Про звернення до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України

Постановою Центральної виборчої комісії від 12 жовтня 2018 року № 156 "Про перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 23 грудня 2018 року" Центральна виборча комісії призначила на 23 грудня 2018 року перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів за переліками згідно з додатками, а також оголосила з 3 листопада 2018 року початок виборчого процесу перших місцевих виборів, призначених пунктом 1 цієї постанови.

Крім того, Центральною виборчою комісією прийнято постанови (зі змінами) від 19 жовтня 2018 року № 165 "Про кількість територіальних, одномандатних виборчих округів, що утворюються сільськими, селищними, міськими виборчими комісіями для організації виборів депутатів місцевих рад під час проведення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 23 грудня 2018 року", від 25 жовтня 2018 року № 172 "Про розмір грошової застави на перших місцевих виборах 23 грудня 2018 року", а також № 175 "Про затвердження Розподілів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на підготовку і проведення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад і відповідних сільських, селищних, міських голів 23 грудня 2018 року та виготовлення органами ведення Державного реєстру виборців списків виборців та іменних запрошень для підготовки і проведення цих виборів", якою розподілено на вказані вибори 31051,5 тисяч гривень.

Таким чином, 3 листопада 2018 року розпочався виборчий процес перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 23 грудня 2018 року, для забезпечення організації підготовки і проведення яких Комісією ще до його початку вирішено низку питань.

Разом з тим, 5 листопада 2018 року до Центральної виборчої комісії надійшла ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 2 листопада 2018 року в справі № 640/18007/18 про забезпечення адміністративного позову, якою в указаній справі до вирішення спору по суті вжито заходи забезпечення адміністративного позову та зупинено дію рішень окремих місцевих рад, територіальні громади яких увійшли до складу 34 об’єднаних територіальних громадах, в яких Центральна виборча комісія постановою від 12 жовтня 2018 року № 156 призначила місцеві вибори.

Мотивуючи зазначене судове рішення, Окружний адміністративний суд міста Києва відмовив у забезпеченні позову шляхом, зокрема, заборони Центральній виборчій комісії, територіальним виборчим комісіям вчиняти усі та будь-які дії, пов’язані з формуванням органів місцевого самоврядування Мар’янівської сільської, Бородянської селищної, Путивльської міської, Баладинської сільської, Ставчанської сільської, Марківської селищної, Любицької сільської, Новобіулівської сільської, Борзнянської міської, Озерянської сільської, Піщанобрідської сільської, Добровеличківської селищної, Красноталівської сільської, Великочернігівської сільської, Малинівської сільської, Андрівської сільської, Новомиколаївської сільської, Миронівської міської, Баришівської селищної, Ковалівської сільської, Старосільської сільської, Черкаської селищної, Тростянецької сільської, Привітненської сільської, Гуто-Боровенської сільської, Ківерцівської міської, Лоцкинської сільської, Софіївської сільської, Гіркополонківської сільської, Теплицької селищної, Павлівської сільської, Соболівської сільської, Вчорайшенської сільської, Вільшанської сільської об’єднаних територіальних громад, з посиланням, зокрема, на частину четверту статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - Кодекс), згідно з якою заходи забезпечення позову, які застосовує суд, не можуть зупиняти, унеможливлювати або в інший спосіб порушувати безперервність процесу призначення, підготовки і проведення виборів.

Водночас у наступному абзаці суд зазначив, що "зупинення дії Оскаржуваних рішень рад вже є достатньою підставою для зупинення формування органів місцевого самоврядування Оскаржуваних об’єднаних територіальних громад".

Також в ухвалі Окружний адміністративний суд міста Києва вказав, що з урахуванням наведеного в цьому судовому рішенні "вбачається, що у випадку задоволення позову і скасування/визнання протиправними Оскаржуваних рішень рад та фактичне припинення відповідних територіальних громад, усі витрати із місцевих та державного бюджетів, здійснені на підготовку та проведення виборів, будуть марними.

При цьому вжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії Оскаржуваних рішень рад буде мати наслідком збереження існуючого становища до розгляду справи по суті, оскільки воно відповідає предмету адміністративного позову та, водночас, не зумовлює фактичного вирішення спору по суті до закінчення розгляду справи.

