Про визнання протиправною та нечинною постанови Кабінету Міністрів України від 22 серпня 2018 року № 649

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача, Пенсійний фонд України, про визнання протиправною та нечинною постанови, за апеляційними скаргами Кабінету Міністрів України та Пенсійного фонду України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 листопада 2019 року, -

У березні 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1) звернувся у суд з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач, КМ України) про визнання протиправною та нечинною постанови Кабінету Міністрів України від 22 серпня 2018 року № 649, якою затверджено Порядок погашення заборгованості з пенсійних витрат за рішеннями суду (далі - Порядок).

В обґрунтування позовних вимог зазначає, що Порядок суперечить Конституції України та законам України, які мають вищу юридичну силу. Зокрема, Порядок передбачає ведення реєстра судових рішень щодо погашення заборгованості з пенсійних виплати за рішенням суду, а також перевірку обґрунтованості сум, що підлягають виплаті. Водночас, Законом України "Про виконавче провадження" закріплено, що саме державна виконавча служба здійснює виконання рішень судів. Законом України "Про гарантії держави щодо виконання судових рішень" також визначено, що виконання рішень суду про стягнення коштів, боржником за якими є державний орган, здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, в межах відповідних бюджетних призначень шляхом списання коштів з рахунків такого державного органа, а в разі відсутності у цього державного органа відповідних призначень - за рахунок коштів, передбачених за бюджетною програмою для забезпечення виконання рішень суду. В порушення наведених положень, оскаржуваний Порядок передбачає створення Комісії з питань погашення заборгованості з пенсійних виплат за рішеннями суду, на яку покладає обов'язки перегляду судових рішень та на свій розсуд приймати рішення про наявність підстав для виплати суми заборгованості чи відсутності таких підстав. Тобто відповідач створив орган, якому доручив виконання рішень судів, що не передбачено вищезазначеними законами.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 липня 2019 року до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача, залучено Пенсійний фонд України (далі - третя особа, ПФУ).

Рішенням суду від 12 листопада 2019 року позов задоволено.

Не погоджуючись із рішенням суду, відповідач та третя особа подали апеляційні скарги, в яких, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та неповне і необ'єктивне дослідження обставин справи, просять його скасувати та прийняти нове, яким в задоволенні позову відмовити.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги КМ України зазначає, що оскаржуваним Порядком визначена процедура виконання судових рішень органом державної влади в добровільному порядку, що не перешкоджає стягувачу за виконавчим документом звернутися з метою його виконання у примусовому порядку. До того ж, місцевим судом у рішенні не здійснено аналіз підстав, повноважень та способа прийняття рішення про затвердження Порядка, а також не спростовано доводи відповідача та третьої особи.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги ПФУ зазначає, що сферою застосування Порядка є, зокрема, правовідносини між ПФУ та його територіальними органами (обмін документами, ведення обліку, виділення коштів), при виконанні рішень судів, якими на органи ПФУ покладені зобов'язання з нарахування (перерахунку) пенсійних виплат на виконання судових рішень, що набрали законної сили та видані або ухвалені після набрання чинності Законом України "Про гарантії держави щодо виконання судових рішень". Наголошує на тому, що на підставі Порядка Комісія перевіряє чи дійсно пенсійні виплати, що нараховані стягувачу, належать до тих, що фінансуються з державного бюджета, чи набрало рішення законної сили, чи враховано боржником (регіональним управлінням ПФУ) усі рішення судів у справі, зокрема, ухвали про роз'яснення рішення, встановлення способа та порядка виконання. Комісія перевіряє остаточний зміст зобов'язання, що виконується, та періоди, за які проведено нарахування боржником.

У запереченнях на апеляційні скарги позивач наголошує, що відповідачем під час прийняття Порядка перевищено повноваження, оскільки чинним законодавством чітко врегульовано порядок та механізм виконання судових рішень, які набрали законної сили, в тому числі, в яких боржником виступають пенсійні органи. До того ж, відповідно до пункта 8 Порядка Комісія може прийняти рішення про відсутність підстав для виплати суми, зазначеної в судовому рішенні, яке вступило в законну силу, що свідчить про легалізацію дій по невиконанню судових рішень.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників учасників справи, дослідивши матеріали справи та доводи скарг, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню, проте рішення суду має бути змінено, з таких підстав.

