КАБІНЕТ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ
ПОСТАНОВА
| від 22 вересня 2021 р. № 1024 Київ |
Про схвалення Концепції Державної цільової програми справедливої трансформації вугільних регіонів України на період до 2030 року
Кабінет Міністрів України
постановляє:
1. Схвалити Концепцію Державної цільової програми справедливої трансформації вугільних регіонів України на період до 2030 року, що додається.
Визначити Міністерство розвитку громад та територій державним замовником Програми.
2. Пункт 12 додатка до постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 р. № 710 "Про ефективне використання державних коштів" (Офіційний вісник України, 2016 р., № 83, ст. 2739) після слів і цифр "Державної цільової екологічної програми матеріально-технічного переоснащення національної гідрометеорологічної служби на 2022-2024 роки" доповнити словами і цифрами "та Державної цільової програми справедливої трансформації вугільних регіонів України на період до 2030 року".
3. Міністерству розвитку громад та територій разом з іншими заінтересованими центральними органами виконавчої влади розробити і подати у шестимісячний строк Кабінетові Міністрів України проект Державної цільової програми справедливої трансформації вугільних регіонів України на період до 2030 року.
| Прем'єр-міністр України | Д.ШМИГАЛЬ |
| Інд. 82 |
СХВАЛЕНО
постановою Кабінету Міністрів України
від 22 вересня 2021 р. № 1024
КОНЦЕПЦІЯ
Державної цільової програми справедливої трансформації вугільних регіонів України на період до 2030 року
Визначення проблеми, на розв’язання якої спрямована Програма
Євроінтеграційний вектор розвитку, який обрала Україна, вимагає реформування державної енергетичної політики через екологічні виклики, що постали сьогодні перед усім світом. Збільшення обсягів викидів парникових газів, у тому числі вуглекислого газу, призводить до інтенсифікації глобального потепління та поширення негативних проявів зміни клімату як в Україні, так і у світі в цілому. Відповідь на ці виклики світова спільнота вбачає у зменшенні споживання викопних видів палива шляхом більш продуктивного їх використання та заміщення на відновлювані джерела енергії.
Багато десятиліть основними енергоносіями в Україні були видобувні невідновлювані природні ресурси, такі як природний газ, вугілля тощо. Проте внаслідок зміни екологічної ситуації, світових тенденцій, цінової кон’юнктури, впровадження новітніх технологій частка невідновлюваних ресурсів в енергетичному балансі України зменшується. Насамперед це стосується такого виду викопного палива, як вугілля.
У розумінні цієї Концепції вугільні регіони визначаються як регіони, на території яких розташовані вугледобувні та вуглепереробні підприємства, в тому числі ті, які перебувають у стадії ліквідації, консервації або переорієнтації на інші види економічної діяльності, та підприємства вугільної теплової генерації незалежно від форми власності. Загалом це близько 20 територіальних громад Волинської, Дніпропетровської, Донецької, Луганської та Львівської областей, де проживає близько 850 тис. мешканців. Територіальні громади вугільних регіонів залежать від підприємств вугільної галузі та вугільної теплової генерації, у деяких з них вугілля залишається єдиним доступним енергоносієм.
В Україні в останні роки наявна тенденція до падіння видобутку вугілля.