Більше того, суд вважає, що вжиття судом заходів забезпечення позову жодним чином не вплине на можливість реалізації відповідачами усіх дій щодо добровільного об’єднання територіальних громад після розгляду справи по суті".

Зважаючи на викладене, а також непоодинокі випадки надходження до Центральної виборчої комісії судових рішень, у тому числі таких, що набрали законної сили, якими визнано протиправним рішення сільської, селищної, міської ради територіальної громади, що увійшла до складу об’єднаної територіальної громади, про добровільне об’єднання у територіальну громаду, рішень відповідних рад про скасування рішень про добровільне об’єднання в територіальну громаду, ухвал судів про вжиття заходів забезпечення позову шляхом, зокрема, зупинення дії рішень сільських, селищних, міських рад територіальних громад про добровільне об’єднання у територіальні громади, Центральна виборча комісія зазначає.

Згідно із частиною другою статті 5, статтею 69 Конституції України вся повнота і верховенство влади в Україні належать народу, здійснювати яку він може як безпосередньо - через вибори і референдум, так і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Забезпечуючи можливість здійснення влади народом, Основний Закон України закріпив право громадян вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування (частина перша статті 38 Конституції України).

Відповідно до пункту 20 частини першої статті 92 Конституції України організація і порядок проведення виборів визначаються виключно законами України.

Спеціальним законом, що визначає основні засади, організацію і порядок проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад, сільських, селищних, міських голів та старост сіл, селищ, є Закон України "Про місцеві вибори" (далі - Закон).

Частиною першою статті 11 Закону встановлено, що виборчий процес місцевих виборів - це здійснення суб’єктами виборчого процесу відповідних місцевих виборів, визначеними у статті 12 Закону , виборчих процедур, передбачених Законом.

Виборчий процес включає визначені частиною третьою статті 11 Закону, а в окремих випадках і частиною четвертою цієї статті, етапи, зокрема: підрахунок голосів виборців, установлення підсумків голосування і результатів місцевих виборів, та завершується через 15 днів після дня офіційного оприлюднення результатів місцевих виборів у порядку, передбаченому Законом (частини третя - п’ята статті 11 Закону).

5 лютого 2015 року парламентом України прийнято Закон України "Про добровільне об’єднання територіальних громад", згідно з яким вже четвертий рік в Україні триває процес об’єднання територіальних громад на добровільній основі в рамках реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади.

Центральна виборча комісія зазначає, що децентралізація є однією із найважливіших та найнагальніших реформ. Головна стратегічна мета реформи - створення комфортного та безпечного середовища для життя людини в Україні - може бути досягнута шляхом побудови ефективної системи влади на всіх рівнях, передачі максимально можливої кількості повноважень на найближчий до громадянина рівень - громадам. А також - створення умов для динамічного розвитку регіонів і надання якісних та доступних суспільних послуг громадянам. Реформа передбачає відповідальність органів місцевого самоврядування перед виборцями за ефективність своєї роботи, а перед державою - за її законність.

До повноважень Центральної виборчої комісії Законом та Законом України "Про добровільне об’єднання територіальних громад" віднесено призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів та оголошення початку виборчого процесу таких виборів за зверненнями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій.

Комісія у своєму рішенні про призначення перших місцевих виборів визначає дату їх проведення, тобто дату реалізації громадянами своїх виборчих прав.

Разом з тим, на практиці трапляються випадки скасування місцевими радами територіальних громад, які увійшли до складу об’єднаних територіальних громад, власних рішень про добровільне об’єднання територіальних громад, вжиття судами заходів забезпечення адміністративних позовів шляхом, зокрема, зупинення дії рішень рад про добровільне об’єднання територіальних громад, скасування в судовому порядку відповідних рішень тощо вже після призначення перших місцевих виборів чи початку виборчого процесу таких виборів, що, враховуючи закріплену статтею 129-1 Конституції України обов’язковість виконання судових рішень, створює правову невизначеність стосовно можливості подальшого перебігу виборчого процесу відповідних перших місцевих виборів.

Указана вище ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 2 листопада 2018 року в справі № 640/18007/18 є черговим підтвердженням виникнення такої ситуації.

