ДЕРЖАВНИЙ КОМІТЕТ УКРАЇНИ З ПИТАНЬ
РЕГУЛЯТОРНОЇ ПОЛІТИКИ ТА ПІДПРИЄМНИЦТВА
Л И С Т
| 30.09.2005 N 8522 |
Кабінету Міністрів України
Про організацію проведення у галузях (сферах) економіки оцінки системності та узгодженості регуляторних законодавчих актів
( В доповнення до Листа додатково див. Доручення КМ N 47704/12/1-05 від 11.10.2005 )
На виконання доручення Кабінету Міністрів України від 16.09.2005 N 47704/1/1-05 до доручення Президента України від 13.09.2005 N 1-1/953 (до пункту 9 частини П), пункту 2 розпорядження Кабінету Міністрів України від 08.09.2005 N 391-р "Про подальші заходи щодо здійснення державної регуляторної політики", підпункту 6 пункту 3 протокольного рішення N 41 засідання Кабінету Міністрів України від 09.08.2005 Державним комітетом України з питань регуляторної політики та підприємництва розроблено Рекомендації щодо проведення у галузях (сферах) економіки оцінки системності та узгодженості регуляторних законодавчих актів (далі - Рекомендації).
При підготовці зазначених Рекомендацій враховано досвід роботи щодо перегляду регуляторних актів Кабінету Міністрів України і власних регуляторних актів міністерств та інших органів виконавчої влади на відповідність їх принципам державної регуляторної політики.
Відповідно до Рекомендацій виконання заходів щодо перегляду законів України на відповідність принципам державної регуляторної політики мають здійснювати центральні органи виконавчої влади, які були головними розробниками регуляторних законодавчих актів або до компетенції яких належать питання, що регулюються регуляторними актами.
Крім того, Рекомендації передбачають також проведення оцінки системності та узгодженості регуляторних актів місцевими органами виконавчої влади, з урахуванням результатів яких центральними органами виконавчої влади розроблятимуться законопроекти щодо приведення Законів України у відповідність із принципами державної регуляторної політики.
Найближчим часом Держпідприємництвом планується цикл навчальних заходів для органів виконавчої влади з метою практичного застосування у роботі зазначених Рекомендацій.
Враховуючи необхідність послідовного виконання проведення у галузях (сферах) економіки оцінки системності та узгодженості регуляторних актів, Держпідприємництво просить Кабінет Міністрів України визначити для центральних та місцевих органів виконавчої влади відповідні терміни забезпечення проведення цієї роботи з використанням зазначених Рекомендацій.
Додаток:
Рекомендації щодо проведення у галузях (сферах) економіки оцінки системності та узгодженості регуляторних законодавчих актів - на 7 арк.;
Форма Висновку щодо відповідності регуляторного законодавчого акта принципам державної регуляторної політики - на 2 арк.;
форми переліків законів України - на 2 арк.
| Голова | А.В.Дашкевич |
Додаток
РЕКОМЕНДАЦІЇ
щодо проведення у галузях (сферах) економіки оцінки системності та узгодженості регуляторних законодавчих актів
I. Організаційне забезпечення проведення у галузях (сферах) економіки оцінки системності та узгодженості регуляторних законодавчих актів
Проведення у галузях (сферах) економіки оцінки системності та узгодженості регуляторних законодавчих актів здійснюється органом виконавчої влади за участю робочих груп, створених відповідно до Указу Президента України від 1 червня 2005 року N 901 "Про деякі заходи щодо забезпечення здійснення державної регуляторної політики".
При цьому при покладенні на робочі групи повноважень щодо проведення у галузі (сфері) економіки оцінки системності та узгодженості регуляторних законодавчих актів (далі - оцінки системності та узгодженості) є доцільним визначити ефективність їхньої попередньої діяльності.
При недостатній ефективності роботи таких робочих груп органам виконавчої влади пропонується залучити до роботи у робочих групах кваліфікованих спеціалістів у відповідних галузях (сферах) економіки суб'єктів господарювання, які провадять господарську діяльність в таких галузях (сферах) економіки, а також фахівців з юридичною освітою.