Проектна потужність видобутку вугілля державними шахтами становить 32,6 млн. тонн за рік, а фактичний видобуток у 2020 році становив лише 4,7 млн. тонн рядового вугілля. Собівартість товарної вугільної продукції на державних шахтах в середньому понад 4000 гривень за тонну за ринкової ціни 1350 гривень за тонну. Державні вугледобувні підприємства є збитковими та вимагають постійної фінансової підтримки з державного бюджету. Майже дві третини одиниць основного стаціонарного устаткування державних шахт відпрацювали нормативний строк експлуатації. За період з 2015 по 2019 рік державні шахти отримали 12,3 млрд. гривень бюджетного фінансування за усіма програмами. Фактична пряма дотація шахтарям тільки у 2020 році становила 5,6 млрд. гривень, або 75 відсотків фонду оплати праці. Державне фінансування в перерахунку на одного працівника у 2019 році становило 124,3 тис. гривень. Наявні дотації не покривають збитків від вуглевидобутку державних шахт, що призводить до накопичення кредиторської заборгованості. У зв’язку з незадовільним фінансовим станом державних шахт постійно виникають затримки виплати заробітної плати, накопичується заборгованість із сплати єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування. Зазначене призводить до загострення соціально-економічної напруги в шахтарських регіонах та посилення навантаження на місцеві бюджети і недофінансування більшості запланованих заходів.
Низький рівень диверсифікації локальної економіки вугільних громад стримує залучення інвестицій, адже до 70 відсотків всього зайнятого населення працює на вугледобувних чи суміжних монопідприємствах або в соціальній сфері, яка обслуговує міську інфраструктуру. Це призводить до критичної залежності місцевих бюджетів від податкових надходжень вугледобувних підприємств, які становлять від 50 до 70 відсотків загальної суми надходжень до бюджету територіальної громади.
У Луганській та Донецькій областях, крім економічних дисбалансів, наявні ризики для ведення бізнесу внаслідок збройної агресії Російської Федерації. За даними Держстату, обсяг капітальних інвестицій у розрахунку на одну особу в Луганській області за 2020 рік становив 12,5 відсотка середньоукраїнського рівня, у Донецькій - 60,5 відсотка.
Актуальними є питання якості соціальних послуг, що надаються населенню вугільних регіонів. Так, за даними фокус-груп, проведених в шахтарських містах Донецької області Представництвом Фонду імені Фрідріха Еберта в Україні, Центром екологічних ініціатив "Екодія" та проектом USAID "Економічна підтримка Східної України", важливою проблемою, яка турбує більшість респондентів, є доступ до медичних послуг та їх якість.
Мешканці громад вугільних регіонів скаржаться на низьку якість та високі тарифи житлово-комунальних послуг, зношеність житлового фонду, проблеми з вивезенням побутових відходів. Також варто відзначити проблеми розвитку інфраструктури, зокрема: погана якість місцевих та комунальних доріг, відсутність вуличного освітлення, фізична зношеність громадського транспорту, відсутність місць культурного відпочинку та дозвілля тощо.
Зазначені проблеми поглиблюються незадовільною екологічною ситуацією у вугільних регіонах, пов’язаною з діяльністю шахт (забрудненість повітря, водойм, терикони в межах міст, підвищений радіаційний фон, порушення норм безпеки під час затоплення шахт, які припиняють свою діяльність) та використанням вугілля для опалення, що призводить до небезпечних викидів у повітря.
Для подолання негативних тенденцій та проблем соціально-економічного розвитку вугільних регіонів формування вугільної галузі України повинно обов’язково супроводжуватися "справедливою трансформацією" таких територій.
Справедлива трансформація - це модель розвитку регіону, що передбачає гідне життя та достатній заробіток усім мешканцям, в тому числі працівникам, на яких вплине процес відмови від викопного палива (ліквідація виробничих потужностей, закриття вугледобувних підприємств тощо).
На виконання Паризької угоди до Рамкової Конвенції ООН про зміну клімату, ратифікованої Законом України від 14 липня 2016 р. № 1469-VIII, Україною підготовлено Оновлений національно визначений внесок України до Паризької угоди, схвалений розпорядженням Кабінету Міністрів України від 30 липня 2021 р. № 868 (Офіційний вісник України, 202 р., № 62, ст. 3956), який передбачає зменшення викидів парникових газів на 65 відсотків у 2030 році порівняно з 1990 роком та досягнення кліматичної нейтральності до 2060 року.
