Про визнання незаконною та скасування постанови Кабінету Міністрів України від 17.02.2010 р. N 191 "Деякі питання виготовлення та використання бланків паспорта громадянина України для виїзду за кордон"

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Качура І.А., суддів: Кузьменка В.А., Федорчука А.Б., при секретарі судового засідання Черненко О.В. вирішив адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання нечинною та скасування постанови від 17.02.2010 р. N 191 (за участю представників сторін: позивача, ОСОБА_2, довіреність N б/н, від 22.12.2008, відповідача Андреєвої О.Г., довіреність N 29-22/89 від 18.03.2010, представників третіх осіб ОСОБА_4, довіреність N 03/2010 від 17.03.2010, ОСОБА_5, довіреність б/н від 31.07.2006), розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України (треті особи МВС України, Міністерство фінансів України, третя особа з самостійними вимогами Консорціум "ЄДАПС") про визнання незаконною та скасування постанови КМУ України від 17.02.2010 р. N 191 "Деякі питання виготовлення та використання бланків паспорта громадянина України для виїзду за кордон".

На підставі ч. 3 ст. 160 КАС України в судовому засіданні 27.05.2010 року о 14 год. 07 хв. проголошено вступну та резолютивну частини постанови. Виготовлення постанови у повному обсязі відкладено, про що повідомлено сторін після проголошення вступної та резолютивної частини постанови в судовому засіданні з урахуванням вимог ч. 4 ст. 167 КАС України.

Позивач звернувся до суду з позовом про визнання незаконною та такою, що суперечить нормативним актам вищої юридичної сили, постанови Кабінету Міністрів України від 17.02.2010 р. N 191 "Деякі питання виготовлення та використання бланка паспорта громадянина України для виїзду за кордон", якою внесено зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 26.06.2007 року N 858 "Про затвердження технічного опису та зразка бланка паспорта громадянина України для виїзду за кордон та внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України" в частині виготовлення бланків паспорта громадянина України для виїзду за кордон, за зразком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 04.06.94 р. N 354, та відновлено на період до 15.03.2010 р. дію технічного опису, затвердженого цією постановою, а також надано доручення Міністерству закордонних справ та Міністерству фінансів забезпечити виготовлення та оформлення і видачу таких бланків.

19.05.2010 р. із адміністративним позовом до сторін в цій справі в порядку ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України звернувся консорціум "ЄДАПС" на правах третьої особи із самостійними вимогами на предмет спору.

25.05.2010 року ухвалою колегії судів допущено участь консорціуму "ЄДАПС" на правах третьої особи із самостійними вимогами на предмет спору у справі за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання незаконною та такою, що суперечить нормативним актам вищої юридичної сили, постанови Кабінету Міністрів України від 17.02.2010 р. N 191 "Деякі питання виготовлення та використання бланка паспорта громадянина України для виїзду за кордон".

В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що оскаржуваною постановою порушено права та охоронювані законом інтереси позивача, оскільки Конституцією України та Законом України "Про статус народного депутата" на народних депутатів покладено обов'язок всіма своїми діями вживати заходів, спрямованих на захист прав громадян та охоронюваних законом інтересів. Враховуючи те, що позивач та будь-який громадянин України, перебуваючи за кордоном, може втратити закордонний паспорт, органи державної влади, на які покладено обов'язок документування громадян України за кордоном, будуть змушені оформити позивачу закордонний паспорт, який не відповідає міжнародним вимогам до проїзних документів, що матиме насідком неможливість в'їхати до країн Європейського Союзу, чим порушується право громадян на свободу пересування. Крім того, позивач покликається на те, що оскаржувана постанова суперечить нормативним актам вищою юридичної сили, адже передбачає використання виготовлення та використання бланків паспорта громадянина України для виїзду за кордон всупереч тому, що положення про зразок закордонного паспорта з вклеюванню фотокарткою скасовано Указом Президента України, а подальше виготовлення і оформлення таких паспортів є порушенням міжнародних зобов'язань України перед країнам ЄС та суперечить вимогам Міжнародної організації цивільної авіації (ІКАО), стандарти та рекомендації якої є загальнообов'язковими для країн членів цієї організації, до яких відноситься і Україна. Положення про паспорт громадянина України для виїзду за кордон, затверджене Постановою Верховної Ради України від 23.02.2007 р. N 719-V, не передбачає можливості використання бланків закордонних паспортів з вклеюваною фотокарткою.