Зміцнення кадрового потенціалу робочих груп має здійснюватися з дотриманням вимоги щодо наявності у складі робочих груп не менше половини представників суб'єктів господарювання, об'єднань роботодавців та об'єднань споживачів, а також наукових установ.
Для забезпечення проведення оцінки системності та узгодженості регуляторних законодавчих актів відповідної галузі (сфери) економіки, проведення державної політики якої забезпечує центральний орган виконавчої влади, цьому органу виконавчої влади необхідно забезпечити можливість отримання членами робочої групи повного переліку чинних регуляторних законодавчих актів, пов'язаних з правовим регулюванням цієї галузі (сфери) економіки, актів Кабінету Міністрів України, власних регуляторних актів, які прийняті і є чинними, на виконання цих законодавчих актів.
Робочій групі необхідно провести оцінку системності та узгодженості законів України, актів Кабінету Міністрів України і власних регуляторних актів у межах даної галузі (сфери) економіки (методологія проведення оцінки наводиться нижче).
За результатом такої оцінки робочою групою має бути підготовлено:
- висновки до кожного закону України, які спрямовані на правове регулювання господарських відносин, щодо відповідності їх норм принципам державної регуляторної політики (форма 1 додається);
- перелік законів України, норми яких спрямовані на правове регулювання господарських відносин у визначеній галузі (сфері) економіки та відповідають принципам державної регуляторної політики (форма 2 додається);
- перелік законів України, норми яких спрямовані на правове регулювання господарських відносин у визначеній галузі (сфері) економіки та не відповідають принципам державної регуляторної політики і потребують приведення їх у відповідність із цими принципами (форма 3 додається).
У зазначених переліках, до кожного з законів України, що входить до переліку, має бути зазначено акти Кабінету Міністрів України та власні регуляторні акти органу виконавчої влади, які прийняті для реалізації норм даного закону України.
Робоча група по завершенні складання висновків до кожного закону України та формування відповідних переліків законів України за формою висновку, що додається, передає ці переліки разом з висновками щодо кожного закону України, включеному до цих переліків, керівнику відповідного органу виконавчої влади для розгляду.
Відповідним органом виконавчої влади в установленому порядку надсилається на адресу Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва лист за підписом керівника цього органу з доданими до нього двома переліками законів України та висновками до цих законів щодо їх відповідності (невідповідності) принципам державної регуляторної політики.
Зазначені вище переліки та висновки також надаються до Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва на магнітних носіях (e-mail: sektoran@yandex.ru).
Наступним етапом діяльності робочих груп є підготовка пропозицій щодо приведення законів України у відповідність із принципами державної регуляторної політики, які викладаються у формі відповідного законопроекту (законопроектів).
Підготовка відповідних законопроектів має здійснюватися з дотриманням вимог статей 4, 5, 8, 9, 13 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Після завершення підготовки законопроекту (законопроектів), що забезпечуватимуть приведення регуляторних законодавчих актів даної галузі (сфери) економіки у відповідність із принципами державної регуляторної політики, робоча група відповідного органу виконавчої влади формує пакет пропозицій, спрямованих на забезпечення системності та узгодженості регуляторних актів у відповідній галузі (сфері) економіки.
Пакет пропозицій, спрямованих на забезпечення системності та узгодженості регуляторних актів у відповідній галузі (сфері) економіки має містити:
- перелік проектів законів України, які розроблятимуться на забезпечення приведення діючих законів України у відповідність із принципами державної регуляторної політики;
- перелік проектів актів Кабінету Міністрів України та власних регуляторних актів органу виконавчої влади, які (у разі потреби) розроблятимуться на забезпечення реалізації тих законопроектів, що увійшли до пакета даних пропозицій відповідних законів України.