Судом установлено, що позивач є пенсіонером та перебуває на обліку у в органах Пенсійного фонду України, отримує пенсію за вислугу років, призначену відповідно до Закону України "Про прокуратуру".

Запорізьким окружним адміністративним судом 26 грудня 2018 року позивачу видано виконавчий лист у справі № 808/1357/18 щодо стягнення з Центрального об'єднаного управління Пенсійного фонду України міста Запоріжжя недоплаченої пенсії за період з 01 червня 2015 року по 31 грудня 2015 року у розмірі 104567,28 грн.

11 січня 2019 року та 31 березня 2019 року позивач звернувся до Управління Державної казначейської служби України у місті Запоріжжя Запорізької області з заявами щодо стягнення з Центрального об'єднаного управління Пенсійного фонду України міста Запоріжжя недоплаченої пенсії. Проте, листами від 14 січня 2019 року та від 03 квітня 2019 року позивачу повернуто виконавчий лист № 808/1357/18 без виконання. При цьому, орган казначейської служби послався саме на те, що судове рішення у справі набрало законної сили після набрання чинності (з 01 січня 2013 року) Законом України "Про гарантії держави щодо виконання судових рішень" і є рішенням про стягнення коштів, а тому має виконуватись за Порядком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 22 серпня 2018 року № 649.

Зазначеною постановою Уряду, пунктами 1 та 2, затверджено Порядок погашення заборгованості з пенсійних виплат за рішеннями суду та установлено, що для виконання судових рішень, якими на органи Пенсійного фонду України покладені зобов'язання з нарахування (перерахунку) пенсійних виплат, що фінансуються з державного бюджету, виплата коштів, нарахованих за період до набрання судовим рішенням законної сили, здійснюється відповідно до такого Порядка. Пунктом 3 постанови внесено зміни до бюджету ПФУ на 2018 рік.

Уважаючи, що приймаючи згадану постанову, Кабінет Міністрів України перевищив свої повноваження, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.

Постановляючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що пункти 2, 3 та 4 Порядка суперечать положенням Закону України "Про виконавче провадження" та Закону України "Про гарантії держави щодо виконання судових рішень", а пунктом 5 відповідач розширив повноваження третьої особи, що суперечить Основному Закону. Пунктами 6-9 передбачена можливість третьої особи по створенню органа, який на власний розсуд вирішуватиме виплачувати заборгованість на підставі рішення суду чи ні. При цьому, до повноважень голови правління ПФУ не входить створення нового органа, який здійснює владні управлінські функції, рішення якого впливатиме на права та обов'язки інших осіб, на користь яких підлягає сплаті заборгованість з пенсійних виплат за рішенням суду. Пункт 10 Порядка передбачає, що виділення коштів для виплати здійснюється ПФУ в межах наявних бюджетних призначень останнього на цю мету шляхом перерахування коштів боржнику, що протирічить положенням вищезгаданих законів, які не ставлять у залежність виконання судових рішень від бюджетних призначень. Більш того, відсутність грошових коштів або відсутність фінансування органів державної влади, на переконання місцевого суду, не може бути підставою для обмеження прав особи, яка має право на виплату заборгованості з пенсійних виплат. Також, за висновком суду, законодавець делегував Уряду повноваження на забезпечення прав і свобод людини і громадянина та проводити політику у сфері соціального захисту, проте не надавав Уряду повноважень щодо встановлення механізму виконання судових рішень, які набрали законної сили, оскільки такий механізм визначений Законом України "Про виконавче провадження" та Законом України "Про гарантії держави щодо виконання судових рішень", а обов'язковість виконання судових рішень визначена Конституцією України та Законом України "Про судоустрій та статус суддів".

Наведене стало підставою для висновку, що центральний орган виконавчої влади в особі КМ України своїми діями порушив законні права, свободи та інтереси громадян України, фактично привласнивши собі функції судів України щодо визначення порядка виконання та контролю виконання судових рішень, які набрали законної сили, встановивши додаткові строки виконання, створивши комісію, що перевіряє обґрунтованість розрахунків виплати, присуджених сум на користь пенсіонерів, надавши голові правління ПФУ повноваження щодо утворення її персонального складу, що свідчить про те, що затверджуючи постановою від 22 серпня 2018 року № 649 Порядок, КМ України діяв з перевищенням меж своїх повноважень та з порушенням порядка і способа, що передбачені Конституцією та законами України.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів уважає за необхідне зазначити наступне.

