Рішення Економічної ради Співдружності Незалежних Держав про доповідь "Основні напрямки розвитку цивільної авіації і міри по підвищенню безпеки польотів в державах-учасницях СНД"

На уровне государств-участников СНГ все более остро ощущаются две системные проблемы, тесно связанные между собой, от разрешения которых зависит эффективность развития ГА:

- несогласованность программ подготовки и переподготовки кадров в различных государствах-участниках СНГ;

- отсутствие взаимного признания образования, полученного в учебных заведениях ГА отдельных государств-участников СНГ.

6.2. Направления гармонизации и согласованного развития системы подготовки кадров в государствах-участниках СНГ

Наряду с вопросами обеспечения безопасности полетов в ГА совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации авиационных специалистов является одним из приоритетных направлений. Важнейшими мерами в области совершенствования подготовки и повышения квалификации авиационного персонала в государствах-участниках СНГ являются:

- разработка стандартов к требованиям о компетенции выпускников учебных заведений, которые должны быть не ниже соответствующих стандартов ИКАО;

- согласование учебных программ в области ГА государств-участников СНГ;

- развитие кооперации и совместных обучающих программ между учебными заведениями ГА в государствах-участниках СНГ;

- повышение действенности контроля качества образования, подготовки и переподготовки авиационного персонала;

- переход к взаимному признанию дипломов, полученных авиационным персоналом из государств-участников СНГ;

- создание совместных научно-методических структур для разработки учебно-методического обеспечения учебного процесса по основным специальностям ГА.

7.1. Значение и задачи нормативно-правового обеспечения деятельности гражданской авиации

Нормативное правовое регулирование имеет важнейшее значение для функционирования ГА. Вся деятельность ГА четко регламентирована национальными, межгосударственными и международными нормами (рис. 33).

Важнейшим вектором совершенствования нормативно-правового регулирования ГА в государствах-участниках СНГ в настоящее время являются унификация национального воздушного законодательства, гармонизация технических стандартов, норм и процедур, совершенствование договорно-правовой базы осуществления воздушных сообщений как между государствами-участниками СНГ, так и между государствами-участниками СНГ и третьими странами.

Совершенствование законодательного и нормативного правового регулирования деятельности ГА в государствах-участниках СНГ должно иметь системный характер и обеспечивать условия для ее устойчивого развития.

Кроме того, он имеет важное социально-политическое значение, демонстрируя действенность механизмов сотрудничества в области ГА государств-участников СНГ, содействуя свободе передвижения граждан, повышению их благосостояния, что способствует реализации решений и договоренностей, достигнутых на высшем уровне.

Нормативно-правовое регулирование деятельности ГА осуществляется на трех основных уровнях и строится на основе:

- Стандартов, Рекомендуемой практики и Правил ИКАО;

- Соглашения о гражданской авиации и об использовании воздушного пространства и других межправительственных соглашений, принятых в области ГА;

- национальных законодательных и нормативно-правовых норм.

Гармонизация нормативно-правовой базы ГА государств-участников СНГ осуществляется через:

- присоединение в максимально целесообразной мере к международным соглашениям и конвенциям в области ГА, принятым в рамках ИКАО;

- выполнение положений Соглашения о гражданской авиации и об использовании воздушного пространства, других межгосударственных документов, в том числе Концепции гармонизации национальных систем организации воздушного движения (2003 год) ;

- принятие и выполнение в максимально целесообразной степени единой системы авиационных правил и процедур, утвержденных Советом по гражданской авиации и использованию воздушного пространства;

- механизмы двусторонних и региональных соглашений о воздушном сообщении.

Рис. 33. Согласованная нормативно-правовая база деятельности гражданской авиации государств-участников СНГ

Работа по совершенствованию нормативно-правовой базы в государствах-участниках СНГ осуществляется во всех сферах совместной деятельности. Вместе с тем имеются различия как по отдельным направлениям нормативного правового регулирования, так и по скорости гармонизации.

Наибольший прогресс достигнут в сфере гармонизации норм, авиационных правил и процедур (например, в области летной годности ВС, годности к эксплуатации аэродромов и оборудования аэродромов и воздушных трасс, расследования авиационных происшествий и др.), осуществляемых в рамках МАК, являющегося исполнительным органом Совета по авиации и об использовании воздушного пространства.

7.2. Международные соглашения и конвенции, влияющие на вопросы нормативно-правового регулирования

Одним из важнейших направлений развития авиации государств-участников СНГ является интеграция в систему мировой ГА.