Додатково до пакета пропозицій можуть бути включені пропозиції щодо інших нормативно-правових актів, які чинять зовнішній негативний вплив на дану галузь (сферу) економіки та не відповідають принципам державної регуляторної політики.
Такі пропозиції можуть бути сформовані у разі, якщо робочою групою у ході проведення оцінки системності та узгодженості обраної галузі (сфери) економіки було визначено проблеми, які є міжгалузевими (тобто існують в декількох галузях (сферах) економіки). Ці проблеми зазначаються в окремих висновках робочої групи і додаються додатково до пакета пропозицій.
Цей пакет пропозицій підтверджуватиме дотримання принципу передбачуваності та послідовності органом виконавчої влади в його регуляторній діяльності та забезпечення системності та узгодженості регуляторних законодавчих актів у галузі (сфері) економіки.
Пакет пропозицій з окремими висновками робочої групи надається на розгляд керівнику органу виконавчої влади, який у встановленому порядку надсилає цей пакет пропозицій на адресу Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, і додає цю інформацію на магнітних носіях (e-mail: sektoran@yandex.ru).
II. Методологія проведення у галузях (сферах) економіки оцінки системності та узгодженості регуляторних законодавчих актів
Робоча група, приступаючи до аналізу законодавчого акта, має враховувати, що законодавчі акти одночасно містять норми, які регулюють господарські відносини та норми, які регулюють інші суспільні відносини.
Проведення оцінки системності та узгодженості регуляторного законодавчого акта застосовується лише до норм, які регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання в обраній галузі (сфері) економіки.
Для оцінки взаємодії регуляторних законодавчих актів, які регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання в обраній галузі (сфері) економіки, можуть бути застосовані такі критерії:
взаємоузгодженість норм законів України, які регулюють правовідносини у обраній галузі (сфері) економіки;
наявність/відсутність дублюючих (альтернативних) норм, типовим прикладом яких є або можуть бути одночасне застосування ліцензій, сертифікатів та дозволів;
визначеність законодавчим актом механізмів реалізації його норм;
рівень виконуваності норм регуляторного законодавчого акта.
Зазначені критерії можуть застосовуватися і при здійсненні аналізу актів законодавства, які мають міжгалузевий характер, та, на думку членів робочої групи, мають потенційний вплив на дію регуляторних законодавчих актів галузі (сфери) економіки, що оцінюється.
Негативна відповідь в процесі проходження одного з будь-яких етапів аналізу на відповідність цим критеріям є підставою для підготовки висновку щодо невідповідності такої норми принципам державної регуляторної політики, а також внесення пропозицій щодо відповідного упорядкування неузгодженості (дублювання) існуючих норм.
Крім аналізу регуляторних законодавчих актів на відповідність критеріям правового характеру (тобто, взаємоузгодженість норм, наявність/відсутність дублюючих норм), є доцільним провести аналіз норм законодавчого акта щодо відповідних механізмів, встановлених для забезпечення їх реалізації, а також результативності їх дії.
У разі наявності в регуляторному законодавчому акті норм, які не забезпечуються механізмами їх реалізації, є доцільним проаналізувати "вертикаль" підзаконних актів, прийнятих на реалізацію цього законодавчого акта.
При проведенні такого аналізу необхідно оцінити доцільність існування цієї "вертикалі". У разі, якщо у законодавчому акті встановлена норма, яка може бути трансформована у норму прямої дії, - у висновку викладається пропозиція щодо внесення змін до цього регуляторного законодавчого акта та, відповідно, скасування або внесення змін до регуляторних актів, дій яких торкатимуться ці зміни.
Такий підхід сприятиме переходу від регулювання окремих аспектів економічних відносин за допомогою відомчих актів до їх законодавчого регулювання.
Якщо норма, встановлена регуляторним законодавчим актом, не забезпечена механізмом його реалізації у підзаконних регуляторних актах, - є доцільним у висновку внести пропозицію щодо її скасування.
При проведенні аналізу результативності виконання норм регуляторного законодавчого акта мають бути проаналізовані мотивації рівня виконуваності його норм.