Крім того, позивач покликається і на висновок Міністерства юстиції України щодо погодження постанови Кабінету Міністрів України від 17.02.2010 р. N 191, яким проект акта не погоджено у зв'язку із тим, що проект акта суперечить акту вищої юридичної сили, а саме Постанові Верховної Ради України від 23.02.2007 р. N 719.

Позивач, в обґрунтування заявленого позову також посилається на порушення відповідачем норм Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою від 18 липня 2007 року N 950.

У судовому засіданні представник позивача позов підтримав, дав пояснення, аналогічні мотивам звернення до суду. Крім того пояснив, що при прийнятті відповідачем оскаржуваної постанови відповідачем порушено норми ст. 19 та 113 Конституції України, та наполягав на тому, що постанова в цілому суперечить актам законодавства України вищої юридичної сили та міжнародному законодавству. Просив позов задовольнити.

Третя особа із самостійними вимогами на предмет спору в обґрунтування свого позову до сторін по справі послалася на те, що оскаржуваною постановою порушено її права та охоронювані законом інтереси, оскільки саме вона, починаючи з 2004 року і нині є головним виконавцем робіт щодо створення Державної інформаційної системи реєстраційного обліку фізичних осіб та їх документування (ДІС) та забезпечення громадян України паспортами громадянина України для виїзду за кордон.

Так, згідно з Генеральним контрактом N 10/312-1/04-06 від 23 червня 2004 року на закупівлю товарів і послуг щодо реалізації державної комплексної програми по створенню Державної інформаційної системи реєстраційного обліку фізичних осіб та їх документування та централізованому виготовленню документів, що засвідчують особу, Третьою особою із самостійними вимогами протягом останніх п'яти років забезпечено створення ДІС по всій території України з метою забезпечення технологічних документування населення у централізованому порядку, затвердженому Постановою Верховної Ради України від 23 лютого 2007 N 719-V та постановою Кабінету Міністрів України від 26 червня 2007 року N 858. Починаючи з 2007 року на підставі договорів з МВС України третьою особою із самостійними вимогами забезпечено виготовлення і поставку МВС України всієї потреби в паспортах громадянина України для виїзду за кордон.

В той же час, Третя особа покликається на ухилення МЗС України від виконання покладених на нього обов'язків щодо створення вузлів ДІС за кордоном з метою забезпечення виконання рішення Уряду та Верховної Ради України щодо централізованого оформлення і видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон, що стало наслідком для прийняття Кабінетом Міністрів України оскаржуваної постанови з порушенням норм Конституції України. На підтвердження цього Третьою особою із самостійними вимогами надано ряд листів, в яких вона звертається до МЗС з пропозиціями виконання рішення Уряду та Верховної Ради України.

В свою чергу, Третя особа з самостійними вимогами зазначає, що згідно договору N 49ю/2010 від 24 березня 2010 року на закупівлю бланків документів суворого обліку (паспорт громадянина України для виїзду за кордон), укладеного з МВС України, третя особа зобов'язана забезпечити всю річну потребу в бланках паспорта громадянина України для виїзду за кордон у відповідністю з Постановою Верховної Ради України від 23 лютого 2007 N 719-V та постановою Кабінету Міністрів України від 26 червня 2007 року N 858. Проте, як стверджує Третя особа, оскаржуваною постановою Відповідач, в порушення постанови Верховної Ради України, якою визначено МВС єдиним замовником таких паспортів, таке право надано МЗС України і вона фактично позбавлена можливості виконати свої договірні зобов'язання перед МВС як єдиним замовником таких бланків.

