ВЕРХОВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У З А Г А Л Ь Н Е Н Н Я
Практика розгляду судами справ про адмiнiстративнi правопорушення, що посягають на встановлений порядок управлiння (статтi 185-185-2 КпАП) (1)
Важливою умовою забезпечення прав i свобод громадян в Українi як сувереннiй i незалежнiй, демократичнiй, соцiальнiй, правовiй державi є здiйснення ретельного аналiзу правозастосовної практики, а також пiдтримання усiх форм демократiї (збори, мiтинги, вуличнi походи, демонстрацiї тощо). У 2005 р. згiдно з даними Державного комiтету статистики України громадськими органiзацiями було проведено 7817 мiтингiв та демонстрацiй, iз них найбiльше у м. Києвi - 4926 та областях: Донецькiй - 332, Львiвськiй - 331.
Право громадян збиратися мирно, без зброї та проводити збори, мiтинги, походи i демонстрацiї, про проведення яких завчасно сповiщаються органи виконавчої влади чи органи мiсцевого самоврядування, закрiплено ст. 39 Конституцiї України. Обмеження щодо реалiзацiї цього права може встановлюватися судом вiдповiдно до закону i лише в iнтересах нацiональної безпеки та громадського порядку - з метою запобiгання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення або захисту прав i свобод iнших людей.
Важливе значення для судової практики має рiшення Конституцiйного Суду України вiд 19 квiтня 2001 р. N 4-рп/2001 у справi за конституцiйним поданням Мiнiстерства внутрiшнiх справ України, в якому надано офiцiйне тлумачення ч. 1 ст. 39 Конституцiї України щодо завчасного сповiщення органiв виконавчої влади чи органiв мiсцевого самоврядування про проведення зборiв, мiтингiв, походiв i демонстрацiй (справа щодо завчасного сповiщення про мирнi зiбрання).
Визначення конкретних строкiв завчасного сповiщення з урахуванням особливостей форм мирних зiбрань, їх масовостi, мiсця, часу проведення тощо - предмет законодавчого регулювання.
В Українi так i не було прийнято закон, в якому було б визначено механiзм реалiзацiї права на свободу мирних зборiв. Вiдповiдно до Постанови Верховної Ради України вiд 12 вересня 1991 р. N 1545-ХII "Про порядок тимчасової дiї на територiї України окремих актiв законодавства Союзу РСР" залишаються чинними нормативно-правовi акти СРСР, якi застосовуються у порядку правонаступництва, зокрема Указ Президiї Верховної Ради СРСР вiд 28 липня 1988 р. N 9306-ХI "Про порядок органiзацiї i проведення зборiв, мiтингiв, вуличних походiв i демонстрацiй в СРСР" (далi - Указ вiд 28 липня 1988 р. N 9306-ХI).
Аналiз статистичних даних
У 2005 р., згiдно з даними Державної судової адмiнiстрацiї України, в судах iз винесенням постанов розглянуто 31,9 тис. справ про адмiнiстративнi правопорушення стосовно майже 32 тис. осiб щодо злiсної непокори законному розпорядженню або вимозi працiвника мiлiцiї, члена громадського формування з охорони громадського порядку i державного кордону, вiйськовослужбовця (ст. 185 Кодексу України про адмiнiстративнi правопорушення (далi - КпАП)), що на 16,9 % менше, нiж у 2004 р. До адмiнiстративної вiдповiдальностi за вказане правопорушення притягнуто 29,6 тис. осiб, що менше майже на 6 тис. осiб, або на 16,7 %.
Бiльшiсть осiб, щодо яких суди застосували адмiнiстративнi стягнення вiдповiдно до ст. 185 КпАП, було вiдмiчено у м. Києвi - 3,2 тис. осiб, а також областях: Вiнницькiй - 2,1 тис., Київськiй - 2 тис., Полтавськiй - 1,9 тис., Одеськiй - 1,9 тис., Луганськiй - 1,8 тис., Львiвськiй - 1,6 тис.
Закрито провадження у справах щодо 2,3 тис. осiб, що на 19 % менше, iз них звiльнено вiд адмiнiстративної вiдповiдальностi у зв'язку з малозначнiстю правопорушення 1,3 тис. осiб, що на 27,7 % менше, нiж у 2004 р. Водночас кiлькiсть осiб, щодо яких закрито провадження в справах у зв'язку iз закiнченням строкiв накладення адмiнiстративних стягнень, передбачених ст. 38 КпАП, збiльшилася з 336 (2004 р.) до 413, або на 22,9 %.
Аналiз статистичних даних свiдчить, що в 2005 р. найпоширенiшим видом стягнення за вчинення злiсної непокори законному розпорядженню або вимозi працiвника мiлiцiї, члена громадського формування з охорони громадського порядку i державного кордону, вiйськовослужбовця був адмiнiстративний арешт. Питома вага осiб, щодо яких було застосовано адмiнiстративний арешт, у 2005 р. становила 64,3 % (проти 70 % у 2004 р.) вiд кiлькостi осiб, на яких накладено адмiнiстративнi стягнення за вчинення зазначеного правопорушення. Кiлькiсть осiб, щодо яких застосовано адмiнiстративний арешт, зменшилася на 23,7 % i становила понад 19 тис. Натомiсть збiльшилася кiлькiсть осiб, яким призначено арешт, у судах областей: Черкаської - на 18,6 %, Хмельницької - на 14,9 %, Житомирської - на 2,2 %, а також м. Севастополя - на 3,8 %.
Найчастiше цей вид стягнення застосовувався судами областей: Херсонської - 80,1 % [85,1 % у 2004 р.] (2), Київської - 79,4 % [84,1 %], Черкаської - 75,2 % [79,5 %], Полтавської - 73,6 % [79,5 %], Одеської - 73 % [76,1 %].
Дещо зменшилася кiлькiсть осiб, на яких накладено штраф, iз 10 462 (2004 р.) до 10 395 осiб, або на 0,6 %. Але їх частка вiд загальної кiлькостi осiб, на яких накладено адмiнiстративнi стягнення за вчинення зазначеного правопорушення, збiльшилась i становила 35,1 % [29,4 %].