Рівень виконуваності вимог регуляторного законодавчого акта визначається рівнем заінтересованості у такому виконанні суб'єктами господарювання, які згідно з нормами цього акта повинні додержуватися його вимог. Стимулами належного виконання вимог регуляторного законодавчого акта є прозорість та простота вимог регуляторного законодавчого акта, чітке врегулювання прав та обов'язків сторін, розмір коштів і час, що витрачаються на виконання норм, встановлення механізму компенсації витрат на їх виконання тощо.
Слід враховувати, що встановлення в регуляторному законодавчому акті зазначених стимулів ще не свідчить про ефективність їх застосування.
Наприклад, може бути встановлено адміністративну відповідальність у формі штрафу за невиконання правил торгівлі, проте, за певних умов, сплата штрафу виявляється меншою витратою для суб'єктів господарювання, ніж належне виконання ними зазначених нормативних вимог, яке потребує більш значних витрат.
Ефективність наявних елементів мотивування належного виконання його вимог може бути встановлено шляхом порівняння умовної вартості належного виконання та умовної вартості невиконання цих вимог для одного суб'єкта господарювання або групи суб'єктів.
Якщо підтверджується, що умовна вартість належного виконання вимог регуляторного законодавчого акта є меншою, ніж вартість невиконання цих вимог, то у законодавчому регуляторному акті закладено ефективні елементи мотивування належного виконання його вимог.
Крім того, кожна норма має бути проаналізована щодо наявності/відсутності механізмів контролю за додержанням вимог регуляторного законодавчого акта, а також інших регуляторних законодавчих актів, які регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання в обраній галузі (сфері) економіки.
При цьому є доцільним оцінити як форми контролю (проведення перевірок контролюючими органами, подання обов'язкової звітності, декларування або погодження здійснення окремих господарських операцій, самоконтроль тощо), так і їх періодичність.
При оцінці норм контролю варто враховувати те, що для оптимального регулювання рівень жорсткості контролю повинен бути обернено пропорційним до рівня виконуваності вимог регуляторного акта, тобто, чим вищим є рівень виконуваності вимог регуляторного акта (в тому числі жорсткість санкцій), тим меншим повинен бути рівень жорсткості контролю за їх додержанням.
Оцінка норм контролю має провадитися не тільки щодо регуляторного законодавчого акта, а й по всій "вертикалі" підзаконних актів, прийнятих на реалізацію цієї норми.
Наявність невиправдано жорстких або дублюючих форм контролю є підставою для внесення змін до відповідних регуляторних законодавчих актів.
Є доцільним проаналізувати тенденцію щодо зростання кількості суб'єктів господарювання та/або фізичних осіб, на яких поширюється дія законодавчого акта, та визначити її позитивність або негативність. При цьому слід враховувати, що збільшення кількості суб'єктів господарювання, до яких застосовуються, наприклад, штрафні санкції, свідчить про її негативність та підтверджує неефективність дії норми закону, яка за результатами неналежного її виконання, спонукає до накладання штрафів.
І навпаки, якщо збільшується кількість суб'єктів господарювання за певними видами діяльності, державне регулювання яких певною мірою обмежується державою (ліцензії, дозволи інше), то відповідні регуляторні норми є свідченням адекватності їх існування.
У разі зменшення кількості суб'єктів господарювання, на яких поширюється дія регуляторних законодавчих норм, є доцільним викласти у висновку їх причини.
Показники щодо тенденцій збільшення/зменшення кількості суб'єктів господарювання є коректним наводити за відповідні ідентичні періоди (півроку, рік тощо). Аналіз тенденцій збільшення/зменшення кількості суб'єктів господарювання застосовується лише до тих норм закону, які безпосередньо регулюють визначену галузь (сферу) економіки, без врахування інших нормативно-правових актів, які чинять зовнішній негативний вплив на цю галузь (сферу).