Чикагская конвенция 1944 года, которая регламентирует все аспекты международной ГА, ратифицирована 188 государствами мира, в том числе всеми государствами-участниками СНГ. В настоящее время Чикагскую конвенцию дополняют несколько десятков обязательных конвенций и соглашений, создающих правовые рамки для функционирования и развития мировой ГА, а также уровень стандартизации, необходимый для обеспечения безопасных эффективных и регулярных воздушных сообщений.

Данные о состоянии процесса присоединения государств-участников СНГ к основным международным соглашениям и конвенциям в области ГА приведены в Приложении 13. Из 37 международных регулирующих правовых актов 28 являются действующими и обязательными для всех подписавших их стран. Оставшиеся 9 соглашений и конвенций пока не вступили в силу из-за недостаточного числа ратифицировавших их государств.

К настоящему времени процесс присоединения к международным соглашениям и конвенциям в области ГА в государствах-участниках СНГ характеризуется следующим образом: к наибольшему числу соглашений и конвенций присоединились Узбекистан (ратифицировано 26 из 37 международных правовых актов), Украина (22) и Молдова (20).

Грузией ратифицировано 6 из 37 международных правовых актов, Республикой Армения - 8, Республикой Таджикистан - 9 и Республикой Казахстан - 10.

Помимо Чикагской конвенции, все государства-участники СНГ являются сторонами четырех международных актов - Монреальской конвенции о предотвращении незаконных актов против безопасности гражданской авиации (1971 год) , Монреальского дополнительного протокола против актов насилия в аэропортах (1988 год) , новой редакции статьи 83 бис Чикагской конвенции и Протокола аутентичности ее трехъязычного текста.

Принципиальными остаются расхождения в позициях по присоединению к международному Соглашению об авиатранзите (1944 год), предусматривающему свободу беспосадочных пролетов через воздушное пространство по международным авиатрассам иностранных ВС.

7.3. Анализ и тенденции развития воздушного законодательства в государствах-участниках СНГ

Государства, понимая ответственность перед мировым авиационным сообществом, стремясь обеспечить безопасное, эффективное и динамичное развитие ГА, руководствуясь принципами Чикагской конвенции о международной гражданской авиации 1944 года, заключили межправительственное Соглашение о гражданской авиации и об использовании воздушного пространства (международный договор), определившее сферу совместного ведения и регулирования в ГА и использования воздушного пространства, а также основные принципы обеспечения безопасности и упорядоченной работы ГА.

Был создан механизм взаимодействия ГА государств-участников СНГ на основе и в полном соответствии с международным и национальным законодательством.

В рамках Соглашения отражены вопросы взаимодействия государств- участников СНГ в области обеспечения безопасности полетов, научно-технической политики в сфере ГА, подготовки авиационных специалистов, обмена информацией, связанной с эксплуатацией парка ВС и других областях.

Государства-участники СНГ создали единую нормативно-правовую базу авиации, позволяющую проводить сертификацию ВС и аэродромов, эффективно обеспечивать безопасность полетов и др.

Основой законодательства государств-участников СНГ в области ГА являются Воздушные кодексы (табл. 11), создающие общие правовые рамки, а также специальные законодательные акты, регулирующие отдельные аспекты - техническое регулирование, экономические, инвестиционные, социальные и др.

Несмотря на общую основу - воздушное законодательство СССР, кодексы государств-участников СНГ характеризуются различиями в регулировании деятельности в отдельных областях ГА. Анализ некоторых положений Воздушных кодексов приведен в табл. 12.

Национальное воздушное законодательство государств-участников СНГ в части воздушных кодексов имеет различия по отдельным аспектам авиационной деятельности. Присутствуют также различия по формам собственности на объекты ГА, а также по определению доли иностранного участия в уставном капитале авиаперевозчиков.

Следует отметить, что ИКАО предложила государствам-участникам СНГ построить свое воздушное законодательство на основе модельного кодекса.

Модельные законодательные и нормативные правовые акты представляют собой типовые образцы юридических решений, использование которых способствует улучшению нормативно-правового регулирования в государствах-участниках СНГ. При их разработке учитываются опыт, традиции и особенности законодательного процесса в каждом государстве, а также их реальные потребности в реформировании и гармонизации национального законодательства. Следует отметить, что к началу 2004 года Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ принято более 180 модельных законодательных и нормативных правовых актов, в том числе более 110 модельных законов.

В этой связи представляется целесообразной работа по гармонизации национального воздушного законодательства на основе Модельного воздушного кодекса и других модельных законодательных и нормативных правовых актов по различным направлениям деятельности ГА. Модельные законопроекты должны быть направлены на гармонизацию законодательства в государствах-участниках СНГ в сфере ГА.

Их разработка может осуществляться совместно МАК и государствами-участниками с использованием механизмов Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ.