Найбiльший вiдсоток осiб, яким призначався штраф, у судах областей: Чернiгiвської - 73,9 % [44,3 %], Донецької - 61 % [46,1 %], Миколаївської - 57,6 % [49,1 %], а також м. Севастополя - 67,7 % [69,5 %].
Сума накладеного судами штрафу становить 1524 тис. грн, iз них сплачено добровiльно 444,2 тис. грн, що складає 29,2 %.
Кiлькiсть осiб, до яких застосовувалися виправнi роботи, у 2005 р. збiльшилася на 9,2 % та становила 201 особу.
У 2005 р. iз винесенням постанови судами розглянуто 41 справу стосовно 41 особи про адмiнiстративнi правопорушення, вiдповiдальнiсть за якi передбачена ст. 185-1 КпАП - "Порушення порядку органiзацiї i проведення зборiв, мiтингiв, вуличних походiв i демонстрацiй", що менше на 26,8 %, нiж у 2004 р.
Найбiльше справ за цiєю статтею було розглянуто судами м. Севастополя - 5, Днiпропетровської областi - 5, Запорiзької - 6, Автономної Республiки Крим - 7.
Закрито провадження у справах щодо 26 осiб, у тому числi звiльнено вiд адмiнiстративної вiдповiдальностi за малозначнiстю правопорушення 10 осiб; у зв'язку iз закiнченням строкiв, передбачених ст. 38 КпАП, - 10 осiб; за вiдсутнiстю складу вказаного правопорушення - 6 осiб.
Адмiнiстративнi стягнення за порушення порядку органiзацiї та проведення зборiв, мiтингiв, вуличних походiв i демонстрацiй застосовано до 15 осiб, що удвiчi менше, нiж у попередньому роцi. У тому числi винесено попередження 9 особам, або 60 % [51,6 %] вiд кiлькостi осiб, притягнутих до адмiнiстративної вiдповiдальностi; штраф накладено на 5 осiб, або 33,3 % [25,8 %]; адмiнiстративний арешт застосовано до 1 особи, або 6,7 % [22,6 %].
Аналiз вивчених справ свiдчить про те, що суди переважно правильно застосовують норми законодавства i пiд час розгляду справ за ст. 185-1 КпАП, у цiлому дотримуються вимог законодавства про адмiнiстративнi правопорушення.
Пiд час проведення узагальнення вивчено 23 справи про адмiнiстративнi правопорушення згiдно зi ст. 185-1 КпАП та 154 справи - згiдно зi ст. 185 КпАП.
Справи про адмiнiстративнi правопорушення, вiдповiдальнiсть за якi передбачена ст. 185-2 КпАП - "Створення умов для органiзацiї i проведення з порушенням установленого порядку зборiв, мiтингiв, вуличних походiв або демонстрацiй", у 2005 р. судами не розглядалися.
Загалом статистичнi данi (порiвняно з 2004 р.) свiдчать про тенденцiю до зменшення кiлькостi справ про адмiнiстративнi правопорушення вiдповiдно до статей 185 - 185-2 КпАП та, вiдповiдно, й кiлькостi осiб, притягнутих до адмiнiстративної вiдповiдальностi за названi правопорушення.
Якiсть та повнота адмiнiстративних матерiалiв, що надходять вiд органiв внутрiшнiх справ
У ст. 256 КпАП визначено вимоги щодо змiсту протоколу про адмiнiстративне правопорушення, проте при вивченнi справ зазначеної категорiї виявлено непоодинокi факти неналежного оформлення адмiнiстративних матерiалiв працiвниками органiв внутрiшнiх справ.
Траплялися випадки, коли внаслiдок незаконних вимог працiвникiв мiлiцiї фактично за вiдсутностi у дiяннях осiб складу адмiнiстративних правопорушень протоколи складалися необгрунтовано, чим порушувалися конституцiйнi права та свободи осiб. Натомiсть мiсцевими судами на пiдставi цих матерiалiв виносилися необгрунтованi постанови, що тягло їх скасування.
Так, постановою голови Апеляцiйного суду Днiпропетровської областi вiд 25 листопада 2005 р. скасовано постанову Жовтневого районного суду м. Днiпропетровська вiд 30 вересня 2005 р., якою С. визнано винним у вчиненнi злiсної непокори законнiй вимозi працiвника мiлiцiї. Провадження у справi закрито, оскiльки iз протоколу не вбачається, з яких мотивiв С. був затриманий, та вiдсутнi вiдомостi про те, що працiвники мiлiцiї йому пред'явили законнi вимоги або розпорядження.
Таким чином, вимоги працiвника мiлiцiї та розпорядження - акт, юридично рiвнозначний наказу, що виражений у категоричнiй формi, - мають бути законодавчо обгрунтованi.
У диспозицiї ст. 185 КпАП передбачено, що вимоги працiвника мiлiцiї повиннi бути пред'явленi пiд час охорони ним громадського порядку. Про перебування його при виконаннi службових обов'язкiв мають свiдчити установлена форма одягу, нагрудний знак, а також пред'явлене вiдповiдне посвiдчення.
Iнколи протоколи про адмiнiстративнi правопорушення складалися щодо осiб, якi не порушували громадського порядку.
Так, працiвник ОВС УБОЗ УМВС України в Харкiвськiй областi 1 червня 2005 р. склав протокол про адмiнiстративне правопорушення вiдповiдно до ст. 185 КпАП, згiдно з яким 7 квiтня 2005 р. о 17-й год. в.о. директора ХФ ЗАТ "Київстар GSM" К. вiдмовився на запит працiвникiв УБОЗ надати iнформацiю про вхiднi та вихiднi дзвiнки абонента. Вiдповiдно до вимог ст. 31 Конституцiї та статей 187 i 187-1 - Кримiнально-процесуального кодексу України така iнформацiя може бути надана лише пiсля винесення судом постанови. Проте у матерiалах справи така постанова вiдсутня. Крiм того, вiдповiдно до ст. 185 КпАП адмiнiстративнiй вiдповiдальностi пiдлягають особи, якi вчинили злiсну непокору законному розпорядженню або вимозi працiвника мiлiцiї при виконаннi ним службових обов'язкiв пiд час охорони громадського порядку. Отже, вимога працiвникiв мiлiцiї була незаконною, а складений протокол щодо К. згiдно зi ст. 185 КпАП неправомiрний. За таких обставин постановою Дзержинського районного суду м. Харкова вiд 1 червня 2005 р. закрито провадження у справi за вiдсутнiстю у дiях К. подiї та складу правопорушення.