Результати аналізу відповідності норм регуляторного законодавчого акта зазначеним вище критеріям вносяться до форми висновку та слугують підставою для розробки відповідних пропозицій щодо приведення законів України у відповідність із принципами державної регуляторної політики.
Діяльність робочих груп з проведення у галузях (сферах) економіки оцінки системності та узгодженості регуляторних актів, створених місцевими органами виконавчої влади
Робочі групи, утворені при місцевих органах виконавчої влади, здійснюють аналіз регуляторних актів, при цьому головними критеріями оцінки цих актів є вплив на розвиток певного регіону.
За результатами такого аналізу робоча група складає висновки у довільній формі за трьома напрямками:
- висновки щодо вдосконалення регулювання певної галузі (сфери) економіки, які передаються керівнику цього місцевого органу виконавчої влади, а також у відповідний центральний орган виконавчої влади, який здійснює оцінку системності та узгодженості регуляторних актів в цій галузі (сфері) економіки, для передачі їх на розгляд відповідному центральному органу виконавчої влади;
- висновки щодо вдосконалення місцевих регулювань, спрямованих на розвиток цього регіону в цілому, які передаються керівнику цього місцевого органу виконавчої влади для прийняття рішення щодо підготовки проектів регуляторних актів. Ці висновки паралельно передаються також територіальному органу Держпідприємництва;
- перелік регуляторних актів, які були розроблені місцевими органами виконавчої влади на виконання вимог актів центральних органів виконавчої влади.
Робота над цими актами повинна розпочатись тільки після того, як центральні органи виконавчої влади проведуть роботу з оцінки системності та узгодженості регуляторних актів і приймуть за наслідками такої роботи нові регуляторні акти (тобто ця робота буде полягати в аналізі відповідності таких регуляторних актів регуляторним актам центральних органів виконавчої влади).
Результати роботи робочої групи за цим напрямком передаються керівнику місцевого органу виконавчої влади та Держпідприємництву.
Форма 1
ВИСНОВОК
щодо відповідності регуляторного законодавчого акта принципам державної регуляторної політики
Галузь (сфера) економіки, до якої провадиться оцінка
__________________________________
Назва Закону України
_____________________________________________________________
Дата прийняття ___ ____________ N ___
I. Критерій N 1: взаємоузгодженість норм законів
1. Наявність норм, які регулюють галузь (сферу) економіки та
суперечать або не узгоджуються між собою: так/ні ________
Назва законодавчого акта, номер статті (пункту, частини), що
суперечить чи не узгоджується:
__________________________________________________________________
2. Наявність норм законодавчих актів, які діють поза галуззю
(сферою) та чинять зовнішній негативний вплив на обрану галузь
(сферу) економіки: так/ні _________________
Назва законодавчого акта, номер статті (пункту, частини),
який діє поза галуззю (сферою) та чинить зовнішній негативний
вплив
__________________________________________________________________
Висновок за Критерієм N 1:
__________________________________________________________________
(зміст пропозицій щодо відповідного впорядкування існуючих норм)
II. Критерій N 2: наявність дублюючих (альтернативних) норм
1. Наявність норм, які є дублюючими у межах регулювання
галузі (сфери) економіки: так/ні ________
Назва законодавчого акта, норми якого є дублюючими (номер
статті, пункту, частини):
__________________________________________________________________
2. Наявність норм у межах регулювання галузі (сфери)
економіки, які є альтернативними: так/ні ________
Назва законодавчого акта, норми якого є альтернативними
(номер статті, пункту, частини):
__________________________________________________________________
3. Наявність норм, які є дублюючими поза межами регулювання
галузі (сфери) економіки: так/ні ________
Назва законодавчого акта, норми якого є дублюючими (номер
статті, пункту, частини):
__________________________________________________________________
4. Наявність норм поза межами регулювання галузі (сфери)
економіки, які є альтернативними: так/ні ________
Назва законодавчого акта, норми якого є альтернативними
(номер статті, пункту, частини):
__________________________________________________________________
Висновок за Критерієм N 2:
__________________________________________________________________
(зміст пропозицій щодо відповідного впорядкування існуючих норм)
III. Критерій N 3: визначеність законодавчим актом механізмів
реалізації його норм
1. Наявність в законодавчому акті норм, які визначають
механізм їх реалізації: так/ні ______________
2. Наявність підзаконних актів, які визначають механізм
реалізації норм законодавчого акта: так/ні ______________
Назви підзаконних актів, які визначають механізм реалізації
норм законодавчого акта (номер пункту):
__________________________________________________________________
Висновок за критерієм N 3:
__________________________________________________________________
(доцільність введення механізму реалізації до норми,
яка не забезпечена механізмами його реалізації), або
__________________________________________________________________
(доцільність скасування підзаконного акта та
внесення змін до законодавчого акта), або
__________________________________________________________________
(доцільність скасування у законодавчому акті
механізмів, що не відповідають принципам
державної регуляторної політики).