При цьому Центральна виборча комісія наголошує, що в об’єднаних територіальних громадах, у яких постановою Комісії від 12 жовтня 2018 року № 156 на 23 грудня 2018 року призначено перші місцеві вибори та до яких увійшли ради, дію рішень яких зупинено вказаною ухвалою суду, проживає 201012 громадян України, які мають право голосу на відповідних місцевих виборах. На підготовку і проведення згаданих виборів розподілено 8843,3 тис. грн субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною другою статті 3 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" Комісія та її члени зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та іншими законами України.

Частиною третьою статті 19 Закону на територіальні та дільничні виборчі комісії також покладено обов’язок діяти відповідно до Конституції України та законів України.

Разом з тим, на сьогодні законодавство України не регламентує правових наслідків, що повинні бути застосовані у зв’язку з виникненням викладених вище обставин.

Водночас Комісія зазначає, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України).

Конституційний Суд України у Рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005 вказав, що з конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі.

Про те, що принцип правової визначеності є невід’ємною, органічною складовою принципу верховенства права, у низці своїх рішень зазначав також Європейський Суд з прав людини, який неодноразово звертав увагу на необхідність його дотримання.

Так, у справі "Стіл та інші проти Сполученого Королівства" Суд наголосив: Конвенція вимагає, щоб усе право, чи то писане, чи неписане, було достатньо чітким, щоб дозволити передбачати певною мірою за певних обставин наслідки, які може спричинити певна дія.

Указане вище обумовлює висновок про необхідність невідкладного законодавчого регулювання наслідків, що виникають у зв’язку з ухваленням судових рішень, якими визнано протиправними рішення сільської, селищної, міської ради територіальних громад, що увійшли до складу об’єднаної територіальної громади, про добровільне об’єднання в територіальну громаду; прийняттям рішень відповідними (окремими) радами, що увійшли до складу об’єднаних територіальних громад, про скасування рішень про добровільне об’єднання в територіальну громаду; винесенням судами ухвал про вжиття заходів забезпечення позову шляхом, зокрема, зупинення дії рішень сільських, селищних, міських рад територіальних громад про добровільне об’єднання в територіальні громади після призначення перших місцевих виборів чи початку виборчого процесу таких виборів.

Центральна виборча комісія зазначає, що з огляду на невизначеність правових наслідків застосування заходів забезпечення позову у виборчих спорах, їх впливу на подальший перебіг виборчого процесу, а також скасування рішень про призначення виборів у ході виборчого процесу таких виборів та після встановлення їх результатів, а також враховуючи різні підходи в застосуванні судами частини четвертої статті 151 Кодексу, Комісія постановою від 5 вересня 2018 року № 134 зверталася до Верховного Суду та Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя щодо надання роз’яснень з відповідного питання. Верховний Суд у листі від 8 жовтня 2018 року № 2391/0/2-18 повідомив Комісію про наявність заборони щодо висловлення ним правової позиції стосовно застосування положень законодавства України в позапроцесуальний спосіб.

Згідно з частиною першою статті 1 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" Комісія є постійно діючим колегіальним державним органом, наділеним повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів та референдумів у порядку та в межах, установлених законами України.

Відповідно до покладених законодавством України повноважень Центральна виборча комісія, зокрема, забезпечує дотримання передбачених Конституцією України та законами України принципів і засад виборчого і референдумного процесів, реалізацію виборчих прав громадян України та права на участь у референдумі, однакове застосування законодавства України про вибори і референдуми на всій території України, здійснює контроль за додержанням вимог законодавства України про вибори і референдуми, приймає роз’яснення і рекомендації з питань застосування законодавства України про вибори і референдуми (частина перша статті 2, частина друга статті 16, пункти 1 - 5 статті 17 Закону України "Про Центральну виборчу комісію").

Частиною другою статті 2 вказаного Закону встановлено, що Комісія будує свою діяльність на принципах, зокрема, верховенства права, законності, об’єктивності, незалежності та обґрунтованості прийнятих рішень.

Враховуючи викладене та обов’язкове дотримання частини другої статті 3 Закону України "Про Центральну виборчу комісію", Комісія є правозастосовним органом і не наділена повноваженнями щодо усунення законодавчих прогалин.