Протоколи про адмiнiстративнi правопорушення складалися переважно iз дотриманням вимог ст. 255 КпАП уповноваженими на те особами - дiльничними iнспекторами чергових частин мiлiцiї, пiдроздiлами карного розшуку, вiддiлу боротьби з економiчними злочинами; у справах щодо вiйськовослужбовцiв - зональними вiддiленнями вiйськової служби правопорядку та посадовими особами, уповноваженими виконавчим комiтетом мiської ради. Однак виявлено випадки складення протоколу про адмiнiстративне правопорушення не уповноваженими на те особами, зокрема органами податкової мiлiцiї, що тягло закриття провадження у справi.
Iнодi порушення порядку сповiщення органiв влади щодо проведення масових заходiв виявлялось у надiсланнi повiдомлення до районного вiддiлу внутрiшнiх справ замiсть органу мiсцевого самоврядування або органу виконавчої влади. Крiм того, суть правопорушень у зазначених адмiнiстративних матерiалах викладалася не в протоколi, а в копiях постанов про вiдмову в порушеннi кримiнальної справи, складених органом внутрiшнiх справ, не затверджених начальником та без пiдпису посадових осiб.
Вказанi недолiки мали мiсце у справах щодо Г., Р., Ч., К., розглянутих 13 липня 2005 р. Якимiвським районним судом Запорiзької областi.
Ураховуючи спiльнiсть об'єкта адмiнiстративних правопорушень, вiдповiдальнiсть за якi передбачено статтями 185 та 185-1 КпАП, вважаємо, що у випадках злiсної непокори законному розпорядженню або вимозi працiвника мiлiцiї чи вiйськовослужбовця у зв'язку з порушенням порядку органiзацiї та проведення зборiв, мiтингiв тощо дiї правопорушника слiд квалiфiкувати згiдно з ч. 2 ст. 36 КпАП за двома зазначеними статтями iз накладенням адмiнiстративних стягнень у межах санкцiї, встановленої за бiльш серйозне правопорушення з уже вчинених.
Як свiдчить судова практика, протоколи про адмiнiстративнi правопорушення за статтями 185 та 185-1 КпАП складалися неякiсно через вiдсутнiсть законодавчого визначення понять "громадський порядок", "збори", "мiтинг", "вуличний похiд", "демонстрацiя", "пiкетування". Такi визначення мiстяться лише у науково-практичних коментарях (3).
В окремих випадках неправомiрно вживалися заходи забезпечення провадження у справах про адмiнiстративнi правопорушення, особливо адмiнiстративне затримання. Однак усупереч вимогам ст. 261 КпАП не завжди складалися протоколи про адмiнiстративне затримання правопорушникiв, що ускладнювало суду можливiсть правильно обчислити строк адмiнiстративного стягнення у видi адмiнiстративного арешту.
Наприклад, постановою Керченського мiського суду Автономної Республiки Крим вiд 27 сiчня 2005 р. К. притягнуто до адмiнiстративної вiдповiдальностi вiдповiдно до ст. 185 КпАП та накладено адмiнiстративне стягнення у видi адмiнiстративного арешту. Строк стягнення постановлено обчислювати з моменту затримання, однак протокол про адмiнiстративне затримання у справi вiдсутнiй.
Узагальнення засвiдчило, що досить часто працiвники органiв внутрiшнiх справ неякiсно оформляють адмiнiстративнi матерiали: нерозбiрливо вказують посаду, прiзвище, iм'я, по батьковi особи, яка склала протокол; не зазначають усi вiдомостi про особу порушника, зокрема адресу, що у подальшому унеможливлює сповiщення його про час i мiсце розгляду справи судом, дату народження порушника, що позбавляє можливостi зробити правильний висновок про те, чи пiдлягає за вiком особа адмiнiстративнiй вiдповiдальностi (наприклад, неповнолiтнiй); вiдсутня iнформацiя про притягнення ранiше особи до вiдповiдальностi; не вказують сiмейний стан правопорушника та наявнiсть у нього утриманцiв; особу правопорушника засвiдчують не паспортом, а довiдкою адресного бюро Мiнiстерства внутрiшнiх справ України без номера та дати, iз ксерокопiєю фотографiї; не зазначають мiсце вчинення адмiнiстративного правопорушення та неповно або взагалi не викладають його суть; не завжди конкретизують форму вчинення правопорушення; iнколи вiдмову особи, яка вчинила правопорушення, вiд пiдписання протоколу не засвiдчують пiдписами понятих; не зазначають прiзвища, адреси свiдкiв i потерпiлих (якщо вказують, то часто свiдками бувають працiвники мiлiцiї); вiдсутнi пояснення правопорушника та посилання на нормативний акт, яким передбачено вiдповiдальнiсть за вчинене правопорушення; вiдсутнi документи, що пiдтверджують медичний огляд особи, хоча iз протоколу та рапортiв убачається, що правопорушник перебував у станi алкогольного сп'янiння; протокол про адмiнiстративне правопорушення мiстить виправлення, що недопустимо тощо.
За правопорушення, склад яких передбачено у статтях 185 та 185-1 - КпАП, настає адмiнiстративна вiдповiдальнiсть, якщо у дiях правопорушника вiдсутнi ознаки злочину. Отже, має мiсце позитивна практика, коли перед складенням протоколу про адмiнiстративне правопорушення виноситься постанова про вiдмову в порушеннi кримiнальної справи за фактом вчиненого порушення законодавства.
Такої практики дотримуються суди, зокрема, Київської та Львiвської областей, Автономної Республiки Крим.
Крiм того, проведене узагальнення дало пiдстави для висновку, що суди не завжди реагують на факти неналежного оформлення адмiнiстративних матерiалiв органами внутрiшнiх справ, що впливає на якiсть судочинства. У зв'язку з цим iснує потреба перiодично узагальнювати апеляцiйними судами практику розгляду справ зазначеної категорiї та вживати заходiв для усунення виявлених недолiкiв.