Критерій N 4: рівень виконуваності норм регуляторного акта
1. Кількість суб'єктів господарювання та/або фізичних осіб,
на яких поширюється дія законодавчого акта
__________________________________________________________________
2. Рівень заінтересованості виконання суб'єктами
господарювання та/або фізичними особами норм законодавчого акта:
- прозорість та простота вимог норм (кількість та назви
підзаконних актів, діючих на реалізацію норми законодавчого акта
(у разі наявності), їх взаємоузгодженість, наявність/відсутність
дублювання)
_________________________________________________________________;
- врегулювання прав та обов'язків сторін (відповідність
кількості обов'язків наданому праву та навпаки): так/ні _______;
3. Контроль за виконанням норм законодавчого акта
(відповідність форм контролю потребам суспільства та виконання
ними стимулюючої функції ведення господарської діяльності):
- встановлення контролю (стаття законодавчого акта, назва та
пункт підзаконного акта)
_________________________________________________________________;
- наявність механізмів контролю за додержанням вимог: так/ні
______;
- форма контролю та його періодичність (перевірки,
обов'язкова звітність, декларування, погодження на проведення
окремих господарських операцій, самоконтроль тощо)
_________________________________________________________________;
- відповідність рівня виконуваності вимог законодавчого акта
рівню жорсткості контролю за їх додержанням: так/ні _________;
- розмір штрафних санкцій за невиконання норм законодавчого
акта
_________________________________________________________________;
- вартість витрат суб'єкта господарювання на виконання вимог
законодавчого акта
_________________________________________________________________.
4. Тенденція щодо зростання кількості суб'єктів
господарювання та/або фізичних осіб, на яких поширюється дія
законодавчого акта: позитивна/негативна ________________________
5. Причина зменшення кількості суб'єктів господарювання
та/або фізичних осіб, на яких поширюється дія законодавчого акта
__________________________________________________________________
Висновок за критерієм N 4:
__________________________________________________________________
(доцільність введення нового або додаткового
виду контролю або його скасування), або
__________________________________________________________________
(доцільність скасування підзаконного акта та
внесення змін до законодавчого акта), або
__________________________________________________________________
(доцільність скасування у законодавчому акті норм,
що не відповідають принципам державної регуляторної політики)
Форма 2
ПЕРЕЛІК ЗАКОНІВ УКРАЇНИ,
норми яких спрямогвані на правове регулювання господарських відносин у визначеній галузі (сфері) економіки та відповідають принципам державної регуляторної політики
Центральний орган виконавчої влади, який склав перелік
__________________________________
Підпис керівника органу виконавчої влади
Форма 3
ПЕРЕЛІК ЗАКОНІВ УКРАЇНИ,
норми яких спрямовані на правове регулювання господарських відносин у визначеній галузі (сфері) економіки та не відповідають принципам державної регуляторної політики і потребують приведення їх у відповідність із цими принципами
Центральний орган виконавчої влади, який склав перелік
_______________________________
Підпис керівника органу виконавчої влади
