013 року № 513-10939/о/2-13-4.

Проте, з такими твердженнями колегія суддів погодиться не може, оскільки в даному листі проведений аналіз за період з 1 січня 2010 року по 31 березня 2013 року, а позивач був призначений головою Жовківської районної адміністрації лише у січні 2012 року.

Отже, суд приходить до висновку, що розпорядження Президента України № 415/2013-рп від 31 грудня 2013 року в частині звільнення ОСОБА_6 з посади голови Жовківської районної державної адміністрації Львівської області відповідно до пункту 6 частини першої статті 30 Закону України "Про державну службу" за порушення Присяги державного службовця є незаконним, оскільки не доведений факт порушення ОСОБА_6 Присяги державного службовця.

Також, враховуючи те, що позивач не бажає продовжувати перебувати на державній службі та звертався до відповідача із заявою про звільнення за власним бажанням (дана заява відповідачем розглянута не була) колегія суддів вважає за необхідне змінити формулювання причини припинення державної служби позивача та вважати ОСОБА_6 звільненим відповідно до частини першої статті 38 Кодексу законів про працю України за власним бажанням.

На підставі наведеного, керуючись статтями 18, 159 - 163, 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України суд, -

Адміністративний позов ОСОБА_6 до Президента України про визнання розпорядження Президента України № 415/2013-рп від 31 грудня 2013 року незаконним задовольнити.

Визнати незаконним та скасувати розпорядження Президента України № 415/2013-рп від 31 грудня 2013 року в частині звільнення ОСОБА_6 з посади голови Жовківської районної державної адміністрації Львівської області відповідно до пункту 6 частини першої статті 30 Закону України "Про державну службу" за порушення Присяги державного службовця.

Змінити формулювання причини припинення державної служби та вважати ОСОБА_6 звільненим відповідно до частини першої статті 38 Кодексу законів про працю України за власним бажанням.

Судове рішення набирає законної сили після закінчення строку подання заяви про його перегляд Верховним Судом України, якщо таку скаргу не було подано.

Рішення підлягає перегляду Верховним Судом України у порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства.

Заява про перегляд судового рішення може бути подана не пізніше 10 днів з дня ухвалення судового рішення безпосередньо до Верховного Суду України.