Також Третьою особою із самостійними вимогами зазначаються доводи на підтвердження своїх позовних вимог аналогічні за змістом доводам позивача, щодо невідповідності оскаржуваної постанови вимогам ст. ст. 19, 113 Конституції України, Постанові Верховної Ради України від 23 лютого 2007 N 719-V "Про внесення змін до Постанови Верховної Ради України "Про затвердження положень про паспорт громадянина України та свідоцтво про народження" та вимогам Міжнародної організації цивільної авіації.

Третя особа просить суд визнати незаконною та такою, що суперечить нормативним актам вищої юридичної сили, постанову Кабінету Міністрів України від 17.02.2010 р. N 191 "Деякі питання виготовлення та використання бланка паспорта громадянина України для виїзду за кордон" та скасувати цю постанову як незаконну.

У судовому засіданні представник третьої особи із самостійними вимогами позов підтримала, надала пояснення, аналогічні мотивам звернення до суду. Крім того, зазначила, що при прийнятті відповідачем оскаржуваної постанови відповідачем порушено норми ст. 19 та 113 Конституції України, та наполягала на тому, що постанова в цілому суперечить актам законодавства України вищої юридичної сили та міжнародному законодавству. Просила позов третьої особи задовольнити.

Представник відповідача проти позову позивача заперечила та пояснила, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, забезпечує здійснення внутрішньої політики, виконання Конституції і законів України, актів і Президента, спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади, видає в межах компетенції постанови і розпорядження, які є обов'язковими для виконання.

А тому відповідач в межах наданих законом повноважень з метою документування громадян України за кордоном одноразово прийняв рішення про виготовлення бланків закордонних паспортів за зразком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 04.06.94 р. N 354. Положеннями спірної постанови жодним чином не порушуються права позивача, оскільки він не є суб'єктом правовідносин, які регулює ця постанова, що виключає можливість порушення його прав і свобод та інтересів у конкретних публічно - правових відносинах. Крім того, позивач має два паспорти громадянина України для виїзду за кордон, а тому його посилання на те, що він може втратити документи, перебуваючи за кордоном, є уявними порушеннями його прав у майбутньому і не можуть братись судом до уваги. Просила у задоволенні позову відмовити.

Представник Відповідача проти позову третьої особи із самостійними вимогами на предмет позову заперечила та пояснила, що оскаржувана постанова прийнята у межах повноважень та відповідно до законодавства України. Просила у задоволенні позову відмовити.

Представник третьої особи МВС України без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача проти позову не заперечував та поклався на об'єктивність та законність судового рішення в цій справі.

Третя особа Міністерство фінансів України без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача в судове засідання не з'явилась вдруге. Про час, дату та місце розгляду справи була повідомлена належним чином.

Заслухавши пояснення представників сторін, розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов позивача та позов Третьої особи із самостійними вимогами на предмет спору, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд приходить до висновку, що позовні вимоги слід задовольнити з наступних підстав.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Оскаржуваною постановою відповідач прийняв рішення про виготовлення 50000 бланків закордонних паспортів за зразком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 04.06.94 р. N 354 "Про затвердження зразка бланка паспорта громадянина України для виїзду за кордон", та відновив дію цієї постанови на період до 15.03.2010 р.

Судом встановлено, що постанова Кабінету Міністрів України від 04.06.94 р. N 354 була прийнята відповідно до Указу Президента України від 28 жовтня 1993 р. N 491 "Про паспорт громадянина України для виїзду за кордон", яким затверджено положення про закордонний паспорт, яке, в свою чергу, встановлювало вимоги до бланка паспорта громадянина України для виїзду закордон.

Зазначений Указ Президента України визнано таким, що втратив чинність, згідно з Указом Президента України від 12 травня 2007 року N 399 "Про визнання такими, що втратили чинність, деяких указів Президента України".

