Звернення Ради суддів України до Президента України та Верховної Ради України про проекти законів України "Про судоустрій України" і "Про статус суддів"

Обговоривши проекти законів України "Про судоустрій України" (реєстр. N 2834 від 27 грудня 2006 р.) і "Про статус суддів" (реєстр. N 2835 від 27 грудня 2006 р.), Рада суддів України вважає за необхідне звернути увагу Президента і Верховної Ради на такі питання.

1. Реформування судової системи з огляду на його надзвичайно важливі правові, соціальні, економічні, політичні й інші наслідки має бути науково обгрунтованим, системним та продуманим. Судова реформа безпосередньо стосується кожної людини, захисту її прав і свобод. Здійснювані впродовж останніх більш як десяти років заходи щодо реформування судової системи не привели до створення належних умов для функціонування безстороннього, незалежного і справедливого суду. Однією з основних причин цього є здійснення такого реформування без науково обгрунтованої стратегії, без чітко визначених цілей, нерідко - на хибних концептуальних засадах.

Вироблення останньої Концепції здійснення судової реформи відбувалося без урахування позиції суддівського корпусу. Рада суддів ще раз підтверджує свою позицію щодо розроблення і затвердження Концепції подальшого здійснення судово-правової реформи в Україні, яку вона висловила в заяві від 26 травня 2006 р. "Про концептуальні підходи Ради суддів України до подальшого здійснення судово-правової реформи в Україні". Ця позиція полягає в тому, що, виходячи з положень Конституції, така Концепція має бути затверджена Верховною Радою.

Згідно з пп. 5, 6 ч. 1 ст. 85 Конституції Верховна Рада визначає засади внутрішньої (з-поміж них і правової) політики держави, затверджує загальнодержавні програми розвитку. Відповідно до п. 14 ч. 1 ст. 92 Основного Закону виключно законами визначаються судоустрій, судочинство, статус суддів. Таким чином, саме парламент має визначити концептуальні засади судоустрою, судочинства та статусу суддів.

2. Названі проекти законів розроблені Національною комісією зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права на підставі Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів, затвердженої Указом Президента від 10.05.2006 N 361. Підготовку зазначених законопроектів здійснено фактично без залучення представників суддівського корпусу. При цьому не було взято до уваги принципові положення щодо судоустрою та статусу суддів, висловлені в заяві Ради суддів.

При підготовці названих законопроектів було порушено принцип демократизму нормотворчої діяльності - ці базові для функціонування державної влади загалом і судової системи зокрема проекти законів не були винесені на обговорення науковцями, юристами, професійними суддями. Таке обговорення було нашвидкуруч організоване після внесення цих законопроектів на розгляд парламенту, коли воно втратило практичний сенс, оскільки прийняття їх парламентом у першому читанні означало б схвалення їхньої концепції, яка в багатьох випадках видається хибною.

Рада суддів вважає, що внесенню на розгляд парламенту базових для судової системи законопроектів має передувати їх широке обговорення, зокрема професійними суддями. Розгляд законопроектів у Верховній Раді повинен відбуватися з урахуванням позиції суддівського корпусу з ключових питань. Лише за таких умов можливе прийняття законів, які відповідатимуть загальносуспільним та загальнодержавним інтересам.

3. Аналіз унесених на розгляд парламенту законопроектів про судоустрій та статус суддів свідчить про те, що їх автори в багатьох випадках вибрали помилкові підходи до визначення напрямів подальшого розвитку судової реформи. У цілому запропоновано екстенсивний шлях розвитку вітчизняної судової системи - збільшення кількості судових органів та суддів. Такий підхід, який автори законопроектів пояснюють реалізацією принципу спеціалізації судової діяльності, невиправдано ускладнює судову систему, робить її малозрозумілою не лише для громадян, а й фахівців у галузі права, зокрема для професійних суддів. Слід зазначити, що для реалізації цього принципу не обов'язково створювати окремі види спеціалізованих судів; спеціалізацію можна здійснювати і з використанням можливостей загальних судів. Таку позицію висловлюють і міжнародні експерти в галузі судоустрою та судочинства.