Ініціатива щодо справедливої трансформації вугільних регіонів сьогодні широко підтримується міжнародними організаціями та урядами інших країн. Так, Світовий банк у 2020 році започаткував обмін досвідом та підтримку пілотних проектів в рамках Платформи з підтримки трансформації вугільних регіонів Західних Балкан та України. В межах Німецько-Українського енергетичного партнерства, започаткованого у 2020 році, також узгоджено реалізацію ряду спільних стратегічних ініціатив щодо реформування вугільної галузі та трансформації вугільних регіонів.
Цю Концепцію розроблено:
з урахуванням завдань, передбачених оперативною ціллю 2 "Збереження навколишнього природного середовища та стале використання природних ресурсів, посилення можливостей розвитку територій, які потребують державної підтримки (макро- та мікрорівень)" стратегічної цілі І. "Формування згуртованої держави в соціальному, гуманітарному, економічному, екологічному, безпековому та просторовому вимірах" Державної стратегії регіонального розвитку на 2021-2027 роки, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 5 серпня 2020 р. № 695;
з урахуванням завдань, передбачених Енергетичною стратегією України на період до 2035 року "Безпека, енергоефективність, конкурентоспроможність", схваленою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18 серпня 2017 р. № 605;
з урахуванням завдань, передбачених Національною економічною стратегією на період до 2030 року, схваленою постановою Кабінету Міністрів України від 3 березня 2021 р. № 179;
з урахуванням завдань, передбачених Концепцією економічного розвитку Донецької та Луганської областей, схваленою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23 грудня 2020 р. № 1660;
на виконання протокольного рішення за результатами Всеукраїнського зібрання працівників вугільної промисловості України від 25 лютого 2020 р. за участю Президента України;
на виконання пункту 8.1 Програми діяльності Кабінету Міністрів України, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 р. № 471;
на виконання протокольного рішення за результатами засідання Координаційного центру з питань трансформації вугільних регіонів України від 8 жовтня 2020 р.;
на виконання пункту 312 плану пріоритетних дій Уряду на 2021 рік, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 березня 2021 р. № 276.
Аналіз причин виникнення проблеми та обґрунтування необхідності її розв’язання програмним методом
У зв’язку з активним розвитком у світі нових технологій, альтернативних джерел енергії, зміною кон’юнктури на енергетичному ринку, а також недостатньо ефективним формуванням та реалізацією державної політики у сфері підтримки вугільної галузі у попередніх роках на відповідних територіях виникла напружена ситуація, зокрема в економічній, соціальній, житлово-комунальній та екологічній сфері, яка може погіршитися з огляду на початок реформування енергетичного сектору країни, а саме вугільної галузі.
З урахуванням зазначеного потребують розв’язання такі проблеми:
низький рівень інвестиційної привабливості та практична відсутність диверсифікації місцевої економіки у вугільних регіонах;
збитковість державних підприємств вугільної галузі;
неефективна державна політика у сфері зайнятості та освіти, охорони здоров’я та культури у вугільних регіонах;
погано розвинута соціальна та критична інфраструктура в населених пунктах вугільних регіонів;
погіршення екологічної ситуації внаслідок функціонування та/або закриття вугільних підприємств;
соціальна напруженість серед населення територій, на яких розміщуються вугільні підприємства, що перебувають у стадії ліквідації, консервації або переорієнтації на інші види економічної діяльності.
Планування та реалізація трансформації вугільних регіонів вимагають розроблення відповідної комплексної програми, орієнтованої на потреби людей, а також з метою диверсифікації регіональної економіки.
Забезпечення добробуту, соціальної згуртованості населення та конкурентного рівня соціально-економічного розвитку громад планується через координацію та взаємодію між центральними і місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, партнерські відносини з бізнесом та громадськістю, організацію співпраці з донорами та інвесторами.
Впровадження заходів з підвищення енергоефективності, впровадження новітніх технологій сприятиме скороченню обсягів споживання енергії, збереженню ресурсів, зменшенню обсягів викидів вуглекислого газу (CO2) та відповідно уповільненню зростання тарифів на комунальні послуги для промисловості та населення.