Своєчасний та правильний розгляд справ про адмiнiстративнi правопорушення
Вiдповiдно до вимог статей 245 та 280 КпАП суди зобов'язанi своєчасно, всебiчно, повно та об'єктивно з'ясовувати всi обставини, що мають значення для правильного вирiшення справи, зокрема й тi, що пом'якшують чи обтяжують вiдповiдальнiсть, визначати розмiр заподiяної шкоди тощо.
Вивчення справ показало, що у бiльшостi iз них усупереч вимогам ст. 281 КпАП протоколи судових засiдань не велися, тому в справах вiдсутнi: вiдомостi про явку осiб, якi брали участь у розглядi справи судом; пояснення, клопотання вказаних осiб i результати їх розгляду; iнформацiя про документи та докази, дослiдженi судом при розглядi справ; вiдомостi про оголошення прийнятих постанов i роз'яснення порядку їх оскарження.
Згiдно з роз'ясненнями, що мiстяться у п. 17 постанови Пленуму Верховного Суду України вiд 26 червня 1992 р. № 8 "Про застосування судами законодавства, що передбачає вiдповiдальнiсть за посягання на життя, здоров'я, гiднiсть та власнiсть суддiв i працiвникiв правоохоронних органiв", суддi зобов'язанi перевiряти правильнiсть складення протоколу про адмiнiстративне правопорушення, наявнiсть даних, що характеризують цю особу, зокрема, чи притягалась вона ранiше до адмiнiстративної вiдповiдальностi протягом року. У разi вiдсутностi зазначених даних матерiал пiдлягає поверненню органу внутрiшнiх справ для належного оформлення. У мотивувальнiй частинi постанови разом iз поясненням притягнутої до вiдповiдальностi особи необхiдно наводити пояснення свiдкiв, потерпiлих, iншi докази, що були дослiдженi у справi i покладенi в основу прийнятого рiшення.
Однак не завжди суди виконують вказанi вимоги, i через неналежне оформлення адмiнiстративних матерiалiв деякi суди закривали провадження у справах за вiдсутнiстю подiї та складу адмiнiстративного правопорушення у дiяннях осiб.
Так, iз Деснянського РВ МУ МВС України в м. Києвi до Деснянського районного суду м. Києва надiйшов адмiнiстративний матерiал щодо Г., який 2 листопада 2005 р. у нетверезому станi вчинив правопорушення квалiфiковане за ч. 1 ст. 185 КпАП (хоча зазначена стаття не має частин). Постановою Деснянського районного суду м. Києва вiд 3 листопада 2005 р. провадження у справi щодо Г. закрито за вiдсутнiстю складу правопорушення за ст. 185 КпАП. Однак пояснення правопорушника у справi вiдсутнi. Крiм того, матерiали справи свiдчать, що медичний огляд стосовно перебування Г. у нетверезому станi не проводився. Також у протоколi не зазначено, якi саме законнi розпорядження працiвникiв мiлiцiї Г. не виконав та у чому виражалася злiсна непокора. Натомiсть суд цим обставинам справи належну оцiнку не дав i не повернув матерiал для належного оформлення органу внутрiшнiх справ.
Для застосування положень ст. 185-1 КпАП є важливим чiтке вiдмежування реалiзацiї суб'єктивного права на свободу вираження своєї думки i слова, на вiльне вираження своїх поглядiв i переконань (ст. 34 Конституцiї) вiд незаконного проведення масових зiбрань.
Аналiз вивчених справ показав, що збори, мiтинги, вуличнi походи i демонстрацiї здiйснюються на законних пiдставах, коли їх мiсце або маршрут були визначенi органiзаторами, про що останнi завчасно сповiстили виконавчi органи сiльських, селищних, мiських рад; вказанi заходи є мирними, проводяться без зброї та не порушують гарантованi ст. 68 Конституцiї права i свободи iнших людей; їх органiзацiя та проведення не забороненi судовим рiшенням, яке набрало чинностi й не скасоване. Проте є випадки, коли з метою реалiзацiї вказаного права особами застосовувалися шум, крики, биття у бочки тощо, чим порушувалися права iнших людей.
Також iстотним недолiком у судовiй практицi є низький рiвень здiйснення судами пiдготовки до розгляду справ про адмiнiстративне правопорушення. Не завжди виконуються вимоги ст. 278 КпАП: не перевiряється, чи правильно складено протокол та iншi матерiали справи про адмiнiстративне правопорушення, чи сповiщено осiб, якi беруть участь у розглядi справи, про час i мiсце її розгляду, чи витребувано необхiднi додатковi матерiали тощо. Допущення судами таких недолiкiв iнколи призводить до порушення передбачених строкiв накладення адмiнiстративних стягнень.
Так, через неявку правопорушника К. у судове засiдання постановою Бабушкiнського районного суду м. Днiпропетровська вiд 1 серпня 2005 р. провадження у справi закрито у зв'язку iз закiнченням строкiв, передбачених ст. 38 КпАП. До адмiнiстративної вiдповiдальностi К. притягувався за ч. 2 ст. 185-1 КпАП. У мотивувальнiй частинi постанови вказано, що правопорушник на неодноразовi виклики суду не з'являвся. Проте у матерiалах справи не пiдтверджується ця обставина та убачається, що 5 липня 2005 р. суд постановив доставити К. у судове засiдання приводом; 11 липня 2005 р. порушник ознайомився iз матерiалами справи у судi, але навiть тодi не був повiдомлений про призначення справи до розгляду.
Єдиним актом, що на сьогоднi визначає строк завчасного сповiщення про проведення зборiв, мiтингiв, вуличних походiв або демонстрацiй, є Указ вiд 28 липня 1998 р. N 9306-ХI. Зокрема у п. 2 цього Указу зазначено, що уповноваженi (органiзатори) масових зiбрань зобов'язанi не пiзнiше як за десять днiв до намiчуваної дати їх проведення подати заяву в письмовiй формi у виконавчий комiтет вiдповiдної мiсцевої ради.
Вивчення справ свiдчить, що суди беруть до уваги завчасне сповiщення органiв влади або мiсцевого самоврядування про проведення зборiв, мiтингiв, походiв i демонстрацiй у письмовiй формi. У разi вiдмови цих органiв прийняти заяву про проведення масового зiбрання та за умови доведеностi вказаного факту судами обгрунтовано закривалося провадження у справах.