Модельные правовые акты не имеют прямого действия, однако, как показывает опыт других отраслей экономики, они широко и активно используются парламентами государств-участников СНГ в их законотворческой деятельности.

Использование Модельного воздушного кодекса и других законодательных и нормативных правовых актов в сфере ГА позволит государствам-участникам СНГ существенно экономить материальные ресурсы, применять современную методологию в процессе правотворчества и повышать эффективность реформирования национального воздушного законодательства.

7.4. Гармонизация технических норм, правил, стандартов. Проблемы взаимного признания нормативных правовых актов

Общими задачами гармонизации технических норм, правил, стандартов в сфере ГА государств-участников СНГ являются повышение безопасности полетов и эффективности функционирования ГА, создание благоприятных условий для интеграции в мировую систему ГА на основе общепринятых международных норм и правил.

Государствами-участниками СНГ принята структура нормативно-правовой базы воздушного законодательства государств-участников СНГ, которой определены области, где должны действовать гармонизированные нормы, стандарты и правила.

Достигнута высокая степень унификации технических норм, правил, стандартов в важнейших сферах развития ГА государств-участников СНГ:

1. Единые для всех государств авиационные правила и процедуры, в том числе в части:

- расследования авиационных происшествий и инцидентов с гражданскими ВС;

- сертификации авиационной техники (ВС, их компоненты, двигатели и винты), воздействия на окружающую среду;

- нормирования годности к эксплуатации гражданских аэродромов;

- сертификации аэродромов и их оборудования;

- сертификации производства оборудования аэродромов и организаций-разработчиков.

МАК совместно с авиационными администрациями государств-участников СНГ разработана единая для применения в государствах-участниках СНГ система АП, содержащих нормы летной годности для большинства классов авиационной техники (самолеты, вертолеты, двигатели, воздушные винты, воздушные шары), а также требования в области экологии (по авиационному шуму и эмиссии вредных веществ).

Данная система АП гармонизирована по структуре и содержанию с западными системами норм (FAR, JAR/EASA) и стандартами ИКАО. Указанные АП введены в действие в государствах-участниках СНГ (см. Приложение 10).

В сфере расследования авиационных происшествий система АП полностью соответствует рекомендуемой международной практике (приложение 13 и другие к Чикагской конвенции по расследованию авиационных происшествий и сертификации) и обеспечивает независимое расследование авиационных происшествий не только на территории государств-участников СНГ, но и за их пределами.

Завершение процесса разработки и введения в действие других АП в области ГА является необходимым условием для успешной международной кооперации, как между государствами-участниками СНГ, так и со странами дальнего зарубежья.

2. Скоординированное взаимодействие полномочных органов в чрезвычайных ситуациях на территории государств-участников СНГ, а также борьбы против незаконного вмешательства в деятельность ГА. Необходимость этого обусловлена обострением проблемы терроризма, которая приобрела транснациональный характер и создает прямую угрозу для мира и безопасности.

Необходимо отметить, что перечисленные выше направления гармонизации зафиксированы в соответствующих соглашениях, правилах, рекомендациях и иных документах, разработанных МАК совместно с авиационными администрациями государств-участников СНГ и принятых Советом по гражданской авиации и использованию воздушного пространства. Следует принять во внимание также то, что некоторые государства-участники СНГ участвуют в европейских организациях ГА.

С учетом этого необходимо провести работу по гармонизации норм, имеющих расхождения с соответствующими европейскими нормами.

Целесообразно рекомендовать государствам-участникам СНГ ввести в действие весь комплект документов, утвержденных Советом по гражданской авиации и использованию воздушного пространства и создающих гармонизированное правовое поле в сфере ГА.

Представляется также целесообразной дальнейшая гармонизация технических норм, правил, стандартов во всех направлениях. При этом следует уделить наибольшее внимание:

- проведению дальнейшей работы по гармонизации норм и стандартов, связанных с сертификацией авиационной техники, аэродромов, обеспечению безопасности полетов

- унификации требований к бортовому оборудованию ВС;

- формированию и реализации государствами-участниками СНГ скоординированной системы авиационной безопасности, соответствующей международным стандартам, обеспечивающей защиту ГА от актов незаконного вмешательства;

- совершенствованию и гармонизации в рамках государств-участников СНГ системы поиска и аварийно-спасательного обеспечения, включая развитие средств поиска и спасания.

Подразумевает гармонизацию нормативных правовых документов, единообразие трактовки норм, правил, процедур, проверки аварийно-спасательных служб в соответствии со Стандартами, Рекомендуемой практикой ИКАО и современного опыта;

- унификация программ и практики подготовки авиационных специалистов.