Наведене дасть змогу використовувати наявний місцевий потенціал, забезпечувати сталий розвиток місцевої економіки, впроваджувати інноваційні рішення з користю для населення вугільних регіонів, що хоче мати перспективу на краще майбутнє.
Мета Програми
Метою Програми є реалізація державної регіональної політики та забезпечення справедливої трансформації вугільних регіонів України шляхом комплексного розв’язання проблемних питань, зокрема в економічній, соціальній, культурній, житлово-комунальній та екологічній сфері, які виникають внаслідок зменшення видобутку вугілля та поступового закриття вугледобувних та суміжних підприємств.
Визначення оптимального варіанта розв’язання проблеми на основі порівняльного аналізу можливих варіантів
Для розв’язання проблеми існує три варіанти.
Перший варіант передбачає залишення існуючої ситуації без змін (зростаюча державна підтримка на часткове покриття витрат вугледобувних підприємств та відсутність цільової державної підтримки розвитку вуглезалежних територій).
Недоліками даного варіанта є подальше зниження ефективності роботи вугледобувних підприємств, скорочення обсягів видобутку вугілля, зростання заборгованості вугільних підприємств перед працівниками, контрагентами та бюджетом, відсутність державних соціальних гарантій для шахтарів, що може призвести до негативних соціальних наслідків у вугільних регіонах, поширення екологічних загроз.
Зазначене у подальшому призведе до необхідності значного збільшення витрат бюджетних коштів на подолання негативних наслідків.
Другий варіант передбачає державну підтримку реформування саме вугільної галузі без участі у процесах економічної диверсифікації монофункціональних територій та регіонального розвитку.
Перевагою такого варіанта є початок трансформації вугільної галузі, визначальною ціллю якої стає зменшення обсягу викидів таким чином, щоб забезпечити перехід до кліматично нейтральної економіки через зменшення видобутку викопного палива та скорочення обсягів викидів парникових газів.
Недоліками зазначеного варіанта є незначний вплив на інтереси мешканців, суб’єктів господарювання, органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування вугільних регіонів. Зменшення обсягу видобутку вугілля та реформування вугільної галузі без поступового переходу на інші альтернативні види економічної діяльності у вугільних регіонах призведе до подальшого погіршення інвестиційної привабливості вугільних регіонів та соціальної напруги.
Третій варіант передбачає диверсифікацію місцевої економіки та підвищення рівня соціально-економічного розвитку вугільних регіонів України шляхом виконання Державної цільової програми справедливої трансформації вугільних регіонів України на період до 2020 року (далі - Програма), що відповідає завданню за напрямом "Соціально-економічна трансформація територій, де перебувають у стадії закриття вугледобувні та вуглепереробні підприємства" оперативної цілі 2 "Збереження навколишнього природного середовища та стале використання природних ресурсів, посилення можливостей розвитку територій, які потребують державної підтримки (макро- та мікрорівень)" стратегічної цілі 1 "Формування згуртованої держави у соціальному, гуманітарному, економічному, екологічному, безпековому та просторовому вимірах" Державної стратегії регіонального розвитку на 2021-2027 роки.
Запропонований варіант є оптимальним та ефективним, оскільки він забезпечує поступову, поетапну та узгоджену з ключовими заінтересованими сторонами (центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, населення, громадські організації, міжнародні партнери) модель трансформації вугільних регіонів України шляхом комплексного вирішення проблемних питань, зокрема в економічній, соціальній, культурній, житлово-комунальній та екологічній сфері.
Здійснюватиметься координація дій органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, зокрема щодо прийняття необхідних нормативно-правових актів, впровадження пріоритетних (пілотних) проектів регіонального розвитку у напрямі трансформації вугільних регіонів, з урахуванням інтересів усіх заінтересованих сторін, світового досвіду. Цей варіант є реалістичним за умови належного фінансування за кошти державного і місцевих бюджетів, інших не заборонених законодавством джерел, а також із залученням міжнародної технічної допомоги.