Так, у постановах Балаклавського районного суду м. Севастополя вiд 7 квiтня 2005 р. щодо М. та С. провадження у справах за ч. 2 ст. 185-1 КпАП закрито за вiдсутнiстю в їх дiях складу правопорушення. У мотивувальних частинах постанов суду зазначено, що М. разом iз С. та iншими особами до початку мiтингу принесли заяву в Орлинiвську сiльраду для реєстрацiї. Оскiльки секретар голови був вiдсутнiй, вони передали заяву безпосередньо головi цiєї сiльради, а також усно пiд час розмови повiдомили його про проведення мiтингу. Хоча голова сiльради факт передачi заяви заперечував, однак його пiдтверджено показаннями свiдкiв. Порушень громадського порядку пiд час мiтингу не допускалося. За викладених обставин судове рiшення є обгрунтованим.
Згiдно з п. 4 Указу вiд 28 липня 1988 р. N 9306-ХI збори, мiтинги, вуличнi походи i демонстрацiї проводяться вiдповiдно до зазначених у заявi цiлей, а також у визначенi строки i в обумовленому мiсцi.
Траплялися випадки, коли з метою забезпечення правопорядку i запобiгання порушенням конституцiйних прав громадян, рiшенням виконкому рекомендувалося громадським органiзацiям i полiтичним партiям проводити мiтинги та iншi масовi заходи в певних мiсцях, а також визнавалося недоцiльним проведення таких заходiв на площах мiста бiля адмiнiстративних будiвель, торгових центрiв, основних транспортних магiстралей тощо. Особи, якi проводили захiд у мiсцi, яке не було запропоноване виконкомом або визначене судовим рiшенням, обгрунтовано притягалися до адмiнiстративної вiдповiдальностi за ст. 185-1 КпАП.
Обставини, що мають значення для правильного вирiшення справи, встановлюються протоколом про адмiнiстративне правопорушення, поясненнями особи, яка притягається до адмiнiстративної вiдповiдальностi, потерпiлих, свiдкiв, висновком експерта, речовими доказами, протоколом про вилучення речей i документiв, а також iншими документами (ст. 251 КпАП).
Деякi суди не завжди належним чином перевiряють, чи мiстяться в адмiнiстративних матерiалах докази винностi осiб у вчиненнi правопорушень, передбачених статтями 185 - 185-2 КпАП, вiдомостi про особу правопорушника, достатнi для розгляду справи у судi. Часто доводи суду, викладенi у постановi про адмiнiстративне правопорушення, не вiдповiдають фактичним обставинам справи, наведеним у протоколi.
Виявлено випадки порушення судами вимог ч. 2 ст. 277 КпАП, зокрема, допускалися порушення строкiв розгляду справ iз закiнченням доби (для справ про адмiнiстративнi правопорушення, передбаченi ст. 185 КпАП) та триденного строку (для справ про адмiнiстративнi правопорушення, передбаченi ст. 185-1 КпАП).
Так, адмiнiстративний матерiал щодо вчинення Г. правопорушення, вiдповiдальнiсть за яке передбачена ч. 2 ст. 185-1 КпАП, передано до суду 20 квiтня 2005 р. Проте Бабушкiнським районним судом м. Днiпропетровська вказану адмiнiстративну справу розглянуто лише 29 червня 2005 р. (через 2 мiсяцi 9 днiв), про що винесено постанову, котрою Г. притягнуто до адмiнiстративної вiдповiдальностi та призначено штраф у розмiрi 340 грн. Оскiльки станом на 29 червня 2005 р. закiнчився строк накладення адмiнiстративного стягнення, передбаченого ст. 38 КпАП, необхiдно було б закрити провадження у вказанiй справi за перебiгом строкiв накладення адмiнiстративного стягнення.
Виявлено факти, коли суди необгрунтовано закривали провадження у справах.
Так, згiдно з постановою Ленiнського районного суду м. Полтави вiд 14 вересня 2005 р. закрито провадження у справi щодо О. про адмiнiстративне правопорушення, передбачене ст. 185 КпАП. Пiдставою для закриття провадження у справi було те, що пройшла доба, протягом якої повинна була розглядатися справа. Однак такий висновок суду не вiдповiдає дiйсностi, оскiльки iз матерiалiв справи убачається, що адмiнiстративний матерiал надiйшов до суду 13 вересня 2005 р., а справу розглянуто 14 вересня 2005 р. Крiм того, О. вчинив правопорушення 10 вересня 2005 р., тобто строк накладення адмiнiстративного стягнення, встановлений у ст. 38 КпАП, не сплинув. При цьому порушення строкiв розгляду справ про адмiнiстративнi правопорушення, передбачених ч. 2 ст. 277 КпАП, не є пiдставою для закриття провадження у справах. За викладених обставин вважається, що провадження у вказанiй справi закрито судом необгрунтовано.
Законнiсть притягнення до адмiнiстративної вiдповiдальностi у справах вказаної категорiї
Виявлено випадки, коли були пiдстави для притягнення осiб до адмiнiстративної вiдповiдальностi, проте, через неналежне оформлення матерiалiв органами внутрiшнiх справ, порушення судом вимог статей 245 та 280 КпАП щодо повного, всебiчного та об'єктивного з'ясування обставин справи, правопорушники уникали вiдповiдальностi, встановленої законом. Без належного вмотивування судом до цих осiб застосовувався вид стягнення, не передбачений санкцiєю iнкримiнованої статтi.