Натомість відповідно до статей 15, 16 Закону України "Про комітети Верховної Ради України" комітети Верховної Ради України при здійсненні законопроектної функції мають право розробляти з власної ініціативи проекти законів та інших актів Верховної Ради України з питань, що віднесені до предметів відання комітетів, а також зобов’язані вивчати громадську думку, розглядати звернення громадян, об’єднань громадян, будь-які пропозиції, що свідчать про потребу в прийнятті нових законодавчих актів або у внесенні змін до законодавчих актів, і, в разі необхідності, готувати відповідні проекти актів та вносити їх на розгляд Верховної Ради України.

З огляду на наявність у законодавстві України зазначених вище прогалин Комісія вважає за необхідне звернутися до Верховної Ради України, як єдиного органу законодавчої влади в Україні, та Кабінету Міністрів України, як суб’єкта законодавчої ініціативи у Верховній Раді України, щодо необхідності невідкладної підготовки відповідних змін до законодавчих актів з метою унормування питань перебігу виборчого процесу, в тому числі у зв’язку з ухваленням судових рішень, якими визнано протиправними рішення сільської, селищної, міської ради територіальних громад, що увійшли до складу об’єднаної територіальної громади, про добровільне об’єднання в територіальну громаду; прийняттям рішень відповідними (окремими) радами, що увійшли до складу об’єднаних територіальних громад, про скасування рішень про добровільне об’єднання в територіальну громаду; винесенням судами ухвал про вжиття заходів забезпечення позову шляхом, зокрема, зупинення дії рішень сільських, селищних, міських рад територіальних громад про добровільне об’єднання в територіальні громади після призначення перших місцевих виборів чи початку виборчого процесу таких виборів.

Також, на переконання Комісії, потребують змін положення Кодексу в частині віднесення справ про оскарження рішень сільських, селищних, міських рад територіальних громад, які увійшли до складу об’єднаних територіальних громад, про добровільне об’єднання територіальних громад до категорій термінових адміністративних справ із встановленням скорочених строків оскарження таких рішень місцевих рад та вирішення відповідних спорів.

Принагідно Комісія вважає за необхідне цією постановою вчергове наголосити на відсутності в законодавстві України порядку виходу територіальних громад села, селища, міста, що добровільно об’єдналися в одну територіальну громаду, зі складу об’єднаної територіальної громади, про який ідеться в частині третій статті 6 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", у зв’язку з чим Центральна виборча комісія вже неодноразово зверталася до Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування.

Враховуючи викладене, відповідно до частини другої статті 5, частини першої статті 8, частини другої статті 19, частини першої статті 38, статей 69, 75, пункту 20 частини першої статті 92, частини першої статті 93 Конституції України, статті 7 Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад", статей 11, 12 Закону України "Про місцеві вибори", статей 15, 16 Закону України "Про комітети Верховної Ради України", керуючись статтями 1 - 3, 11 - 13, 16, 17 Закону України "Про Центральну виборчу комісію", Центральна виборча комісія

1. Звернутися до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України щодо необхідності невідкладної підготовки відповідних змін до законодавчих актів з метою унормування питань перебігу виборчого процесу, в тому числі у зв’язку з ухваленням судових рішень, якими визнано протиправними рішення сільської, селищної, міської ради територіальних громад, що увійшли до складу об’єднаної територіальної громади, про добровільне об’єднання в територіальну громаду; прийняттям рішень відповідними (окремими) радами, що увійшли до складу об’єднаних територіальних громад, про скасування рішень про добровільне об’єднання в територіальну громаду; винесенням судами ухвал про вжиття заходів забезпечення позову шляхом, зокрема, зупинення дії рішень сільських, селищних, міських рад територіальних громад про добровільне об’єднання в територіальні громади після призначення перших місцевих виборів чи початку виборчого процесу таких виборів; а також віднесення справ про оскарження рішень сільських, селищних, міських рад територіальних громад, які увійшли до складу об’єднаних територіальних громад, про добровільне об’єднання територіальних громад до категорій термінових адміністративних справ із встановленням скорочених строків оскарження таких рішень місцевих рад та вирішення відповідних спорів.

2. Цю постанову надіслати Верховній Раді України, Кабінету Міністрів України, а також оприлюднити на офіційному веб-сайті Центральної виборчої комісії.