Шляхи і способи розв’язання проблеми, строк виконання Програми
Основними передумовами справедливої трансформації вугільних регіонів України є:
широкий публічний діалог - відкрите обговорення представниками органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування усіх проблемних питань, які потребують вирішення, з представниками профспілок, їх об’єднань, організаціями роботодавців, науковим, експертним та бізнес-середовищем;
поступовість та поетапність - жодних шокових заходів та одночасного вивільнення працівників вугільних підприємств без паралельного створення нових робочих місць або забезпечення соціальними гарантіями;
синхронність різних процесів - залучення нових інвесторів, створення нових робочих місць, перекваліфікація працівників тощо здійснюються комплексно та за попередньою узгодженістю центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та підприємцями;
державна бюджетна підтримка - частину витрат, пов’язаних з трансформацією вугільних регіонів України, бере на себе держава;
екологічна сталість - впровадження комплексу природоохоронних заходів, які забезпечать еколого-збалансоване функціонування вугільних регіонів та дадуть змогу громадянам ефективно реалізовувати свої права на екологічну безпеку;
довгостроковість - відповідні якісні зміни у структурі економіки регіонів шляхом її трансформації триватимуть щонайменше до 2030 року.
Основними шляхами справедливої трансформації вугільних громад є:
створення умов для інвестиційного розвитку:
- підтримка розвитку відповідної інженерної інфраструктури для залучення інвестицій (індустріальні парки, промислові майданчики, будівництво транспортної інфраструктури, підсилюючих електростанцій, складських приміщень тощо);
- запровадження механізму підтримки реалізації державних інвестиційних проектів, пов’язаних із усуненням негативних наслідків ліквідації вугледобувних підприємств;
- супровід інвесторів, створення баз даних об’єктів грінфілд та браунфілд тощо;
покращення умов проживання, сприяння розвитку якісної та зручної інфраструктури:
- ремонт та будівництво автомобільних доріг, зокрема місцевого значення;
- створення місць культурного відпочинку, дозвілля, заняття спортом та інших громадських просторів;
- забезпечення надання якісних освітніх та медичних послуг;
- оновлення парку рухомого складу комунальних підприємств;
перехід на альтернативні джерела енергії та підвищення рівня енергоефективності у житлово-комунальній сфері:
- модернізація систем централізованого теплопостачання вугільних громад, зокрема через використання можливостей скидного тепла вугільних підприємств;
- будівництво та реконструкція водопроводів, очисних споруд, систем знезалізнення та очистки води;
- управління енергетичними ресурсами громади через зниження залежності муніципальних систем від вугілля та перехід на альтернативні (відновлювані) джерела енергії;
створення точок економічного зростання з урахуванням наявного економічного та людського потенціалу для диверсифікації локальної економіки:
- ревіталізація колишніх промислових об’єктів шляхом створення культурно-спортивних просторів, музеїв української промисловості тощо;
- створення центрів креативної економіки, розроблення пілотних проектів та стимулювання створення інноваційних підприємств;
- реалізація пілотних проектів для диверсифікації економіки вугільних громад;
- надання послуг щодо сприяння працевлаштуванню та самозайнятості населення вугільних регіонів України у тій самій чи іншій місцевості;
перепрофілювання закладів професійно-технічної освіти:
- модернізація обладнання, розроблення та впровадження навчальних програм для набуття навичок у суміжних професіях, які відповідають потребам ринку праці та сприяють організації самозайнятості населення, тощо;
- поширення форми дуальної освіти для працівників вугільної та суміжних галузей на основі закладів професійно-технічної освіти;
розв’язання екологічних проблем:
- комплексна рекультивація земель та екологічне відновлення територій вугледобувних регіонів;
- забезпечення збереження, відновлення та збалансоване використання природоохоронних територій;
- забезпечення розвитку об’єктів і територій природно-заповідного фонду;
- відтворення екосистем, удосконалення структури земельних угідь;
- забезпечення ефективного використання газу (метану) вугільних родовищ, зокрема виробництво тепла та електричної енергії з газу (метану) вугільних родовищ (включаючи потенціал когенерації) для потреб вугільних регіонів;
- забезпечення розвитку екологічної освіти, провадження просвітницької діяльності щодо сталого використання природних ресурсів;
- забезпечення ефективного використання шахтних вод (впровадження ефективних технологій щодо очищення, знешкодження та утилізації, використання в енергетичних системах тощо).