Наприклад, 31 серпня 2005 р. об 11 год. 50 хв. Т., Ч., С.-Д., Ш., Н., Л. проникли до примiщення Київської мiської державної адмiнiстрацiї, захопили приймальню мiського голови, чим перешкоджали нормальнiй роботi мiськдержадмiнiстрацiї. На неодноразовi вимоги працiвникiв мiлiцiї припинити цi дiї не реагували, пiсля чого їх було затримано. Згiдно з постановами Шевченкiвського районного суду м. Києва вiд 31 серпня 2005 р. вказаних осiб притягнуто до адмiнiстративної вiдповiдальностi за ст. 185 КпАП та застосовано стягнення у видi попередження, яке не передбачено санкцiєю iнкримiнованої статтi, та всупереч вимогам ст. 33 КпАП не вмотивовано судом. Iз матерiалiв справ також убачається, що протоколи стосовно Ч. та Л. працiвниками мiлiцiї оформленi iз порушенням вимог ст. 256 КпАП. Зокрема, у протоколi стосовно Ч. не зазначено часу i мiсця вчинення правопорушення, вiдсутнi пояснення порушника, не вказанi прiзвища й адреси свiдкiв (за змiстом рапортiв такi особи є); у протоколi стосовно Л. не вказано, чи роз'яснювалися йому права та обов'язки. У постановах суду щодо Ч., Л., Т. не зазначено у чому виражалася злiсна непокора законним вимогам працiвникiв мiлiцiї, яким саме вимогам, не наведенi пояснення правопорушникiв, не вказано, якими доказами пiдтверджується виннiсть цих осiб. За таких пiдстав постановами голови Апеляцiйного суду м. Києва вiд 6, 10, 25 жовтня та 17 листопада 2005 р. скасовано цi постанови мiсцевого суду. Матерiали справ щодо Ч., Л., Т. направлено на додаткову перевiрку до Шевченкiвського РУ ГУ МВС України у м. Києвi. Справи щодо Ш. та С.-Д. направлено на новий судовий розгляд, а провадження у справi стосовно Н. закрито через порушення щодо нього кримiнальної справи за ст. 341 КК України.
У судах обгрунтовано закривалося провадження у справах про адмiнiстративнi правопорушення щодо учасникiв масових зiбрань, адже згiдно з вимогами ч. 2 ст. 185-1 КпАП вiдповiдальностi пiдлягає лише органiзатор зборiв, мiтингу, вуличного походу, демонстрацiї.
Так, у постановi Бабушкiнського районного суду м. Днiпропетровська вiд 8 червня 2005 р. закрито провадження у справi щодо З. про адмiнiстративне правопорушення, передбачене ч. 2 ст. 185-1 КпАП, через вiдсутнiсть у його дiях складу правопорушення та оскiльки З. не був органiзатором пiкетування.
Iнодi протоколи про адмiнiстративнi правопорушення складали необгрунтовано внаслiдок незаконних вимог або розпоряджень працiвникiв мiлiцiї, чим порушували конституцiйнi права та свободи осiб. У таких випадках на пiдставi п. 1 ст. 247 КпАП суди цiлком правомiрно також закривали провадження у справах.
Наприклад, дiльничний iнспектор мiлiцiї Старосамбiрського РВ УМВС України у Львiвськiй областi склав протокол про адмiнiстративне правопорушення згiдно зi ст.185 КпАП щодо П. У протоколi зазначено, що 11 червня 2005 р. о 23 год. 30 хв. П., перебуваючи у нетверезому станi, на законну вимогу працiвникiв мiлiцiї проїхати у чергову частину категорично вiдмовився, шарпав за формений одяг, на зауваження працiвникiв мiлiцiї не реагував. Однак iз матерiалiв справи, зокрема рапортiв працiвникiв мiлiцiї, убачається, що пiд час оперативно-профiлактичного вiдпрацювання територiї вони разом iз працiвниками спецпiдроздiлу "Беркут" приблизно о 23 год. 30 хв. шляхом зламу дверей зайшли у будинок ранiше судимого П., розбудили його, стали кричати, чому вiн не вiдкрив дверi, оглядали будинок, шукали макову солому, привезли П. у чергову частину мiлiцiї. У судовому засiданнi працiвники мiлiцiї не змогли пояснити, на пiдставi чого вони у нiчний час шляхом зламу дверей зайшли у дiм П. та яким чином вiн порушив громадський порядок. Вiдповiдно до постанови Старосамбiрського районного суду Львiвської областi вiд 14 червня 2005 р. провадження в указанiй справi закрито за вiдсутнiстю в дiях П. складу правопорушення.
Незаконне притягнення особи до адмiнiстративної вiдповiдальностi, зокрема необгрунтоване застосування до особи адмiнiстративного арешту, є iстотним недолiком у судовiй практицi та, iнколи, тягне вiдшкодування моральної шкоди у порядку цивiльного судочинства. Також iстотним недолiком є неодноразове направлення справи на новий судовий розгляд, що викликає тяганину в розглядi справи судом та порушує право особи на судовий розгляд упродовж розумного строку, гарантоване п. 1 ст. 6 Конвенцiї про захист прав людини i основоположних свобод.
Наприклад, згiдно з постановою Печерського районного суду м. Києва вiд 1 жовтня 2004 р. А. притягнуто до адмiнiстративної вiдповiдальностi за ст. 185 КпАП та пiддано адмiнiстративному арешту на строк 10 дiб. Через неправильну правову оцiнку дiй особи мiсцевим судом, постановами голови Апеляцiйного суду м. Києва вказану постанову суду скасовано, а справа двiчi направлялася на новий судовий розгляд за результатами якого у постановi Печерського районного суду м. Києва вiд 15 квiтня 2005 р. провадження у справi щодо А. було закрито у зв'язку iз вiдсутнiстю подiї та складу адмiнiстративного правопорушення в його дiях. А. повнiстю вiдбув накладене на нього стягнення, а потiм звернувся до суду iз позовом про вiдшкодування моральної шкоди, завданої неправомiрним застосуванням адмiнiстративного арешту.
Рiшенням Печерського районного суду м. Києва вiд 15 лютого 2006 р. позов А. задоволено та стягнуто на користь позивача 1 тис. 500 грн моральної шкоди i на судовi витрати. Пiдставою для задоволення позову став установлений судом факт завдання позивачевi шкоди (глибоких душевних страждань), бо вiн не мав змоги виконувати обов'язки годувальника трьох своїх дiтей, був принижений перед родичами, спiвробiтниками та змушений виправдовуватися перед ними тощо.
Вмотивованiсть винесених судами постанов у справах про адмiнiстративнi правопорушення
Аналiз справ засвiдчив, що у судах переважно правильно квалiфiкуються дiяння осiб за статтями 185 та 185-1 КпАП. Водночас, усупереч вимогам ст. 283 КпАП, iнколи судовi рiшення належно не вмотивованi. Не завжди викладаються обставини вчинення правопорушення, не обгрунтовується законнiсть вимог або розпоряджень працiвникiв мiлiцiї, не зазначається, у чому полягає порушення порядку проведення масових зiбрань, не наводяться докази, якi пiдтверджують виннiсть особи. При цьому суди лише дублюють обставини вчиненого дiяння, якi поверхово викладенi в протоколi про адмiнiстративне правопорушення, не наводять пояснення порушника, свiдкiв.