Приписами частини 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Згідно з положеннями частини 3 цієї правової норми у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до частини 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Відповідно до статті 3 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 27 лютого 2014 року № 794-VII (далі - Закон України № 794-VII) діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права та законності.

Згідно з положеннями статті 4 вказаного Закону КМ України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України. А за статтею 19 - забезпечує інтереси Українського народа шляхом виконання наведених нормативно-правових актів.

На підставі вимог пункта 2 частини 1 статті 20 Закону України № 794-VII , здійснюючи повноваження у сфері соціальної політики, КМ України має вживати заходів щодо підвищення реальних доходів населення та забезпечувати соціальний захист громадян.

Відповідно до статті 24 Конституції України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

Згідно зі статтею 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також старості та в інших випадках, передбачених законом.

Це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення. Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.

Частина 6 статті 92 Конституції України встановлює, що виключно законами України визначаються, зокрема, основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення.

Відтак Кабінет Міністрів України має регулювати порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, відповідно до Конституції та законів України.

Відповідно до статті 129-1 Конституції України судове рішення є обов'язковим до виконання. Держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку.

Саме на реалізацію наведених положень, Верховною Радою України прийнято, зокрема, закони "Про виконавче провадження" (далі - Закон України № 1404-VIII) та "Про гарантії держави щодо виконання судових рішень" (далі - Закон України № 4901-VI).

Так, Закон України № 1404-VIII визначає сукупність дій органів і осіб, що спрямовані на примусове виконання рішень і проводяться на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України, цим Законом, іншими законами та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону, а також рішеннями, які відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню.

Закон України № 4901-VI встановлює гарантії держави щодо виконання судових рішень та виконавчих документів, визначених Законом України № 1404-VIII, про стягнення коштів та зобов'язання вчинити певні дії щодо майна, боржником за якими є державний орган, державне підприємство, установа, організація та юридична особа, примусова реалізація майна якої забороняється відповідно до законодавства.

Аналіз наведених положень свідчить, що означеними законами врегульовано порядок виконання судових рішень, у тому числі тих, боржником за якими є державний орган.

У свою чергу, ані Конституцією України, ані згаданими законами, Уряд не наділений повноваженнями з визначення порядка виконання судових рішень, зокрема, в яких боржниками є органи ПФУ. Натомість, положеннями статті 129-1 Основного Закону чітко закріплено, що порядок виконання судових рішень визначається законом.

Посилання апелянтів на те, що Порядок регулює внутрішні правовідносини між ПФУ та його територіальними органами, а тому прав пенсіонерів не зачіпає, колегія суддів до уваги не приймає.

Як убачається зі зміста Порядка, сфера його застосування розповсюджується на рішення суду, що набрали законної сили. При цьому, Порядок встановлює певний механізм виконання судових рішень, черговість їх виконання, обмеження у виділенні відповідних коштів, та передбачає ухвалення рішення про відсутність підстав для виплати суми, розрахованої на підставі судового рішення.

Таким чином, КМ України фактично встановив інакший порядок виконання судових рішень, боржниками за якими є органи ПФУ, відмінний від установленого законами України № 1404-VIII та № 4901-VI, тим більш такий, що обтяжує права громадян на отримання соціального захисту.

Колегія суддів наголошує, що вирішені спірним Порядком питання не відносяться до функцій Кабінету Міністрів України, а підлягають регулюванню на законодавчому рівні або принаймні, мають бути делеговані законодавством Уряду.

Зважаючи на те, що у законах України "Про виконавче провадження" та "Про гарантії держави щодо виконання судових рішень" відсутні норми, які б уповноважували КМ України встановлювати окремий порядок виконання судових рішень, у яких боржником є Пенсійний фонд України або його органи, колегія суддів погоджується з доводами позивача, що приймаючи оскаржувану постанову, КМ України діяв з перевищенням повноважень.

Суд ураховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Колегія суддів констатує, що оскаржуване судове рішення ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини.

Разом з тим, у резолютивній частині рішення суд припустився процесуального порушення, а саме сформулював таку з порушенням приписів частини 9 статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України. Відповідно до цієї норми, нормативно-правовий акт, що є предметом оскарження, у разі задоволення позову, має бути визнаний протиправним та нечинним.

Предметом оскарження у даній справі є постанова КМ України від 22 серпня 2018 року № 649, якою затверджено Порядок з питань погашення заборгованості з пенсійних виплат за рішеннями суду.