Очікувані результати виконання Програми, визначення її ефективності
Затвердження Програми дасть змогу забезпечити реалізацію державної регіональної політики щодо збалансованого розвитку громад вугільних регіонів та поступове зниження залежності від вуглевидобувної галузі окремих регіонів України шляхом комплексного вирішення проблемних питань в економічній, соціальній, житлово-комунальній та екологічній сфері, які виникають внаслідок реформування енергетичної сфери.
Реалізація Концепції сприятиме, зокрема:
створенню умов для диверсифікації економіки понад 20 вугільних громад, де проживає близько 850 тис. осіб (в тому числі 110 тис. дітей шкільного та дошкільного віку);
збільшенню чисельності зайнятого населення в реальному секторі економіки, не пов’язаного з вугільною промисловістю (створення нових робочих місць та збільшення самозайнятості населення);
зменшенню диспропорцій розвитку вугільних територій, що впливає на ситуацію в регіонах та якість життя;
зростанню задоволеності жителів вугільних міст послугами теплопостачання, водопостачання та якістю води;
оновленню об’єктів інфраструктури вугільних громад через застосування ефективних джерел та механізму фінансування в межах ресурсного забезпечення Програми (понад 60 населених пунктів);
створенню трьох центрів креативної економіки та розвитку інфраструктури для п’яти і більше індустріальних парків (загальною площею понад 200 гектарів) у вугільних регіонах;
розширенню можливостей для професійної самореалізації працівників вугільних підприємств через впровадження спеціальних програм перекваліфікації, професійного навчання, отримання другої освіти для подальшого працевлаштування;
зменшенню залежності місцевих бюджетів від податків та зборів, сплачених вугільними підприємствами (в I кварталі 2021 р. така залежність становить понад 50 відсотків);
збільшенню до 20 відсотків частки капітальних видатків у структурі місцевих бюджетів вугільних громад (в I кварталі 2021 р. частка капітальних видатків в бюджетах вугільних громад становить 5,7 відсотка).
Оцінка фінансових, матеріально-технічних, трудових ресурсів, необхідних для виконання Програми
Фінансування заходів щодо виконання Програми здійснюватиметься за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів, а також за рахунок коштів міжнародної технічної допомоги та інших джерел, не заборонених законодавством.
Обсяг видатків, необхідних для виконання Програми, визначається з урахуванням можливостей державного та місцевих бюджетів на відповідний рік під час формування їх показників.
Детальний обсяг матеріально-технічних і трудових ресурсів визначатиметься під час розроблення відповідних завдань і заходів Програми та плану заходів до неї.
Прогнозована щорічна потреба в коштах державного бюджету починаючи з 2022 року становить близько 400 млн. гривень.
Виконання зазначених заходів здійснюватиметься поступово в межах пілотних вугільних громад, де станом на сьогодні розпочаті процеси ліквідації державних шахт (проводиться розроблення техніко-економічного обґрунтування для ліквідації або здійснюються інші відповідні заходи) шляхом розроблення планів трансформації для кожної такої громади.
Таким чином, відповідно до фінансово-економічних розрахунків орієнтовний загальний обсяг фінансування Програми на 2022-2030 роки становить 15,7 млрд. гривень, з яких з державного бюджету - 3,6 млрд. гривень.