Так, згiдно з постановами Бiлоцеркiвського мiськрайонного суду Київської областi вiд 18 та 31 серпня 2005 р. органiзаторiв мiтингу проти пiдвищення тарифiв на житлово-комунальнi послуги Б. та С. притягнуто до адмiнiстративної вiдповiдальностi за ч. 1 ст. 185-1 КпАП iз винесенням попередження. У зазначених постановах суть правопорушень викладена за змiстом протоколiв про адмiнiстративнi правопорушення поверхово, не конкретизованi докази, якi пiдтверджують виннiсть цих осiб. Крiм того, у мотивувальнiй частинi постанови щодо Б. не зазначено, в чому полягає порушення ним порядку проведення масового зiбрання.
Деякi суди виносять невмотивованi постанови, в яких не обгрунтовують доведенiсть вини правопорушника або обмежуються перелiком документiв, не аналiзуючи їх, не надають правову оцiнку вчиненим дiям, iнодi не мотивують висновок про призначення стягнення тощо.
Виходячи зi змiсту ст. 124 Конституцiї, зокрема у справах про адмiнiстративнi правопорушення, судовi рiшення ухвалюються iменем України у формi постанов. Однак вивчення надiсланих апеляцiйними судами 154 справ за ст. 185 КпАП та 23 справ за ст. 185-1 КпАП засвiдчило, що лише вiдповiдно у 20 та 10 справах постанови виносилися судами iменем України.
Згiдно зi ст. 10 Конституцiї судочинство в Українi має провадитися українською мовою. Проте лише у 2/3 справ цiєї категорiї постанови судiв викладенi українською мовою.
Обгрунтованiсть накладення адмiнiстративних стягнень
Згiдно зi ст. 284 КпАП у справi про адмiнiстративне правопорушення суд виносить одну з таких постанов:
1) про накладення адмiнiстративного стягнення;
3) про закриття справи.
Усупереч загальним правилам накладення стягнення за адмiнiстративне правопорушення, встановленим ст. 33 КпАП, деякими судами без належного вмотивування застосовувався вид стягнення, не передбачений санкцiєю iнкримiнованої статтi, або адмiнiстративнi стягнення накладалися у меншому розмiрi, нiж установлений санкцiєю статтi.
Наприклад, згiдно з постановою Гребiнкiвського районного суду Полтавської областi вiд 21 травня 2005 р. К. притягнуто до адмiнiстративної вiдповiдальностi за ст. 185 КпАП та накладено штраф у розмiрi 34 грн, що становить два неоподатковуваних мiнiмуми доходiв громадян. Натомiсть санкцiєю ст. 185 КпАП передбачено накладення штрафу вiд восьми до п'ятнадцяти неоподатковуваних мiнiмумiв доходiв громадян.
Пiд час накладення адмiнiстративних стягнень суди не завжди дотримуються принципу iндивiдуалiзацiї стягнення, закрiпленого у ст. 33 КпАП, не враховують характер вчиненого правопорушення, особу порушника (зокрема, чи притягувався ранiше до кримiнальної або адмiнiстративної вiдповiдальностi), ступiнь його вини, майновий стан, обставини, що пом'якшують чи обтяжують вiдповiдальнiсть. Не завжди виконується вимога щодо дотримання спiввiдношення мiж тяжкiстю вчиненого адмiнiстративного правопорушення та заходом державного примусу, застосованим до особи (адмiнiстративним стягненням).
Так, згiдно з постановою Володимир-Волинського мiського суду Волинської областi вiд 27 вересня 2005 р. М. притягнуто до адмiнiстративної вiдповiдальностi за ст. 185 КпАП та застосовано до нього адмiнiстративний арешт на строк 12 дiб. Однак судом не повнiстю дотримано вимоги ст. 33 КпАП, зокрема у постановi не вказано, якi саме обтяжуючi обставини взято до уваги, та не враховано, що М. навчається в iнститутi, має позитивну характеристику, до адмiнiстративної вiдповiдальностi притягується вперше, що є пом'якшуючими обставинами. У зв'язку з наведеним постановою голови Апеляцiйного суду Волинської областi вiд 30 вересня 2005 р. зазначену постанову суду змiнено в частинi накладення адмiнiстративного стягнення та застосовано до М. адмiнiстративний арешт на строк 4 доби.
Аналiз статистичних даних свiдчить, що у 2005 р. адмiнiстративний арешт за вчинення злiсної непокори законному розпорядженню або вимозi працiвника мiлiцiї, члена громадського формування з охорони громадського порядку i державного кордону, вiйськовослужбовця застосовано до 19 тис. осiб, що на 23,7 % менше, нiж у попередньому роцi. Їх частка становила 64,3 % (проти 70 % у 2004 р.) вiд кiлькостi осiб, на яких накладено адмiнiстративнi стягнення за це правопорушення.
За порушення порядку органiзацiї та проведення зборiв, мiтингiв, вуличних походiв i демонстрацiй адмiнiстративний арешт застосовано всього до 1 особи, що становить 6,7 % вiд кiлькостi осiб, притягнутих до адмiнiстративної вiдповiдальностi у 2005 р. (проти 22,6 % у 2004 р.).
Суть адмiнiстративного арешту полягає у триманнi правопорушника в умовах строкової iзоляцiї вiд суспiльства в спецiально обладнаних державою установах. Однак деякi суди не враховують того, що адмiнiстративний арешт є найсуворiшим адмiнiстративним стягненням i застосовується у виняткових випадках, коли правопорушення за ступенем суспiльної небезпечностi наближене до злочину й застосування iнших видiв стягнень буде визнано недостатнiм. При цьому в резолютивнiй частинi постанови суду про адмiнiстративне правопорушення обов'язково мають бути вказанi час i дата, з якої обчислюється арешт. Проте iнодi адмiнiстративний арешт призначається судом без урахування всiх обставин справи.