Таким чином, визнанню протиправною та нечинною підлягає саме постанова Уряду, а не Порядок, як зазначив у резолютивній частинні місцевий суд.

За змістом частини 1 статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для зміни рішення суду першої інстанції є порушення норм процесуального права.

Отже, відповідно до приписів частини 9 статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України , колегія суддів приходить до висновку про необхідність змінити рішення місцевого суду.

Частинами 1 та 7 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі. Розмір витрат, які сторона сплатила або має сплатити у зв'язку з розглядом справи, встановлюється судом на підставі поданих сторонами доказів (договорів, рахунків тощо).

Положеннями статті 132 Кодексу адміністративного судочинства України закріплено, що судові витрати складаються із судового збору та витрат, пов'язаних з розглядом справи.

До витрат, пов'язаних з розглядом справи, належать витрати, зокрема, що пов'язані із прибуттям до суду.

Відповідно до статті 135 Кодексу адміністративного судочинства України витрати, пов'язані з переїздом до іншого населеного пункту сторін та їхніх представників несуть сторони.

Частиною 3 цієї правової норми передбачено, що граничний розмір компенсації за судовим рішенням витрат сторін та їхніх представників, що пов'язані із прибуттям до суду, встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Згідно з Додатком до постанови Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2006 року № 590 "Про граничні розміри компенсації витрат, пов'язаних з розглядом цивільних, адміністративних та господарських справ, і порядок їх компенсації за рахунок держави", витрати, пов'язані з переїздом до іншого населеного пункту - стороні, на користь якої ухвалено судове рішення і яка не є суб'єктом владних повноважень, не можуть перевищувати встановлені законодавством норми відшкодування витрат на відрядження.

Як закріплено положеннями абзаца 5 пункта "а" підпункта 170.9.1 пункта 170.9 статті 170 Податкового кодексу України , витрати на відрядження в межах території України не підтверджені документально, не включаються до оподатковуваного дохода фізичної особи, якщо вони не перевищують 0,1 розміра мінімальної заробітної плати, встановленої законом на 1 січня податкового (звітного) року, в розрахунку за кожен календарний день такого відрядження.

Станом на 01 січня 2020 року приписами Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" від 14 листопада 2019 року № 294-IX встановлено прожитковий мінімум для працездатних осіб у розмірі 2102,00 грн.

Отже, граничний розмір витрат, пов'язаних з переїздом до іншого населеного пункта становить 210,20 грн. (2102,00 х 0,1).

Ураховуючи те, що відповідний граничний розмір витрат на відрядження розрахований на 1 добу, колегія суддів приходить до висновку, що такою сумою обмежено розмір витрат сторони на 1 поїздку.

Колегія суддів зазначає, що витрати на переїзд можуть бути відшкодовані лише у випадках, коли стороні необхідно було здійснити переїзд до суду в інше місто або селище. Розмір витрат визначається вартістю квитків на залізничний, автомобільний, водний, повітряний транспорт або ж підтвердженою вартістю пального, необхідного для переїзду до суду власним автотранспортом.

Так, позивачем надано посадочний квиток від 24 лютого 2020 року та талон від 28 лютого 2020 року, які підтверджують здійснення проїзда з Запоріжжя до Києва та в зворотньому напрямку, вартістю 1595,00 грн., а також фіскальний чек від 19 липня 2020 року на придбання палива вартістю 1224,50 грн.

Враховуючи встановлений законодавством граничний розмір витрат, пов'язаних з переїздом до іншого населеного пункта, колегія суддів приходить до висновку, що відповідні витрати позивача підлягають відшкодуванню в розмірі 840,80 грн.

Керуючись статтями 33, 34, 135, 139, 242 - 244, 264, 265, 308, 310, 317, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України , суд, -

Апеляційні скарги Кабінету Міністрів України та Пенсійного фонду України залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 листопада 2019 року змінити. Пункт 2 резолютивної частини рішення викласти у наступній редакції:

"Визнати протиправними та нечинними пункти 1 та 2 постанови Кабінету Міністрів України від 22 серпня 2018 року № 649 "Питання погашення заборгованості з пенсійних виплат за рішеннями суду".

Стягнути з Кабінету Міністрів України (адреса: 01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2) за рахунок бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 (адреса: АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1) витрати, пов'язані із прибуттям до суду, в сумі 840 (вісімсот сорок) грн. 80 коп.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного текста шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.