4. Передбачена проектом Закону "Про судоустрій України" система судоустрою не узгоджується з положеннями ст. 125 Конституції й унеможливлює реалізацію принципу єдності судової системи. Більше того, реалізація передбачених цим проектом положень призведе до роз'єднання судової системи, її розпаду на кілька систем, що будуть функціонувати автономно.

Запропонована авторами законопроекту система судоустрою не є історично виправданою для нашої країни та зрозумілою для людей. Вона деструктивна як з точки зору принципів її побудови, організації діяльності судів, так і з точки зору здійснення правосуддя. При її визначенні, зокрема, проігноровано те, що масштабна зміна підсудності призведе до дестабілізації судової системи і, відповідно, до послаблення захисту прав людей.

Для України має бути обрана оптимальна система судоустрою, яка б характеризувалася простотою побудови, доступністю для громадян, ефективністю функціонування.

Створення такої системи потребуватиме попереднього внесення змін до Конституції. Одночасно в Основному Законі необхідно визначити систему органів судової влади (ст. 6), передбачити, що однією із засад судочинства є верховенство права (ст. 129), встановити, що більше ніж половину членів Вищої ради юстиції призначає з'їзд суддів (ст. 131), надати Верховному Суду право законодавчої ініціативи (ст. 93) тощо.

5. Визначені законопроектом статус та повноваження Верховного Суду не відповідають положенням ч. 2 ст. 125 Конституції, згідно з якими Верховний Суд є найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції. Позбавлення Верховного Суду касаційної функції, необхідних засобів для забезпечення однакового застосування законів судами, організаційної та процесуальної єдності судової системи призведе до його істотного послаблення та втрати ним важелів впливу на правозастосовну діяльність судів. Ситуація, що склалася у сфері здійснення правосуддя, навпаки, однозначно вказує на те, що роль Верховного Суду як найвищого судового органу необхідно посилити.

6. У Ради суддів не викликає сумніву той факт, що система судів загальної юрисдикції потребує вдосконалення з метою реалізації основних засад судочинства, визначених у Конституції, а також виконання вимог ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо забезпечення права на судовий захист. Разом з тим вона вважає недоцільним роздрібнювати судові органи апеляційної інстанції, утворювати проміжні між апеляційними та дільничними судами органи - окружні суди, яким передаються повноваження: частково від судів апеляційної інстанції, частково - від інших місцевих судів (дільничних).

Запропонований у проекті Закону "Про судоустрій України" поділ місцевих судів на дільничні та окружні призведе до віддалення правосуддя від людей. Розподіл функцій суду першої інстанції між дільничними та окружними судами - штучний і помилковий, він ускладнить судову систему, підірве віру громадян в ефективність судового захисту, а також потребуватиме істотного збільшення бюджетного фінансування на утримання судів.

За судами обласного рівня доцільно залишити право на розгляд по першій інстанції окремих категорій кримінальних справ або ж передати їх для розгляду місцевим судам.

7. Упроваджуючи суцільну спеціалізацію судів (що суперечить Конституції), автори законопроектів застосовують різні підходи до визначення спеціалізованих судів різних рівнів. Так, на рівні окружних судів пропонується утворити три види судів окремої спеціалізації, на рівні апеляційних - два, на рівні вищих спеціалізованих - чотири. Логіку такої побудови складно зрозуміти навіть професійним суддям, не кажучи вже про громадян, яким доведеться звертатися до таких судів, дотримуючись вимог територіальної, предметної та інстанційної підсудності.

Розуміння логіки побудови пропонованої в проекті судової системи ускладнюється тим, що не спеціалізованими (в сенсі виокремлення спеціалізованих судів як самостійних органів) залишаються базові для будь-якої судової системи судові органи - місцеві суди (у проекті вони мають назву дільничних). Юрисдикція таких судів буде одночасно поширюватися на цивільні, адміністративні, кримінальні справи та справи про адміністративні правопорушення.

8. Авторами законопроекту щодо судового устрою держави не враховано той факт, що реалізація його положень потребує надзвичайно великих бюджетних витрат. Навіть за приблизними оцінками ці витрати виміряються мільярдами гривень. Судова реформа в Україні може і має бути успішно здійснена за значно менших обсягів фінансування.