Вiдповiдно до ч. 2 ст. 32 КпАП адмiнiстративний арешт не може застосовуватись до осiб, якi не досягли 18 рокiв. Проте деякi суди вказану вимогу порушували.
Так, оскiльки на момент вчинення протиправних дiянь правопорушники не досягли повнолiття, постановами голови Апеляцiйного суду Київської областi вiд 28 лютого та 11 березня 2005 р. задоволено протести першого заступника прокурора цiєї областi, скасовано постанови Фастiвського мiськрайонного суду Київської областi щодо К., Фастiвського мiського суду Київської областi (4) щодо Б., Таращанського районного суду Київської областi щодо С., Переяслав-Хмельницького мiськрайонного суду Київської областi щодо С-ка (якими на порушення вимог ч. 2 ст. 32 КпАП цих осiб було притягнуто до адмiнiстративної вiдповiдальностi за ст. 185 КпАП та застосовано стягнення у видi адмiнiстративного арешту) та закрито провадження у справах.
За вчинення адмiнiстративного правопорушення, передбаченого ст. 185 КпАП, до неповнолiтнiх застосовуються заходи впливу, передбаченi ст. 24-1 - КпАП, зокрема передача пiд нагляд батькам. Однак у таких випадках суди не завжди притягують до участi у справi законних представникiв неповнолiтнього, що дає можливiсть з'ясувати, чи згоден та здатний законний представник забезпечити нагляд i належний виховний вплив на неповнолiтнього.
Закриття справ за малозначнiстю правопорушень
У ст. 22 КпАП встановлено, що при малозначностi вчиненого адмiнiстративного правопорушення суд може звiльнити порушника вiд адмiнiстративної вiдповiдальностi та обмежитися усним зауваженням.
По сутi правопорушник звiльняється вiд правових наслiдкiв свого протиправного дiяння, виходячи iз засад гуманностi, хоча це дiяння як пiд час вчинення, так i пiд час звiльнення вiд вiдповiдальностi залишається правопорушенням. У законодавствi не закрiплено визначення малозначного правопорушення та вiдсутнi вказiвки на його ознаки. В кожному конкретному випадку суд має вирiшувати питання про визнання дiяння малозначним, виходячи з того, що його наслiдки не представляють суспiльної небезпеки, не завдали або не здатнi завдати значної шкоди суспiльним або державним iнтересам, правам та свободам iнших осiб.
Згiдно зi статистичними даними у 2005 р. в справах про адмiнiстративнi правопорушення, передбаченi ст.185 КпАП, закрито провадження щодо 2,3 тис. осiб, що менше на 19 %, iз них звiльнено вiд адмiнiстративної вiдповiдальностi за малозначнiстю правопорушення - 1,3 тис. осiб, що на 27,7 % менше, нiж у 2004 р. У справах про адмiнiстративнi правопорушення, передбаченi ст. 185-1 КпАП, закрито провадження щодо 26 осiб, у тому числi звiльнено вiд адмiнiстративної вiдповiдальностi за малозначнiстю правопорушення 10 осiб.
Суди переважно правильно застосовували положення ст. 22 КпАП та порушники обгрунтовано звiльнялися вiд адмiнiстративної вiдповiдальностi за малозначнiстю правопорушення. Як правило, висновки судiв щодо малозначностi дiяння обгрунтовувалися наявнiстю пом'якшуючих обставин, зокрема, щирим каяттям винного, вчиненням адмiнiстративного правопорушення уперше, а також вiдсутнiстю суспiльної шкоди вiд вчиненого дiяння правопорушника та наявнiстю доказiв, якi пiдтверджують зазначене.
У справах про адмiнiстративнi правопорушення, передбаченi ст. 185-1 КпАП, суди вiрно визначають поняття "мiтинг" як масове зiбрання з приводу будь-яких важливих, переважно полiтичних питань. Проводяться мiтинги, як правило, на вулицях, площах, стадiонах, парках. Їх ознаками є масовiсть аудиторiї, оратори, гасла, уснi або письмовi заклики. Проте не завжди суди враховують суспiльну шкiдливiсть вчинених особами проступкiв пiд час звiльнення вiд адмiнiстративної вiдповiдальностi при малозначностi правопорушення.
Наприклад, 21 листопада 2005 р. о 12 год. 50 хв., пiд час розгляду справ щодо вкладникiв АТ "Наш банк" В. iз групою осiб у кiлькостi 30-40 осiб зiбралися перед примiщенням Апеляцiйного суду Запорiзької областi. Вони гучно проголошували образливi лозунги, створювали шумовi ефекти, чим заважали роботi працiвникiв суду. Постановою Орджонiкiдзевського районного суду м. Запорiжжя В. звiльнено вiд адмiнiстративної вiдповiдальностi через малозначнiсть правопорушення, передбаченого ч.3 ст. 185-1 КпАП, обмежившись усним зауваженням. Однак убачається, що таке рiшення суду є необгрунтованим, оскiльки втручання у здiйснення правосуддя заборонено законом. Також суд, порушивши вимоги ст. 245 КпАП, не дослiдив усi обставини справи. Крiм того, i в протоколi, i в постановi суду дiяння В. квалiфiковано згiдно з ч. 3 ст. 185-1 КпАП, яка такої частини не має.
Вiдповiдно до п. 3 Указу вiд 28 липня 1988 р. № 9306-ХI виконавчий комiтет мiсцевої ради розглядає заяву i повiдомляє уповноваженим (органiзаторам) про прийняте рiшення не пiзнiше, як за п'ять днiв до часу проведення заходу, зазначеного в заявi. Виконавчий комiтет має право при потребi запропонувати тим, хто звернувся iз заявою, iншi час i мiсце проведення заходу.
Вивчення справ показало, що часто суди не беруть до уваги недолiки, допущенi органами внутрiшнiх справ при оформленнi адмiнiстративних матерiалiв. Зокрема, якщо органiзатор звертався до органу влади або органу мiсцевого самоврядування iз заявою про проведення масового зiбрання пiзнiше, як за десять днiв до запланованої дати їх проведення, або якщо виконавчий комiтет мiсцевої ради не дотримався вищезазначених вимог, наприклад, у разi вiдмови прийняти або зареєструвати заяву про проведення масових зiбрань, ненадання ним вiдповiдi на такi звернення тощо.