Единообразный подход к подготовке авиационных специалистов является непременным условием гармонизации деятельности ГА государств-участников СНГ. В основу программ обучения должны быть положены руководящие принципы, разработанные ИКАО;

- развитию системы одобрения поставщиков запасных частей и комплектующих изделий к ВС на всей территории государств-участников СНГ;

- обеспечению выполнения единых обязательств по страхованию ответственности перед пассажирами и третьими лицами для внутренних и международных авиаперевозок.

В этих целях необходима подготовка изменений в воздушное законодательство государств об обязательном страховании ответственности перевозчика перед пассажиром ВС и владельца ВС перед третьими лицами, устанавливающих единый уровень ответственности для внутренних и международных авиаперевозок, определенных Варшавской конвенцией 1929 года и Гаагским протоколом 1955 года.

7.5. Основные направления гармонизации нормативно-правового регулирования

Последовательное развитие гармонизированной законодательной и нормативно-правовой базы является одной из основных задач по развитию ГА государств-участников СНГ. Ее решение предполагает создание целостной межгосударственной системы нормативно-правового обеспечения ГА государств-участников СНГ. Это будет способствовать созданию механизма для всех государств-участников СНГ в процессе их интеграции в мировую систему ГА. Для этого необходимо:

- проводить единую и последовательную политику обеспечения безопасности полетов и авиационной безопасности;

- реализовать Концепцию гармонизации национальных систем организации воздушного движения государств-участников СНГ;

- последовательно создавать экономические и организационные условия, обеспечивающие доступность авиационных перевозок на основе справедливой конкуренции;

- гармонизировать методы государственного регулирования услуг естественных монополий в сфере ГА;

- эффективно использовать обновляемый парк ВС;

- совершенствовать единую систему сертификации авиационной техники, аэродромов и их оборудования, поставщиков услуг технического обслуживания и ремонта авиатехники.

В связи с этим основными направлениями совершенствования нормативного правового регулирования ГА государств-участников СНГ являются:

- приведение национальных нормативных актов в области ГА в соответствие со Стандартами и Рекомендуемой практикой ИКАО;

- выработка государствами-участниками СНГ скоординированных позиций по присоединению к международным соглашениям в области ГА, ратификации документов международного воздушного права;

- разработка и принятие модельного соглашения государств-участников СНГ о воздушном сообщении с учетом опыта ИКАО по созданию типовых всеобъемлющих рамочных соглашений о воздушном сообщении для применения на двустороннем и региональном уровнях;

- разработка правовой базы применительно к системам CNS/ATM, включая GNSS;

- разработка и принятие нормативных документов, касающихся актов или правонарушений, не подпадающих под действие существующих документов воздушного права;

- рассмотрение вопросов и выработка государствами-участниками СНГ скоординированных предложений по модернизации конвенций и представление их в ИКАО;

- разработка и принятие нормативных документов, касающихся гарантий в отношении подвижного оборудования (авиационного оборудования);

- транспарентность при разработке законов и законодательных актов, определяющих деятельность ГА;

- организация на базе МАК работы по созданию законодательной базы деятельности ГА, при безусловном соблюдении национальных интересов государств-участников СНГ.

Стратегическими приоритетами по развитию ГА в государствах-участниках СНГ являются:

1. Создание условий для развития авиационных перевозок.

2. Развитие инфраструктуры аэропортов, аэродромов и их оборудования.

3. Развитие использования воздушного пространства и организации воздушного движения.

4. Модернизация парка авиационной техники и совершенствование технического обслуживания ВС.

5. Повышение безопасности полетов.

6. Защита ГА от актов незаконного вмешательства.

7. Совершенствование системы подготовки и повышения квалификации специалистов ГА.

8. Совершенствование нормативно-правовой базы ГА.

В соответствии с названными стратегическими приоритетами основными направлениями развития ГА государств-участников СНГ являются:

1) в сфере создания условий для развития авиационных перевозок:

- создание экономических условий, направленных на стимулирование спроса на внутренние и международные перевозки;

- повышение качества предоставляемых услуг и полное удовлетворение спроса на авиационные перевозки;

- содействие взаимодействию ГА государств-участников СНГ на основе уважения национального суверенитета, обеспечения равенства возможностей и взаимных выгод;

- последовательное (поэтапное) сближение национальных рынков авиаперевозок в целях формирования регионального рынка авиационных перевозок и либерализации доступа к нему национальных авиаперевозчиков;

- усиление координации действий по выработке и реализации системы мер, направленных на сбалансированное комплексное развитие ГА в государствах-участниках СНГ;

- содействие созданию альянсов и совместных предприятий между авиационными перевозчиками государств-участников СНГ;

- создание достаточных и эффективных гарантий добросовестной конкуренции;

- создание экономических условий для притока прямых и портфельных инвестиций в сферу ГА;