9. Рада суддів визнає передчасною повну ліквідацію військових судів. Вирішення цього питання можливе лише після глибокого вивчення й обговорення, з урахуванням не тільки навантаження на зазначені суди, а й можливої потреби у здійсненні правосуддя в екстремальних умовах (наприклад в умовах надзвичайного стану, воєнних дій тощо).

10. Рада суддів вважає помилковими, в усякому разі передчасними, пропозиції щодо позбавлення голови суду організаційних повноважень та передання їх керівнику апарату суду - працівнику Державної судової адміністрації України, який є працівником органу виконавчої влади. Це може паралізувати управління організаційною діяльністю судів.

Голова суду, передусім місцевого, - особа, яка здійснює організаційне управління діяльністю суду. Переведення організаційних функцій голови суду у функції контролю за ефективністю діяльності апарату суду, позбавлення його права накладати дисциплінарні стягнення на працівників апарату погіршить організацію діяльності місцевого суду.

Невиправданою з точки зору управлінської діяльності є пропозиція ліквідувати інститут заступників голів місцевих та апеляційних судів.

11. Викладені у проекті Закону "Про судоустрій України" пропозиції щодо статусу, повноважень та функцій ДСАУ суперечать конституційному принципу поділу влади та посягають на незалежність суду. На цю обставину звертають увагу у своїх висновках і міжнародні експерти.

Державну судову адміністрацію необхідно вивести із системи виконавчої влади, включити її до системи органів судової влади і передбачити, що вона є підконтрольною та підзвітною Раді суддів.

Реалізація пропозицій про розширення повноважень органів виконавчої влади щодо організації функціонування судової системи та формування суддівського корпусу призведе до порушення принципу поділу влади. Ці пропозиції є намаганням відродити практику керування судами з боку таких органів, тобто кроком назад.

12. Належно організовані добір і навчання суддівських кадрів, призначення й обрання суддів на посади, їх заохочення і притягнення до відповідальності є важливими засобами подолання кризових явищ у судочинстві.

Проте видається передчасною і фінансово необгрунтованою пропозиція щодо проходження кандидатом у судді обов'язкової дворічної підготовки в Академії суддів України.

Не знайшли підтримки у вищого органу суддівського самоврядування також положення проекту про те, що рекомендувати для призначення (обрання) суддів усіх рівнів повинна виключно Вища кваліфікаційна комісія суддів України і що єдиним органом, який здійснюватиме дисциплінарне провадження щодо них, має бути Дисциплінарна комісія суддів України. Пропонована в проекті система добору суддів та притягнення їх до дисциплінарної відповідальності не дає достатніх підстав для висновку про те, що в разі її запровадження кадрове забезпечення судової діяльності поліпшиться.

Існування Дисциплінарної комісії суддів України як єдиного органу, що здійснюватиме притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, не забезпечить належного виконання відповідної дисциплінарної функції. По-перше, вона не може дієво та повною мірою реагувати на дисциплінарні порушення суддів. По-друге, в сучасних умовах такий орган може використовуватися з метою адміністративного впливу на суддів при здійсненні ними правосуддя.

13. На думку Ради суддів, з урахуванням європейського досвіду Державна виконавча служба має бути підпорядкована Державній судовій адміністрації України, оскільки виконання судових рішень є складовою судочинства.

14. Відзначаючи, що в проекті Закону "Про статус суддів" досить повно і досконало регламентовано багато питань щодо статусу суддів. Водночас Рада суддів вважає, що його положення органічно пов'язані з базовими положеннями щодо судового устрою держави, про які йшлося вище, у зв'язку з чим його прийняття до визначення судової системи є недоцільним.

Виходячи з викладеного, Рада суддів звертається з проханням до:

1) Президента України В. Ющенка як суб'єкта зазначених законодавчих ініціатив і гаранта додержання Конституції, прав та свобод людини і громадянина - відкликати з Верховної Ради внесені ним проекти законів "Про статус суддів" (реєстр. N 2835 від 27.12.2006) і "Про судоустрій України" (реєстр. N 2834 від 27.12.2006), після чого за участю представників суддівського корпусу, юристів, народних депутатів України та інших суб'єктів розпочати розроблення й ухвалення нової Концепції здійснення судової реформи в Україні та відповідних законопроектів про судоустрій та статус суддів;

2) Верховної Ради - врахувати позицію суддівського корпусу України при розгляді зазначених законопроектів.