Таким чином, зразок бланка паспорта громадянина України для виїзду за кордон, що передбачений постановою Кабінету Міністрів України від 04.06.94 р. N 354, був затверджений на виконання Указу Президента України від 28 жовтня 1993 р. N 491. В судовому засіданні встановлено, що дію зазначеного Указу Президента України відновлено не було, а тому відновлення дії постанови Кабінету Міністрів України від 04.06.94 р. N 354 суперечить Указу Президента України від 12 травня 2007 року N 399.

В свою чергу, Постановою Верховної Ради України від 23.02.2007 N 719-V "Про внесення змін до Постанови Верховної Ради України "Про затвердження положень про паспорт громадянина України та свідоцтво про народження" затверджено Положення про паспорт громадянина України для виїзду за кордон та встановлено, що паспорт є зшитою нитками обрізною книжечкою розміром 88 х 125 міліметрів, що складається з обкладинки, 32 (або 64) паперових сторінок та сторінки, виготовленої з багатошарового полімерного матеріалу (сторінки даних), ушитої між внутрішнім лівим боком обкладинки та першою сторінкою паспорта.

Постановою Кабінету Міністрів України від 26.06.2007 р. N 858 "Про затвердження технічного опису та зразка бланка паспорта громадянина України для виїзду за кордон та внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України" затверджено технічний опис та зразок паспорта громадянина України для виїзду за кордон та визначено, що бланк паспорта громадянина України для виїзду за кордон має вигляд зшитої нитками обрізної книжечки розміром 88 х 125 міліметрів. Книжечка складається з обкладинки, 32 (або 64) паперових сторінок та сторінки, виготовленої з багатошарового полімерного матеріалу (сторінка даних), яка вшита між внутрішнім лівим боком обкладинки та першою сторінкою паспорта.

Таким чином, наведеними нормативними актами законодавцем запроваджено виготовлення та використання бланків паспорта громадянина України для виїзду за кордон з використанням сторінки даних, яка виготовляється з полімерного матеріалу.

Пунктом 8 Положення про паспорт громадянина України для виїзду за кордон визначено, що замовником бланків таких паспортів є Міністерство внутрішніх справ України.

Відповідачем оскаржуваною постановою прийнято рішення про відновлення дії зразка закордонного паспорта, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 04.06.94 р. N 354, який передбачає використання бланків паспортів за технічним описом і зразком, що не відповідають Положенню про паспорт громадянина України для виїзду за кордон, затвердженому Постановою Верховної Ради України від 23.02.2007 року N 719-V.

Міністерством юстиції за результатами правової експертизи проекту оскаржуваної надано висновок, згідно якого проект цієї постанови не погоджено з мотивів її невідповідності акта вищої юридичної сили, а саме Постанові Верховної Ради України від 23.02.2007 N 719-V "Про внесення змін до Постанови Верховної Ради України "Про затвердження положень про паспорт громадянина України та свідоцтво про народження".

Таким чином, суд приходить до висновку, що оскаржувана постанова відповідача суперечить Указу Президента України від 12 травня 2007 року N 399 та Постанові Верховної Ради України від 23.02.20007 року N 719-V.

Крім того, Постанова Верховної Ради України від 23.02.2007 року N 719-V та постанова Кабінету Міністрів України від 26.06.2007 р. N 858 містять вимоги щодо відповідності бланків закордонних паспортів вимогам рекомендацій Міжнародної організації цивільної авіації, зазначених в Doc. 9303.

Судом встановлено, що Україна 09.09.92 приєдналася до Конвенції про міжнародну цивільну авіацію 1944 р. Протоколи, що стосуються зміни Конвенції про міжнародну цивільну авіацію, ратифіковано Законом України від 11 липня 2002 року N 112-IV.

Статтею 37 Конвенції передбачено, що кожна договірна держава зобов'язується співпрацювати у забезпеченні максимально можливого ступеня однаковості правил, стандартів, процедур і організації, що стосуються повітряних суден, персоналу, повітряних трас і допоміжних служб, з усіх питань, в яких така однаковість сприятиме аеронавігації і вдосконалювати її. З цією метою Міжнародна організація цивільної авіації (ІКАО) приймає і в міру необхідності час від часу змінює міжнародні Стандарти, Рекомендовану практику і процедури, які в тому числі стосуються митних та імміграційних процедур.

ІКАО встановлює рекомендації та вимоги до проїзних документів фізичних осіб, з метою їх уніфікації та забезпечення належного їх захисту від підробок. Змінами до. 9303 від 19 листопада 2008 року ІКАО рекомендувало всім країнам учасникам ІКАО відмовитись від практики виготовлення та видачі машинозчитуваних проїзних документів з вклеюваною фотокарткою. В той же час, із матеріалів справи та аналізу наданих доказів встановлюється, що оскаржувана постанова містить вимоги щодо виготовлення бланків закордонних паспортів за зразком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 04.06.94 р. N 354, яким передбачає використання бланків з вклеюваною фотокарткою.

Враховуючи зазначене суд вважає слушними твердження третьої особи із самостійними вимогами на предмет спору, що вимоги оскаржуваної постанови щодо виготовлення паспорта громадянина України за зразком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 04.06.94 р. N 354, суперечать міжнародним зобов'язанням України.

В свою чергу, як вбачається з договору N 49ю/2010 від 24 березня 2010 року на закупівлю персоналізованих бланків документів суворого обліку (паспорт громадянина України для виїзду за кордон), укладеного третьою особою та МВС України, Третя особа зобов'язана забезпечити поставку річної потреби бланків закордонних паспортів на виконання Постанови Верховної Ради України від 23.02.2007 року N 719-V та постанови Кабінету Міністрів України від 26.06.2007 р. N 858.

Оскаржувана постанова передбачає виготовлення 50000 бланків паспортів громадянина України для виїзду за кордон на замовлення Міністерства закордонних справ України та на державному підприємстві поліграфічний комбінат "Україна" по виготовленню цінних паперів, що суперечить пункту 8 Положення про паспорт громадянина України для виїзду за кордон затвердженого Постановою Верховної Ради України від 23.02.2007 року N 719-V, а також обмежує конкуренцію у підприємницькій діяльності, що є порушенням приписів ст. 42 Конституції України. Вказане беззаперечно порушує права третьої особи із самостійними вимогами на предмет спору як виконавця державного замовлення по виготовленню та постачанню бланків паспортів громадянина України для виїзду закордон.

Таким чином, судом встановлено, що оскаржуваною постановою відповідача порушено права і охоронювані законом інтереси третьої особи із самостійними вимогами на предмет спору

Відповідно до ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чиї бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені!: Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до частини 8 ст. 171 КАС України суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині.

Враховуючи вище викладене, суд приходить до висновку, що оскаржену постанову Кабінету Міністрів України від 17.02.2010 р. N 191 "деякі питання виготовлення та використання бланка паспорта громадянина України для виїзду за кордон" слід визнати незаконною.

Керуючись ст. ст. 24, 71, 86, 158 - 163, 171 КАС України, Окружний адміністративний суд міста Києва

1. Позовні вимоги задовольнити повністю.

2. Визнати незаконною постанову Кабінету Міністрів України від 17.02.2010 р. N 191 "Деякі питання виготовлення та використання бланків паспорта громадянина України для виїзду за кордон".

3. Скасувати постанову Кабінету Міністрів України від 17.02.2010 р. N 191 "Деякі питання виготовлення та використання бланків паспорта громадянина України для виїзду за кордон" як незаконну.

Постанова відповідно до ч. 1 ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства України набирає законної сили після закінчення строку подання заяви про апеляційне оскарження, встановленого цим Кодексом, якщо таку заяву не було подано.

Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції протягом десяти днів з дня її складення в повному обсязі за правилами, встановленими ст. ст. 185 - 187 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання через суд першої інстанції заяви про апеляційне оскарження з наступним поданням протягом двадцяти днів апеляційної скарги. Апеляційна скарга може бути подана без попереднього подання заяви про апеляційне оскарження, якщо скарга подається у строк, встановлений для подання заяви про апеляційне оскарження.

Дата складення та підписання постанови у повному обсязі - 31.05.2010 року.