Про визнання протиправними і скасування рішень

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,

суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.

за участю:

секретаря судового засідання: Волощука В.В.,

позивача: ОСОБА_1,

третьої особи-1: ОСОБА_8,

представника третьої особи-2: ОСОБА_32

розглянув як суд касаційної інстанції у відкритому судовому засіданні адміністративну справу № 640/21854/18

за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Конкурсної комісії з відбору членів Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідачів - Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти, Міністерства освіти і науки України, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24 - про визнання протиправними і скасування рішень, провадження в якій відкрито

за касаційними скаргами: ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 жовтня 2019 року, прийняте у складі: головуючого судді Костенка Д.А., суддів Донця В.А., Шрамка Ю.Т., і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2020 року, ухвалену у складі: головуючого судді Вівдиченко Т.Р., суддів Собківа Я.М., Шурка О.І., та ОСОБА_8 на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2020 року, постановлену у складі: головуючого судді Вівдиченко Т.Р., суддів Собківа Я.М., Шурка О.І.,

I. Суть спору

1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1) звернувся до суду з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - КМУ, відповідач-1), Конкурсної комісії з відбору членів Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти (далі - Конкурсна комісія, відповідач-2), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідачів - ОСОБА_8 (далі - ОСОБА_8, третя особа-1), Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти (далі - НАЗЯВО, третя особа-2), Міністерства освіти і науки України (далі - МОН України, третя особа-3), ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24 - з вимогами:

1.1. визнати протиправним і скасувати протокол Конкурсної комісії № 5 від 05 грудня 2018 року;

1.2. визнати протиправним і скасувати розпорядження КМУ від 27 грудня 2018 року № 1063-р.

2. Як на підставу позову позивач посилається на те, що він був учасником конкурсного відбору членів НАЗЯВО, за результатами якого Конкурсною комісією обраний такий склад, у якому щонайменше декілька галузей знань представлені двома особами, що суперечить порядку формування складу НАЗЯВО, який визначено в статті 19 Закону України "Про вищу освіту".

II. Установлені судами фактичні обставини справи

3. 31 жовтня 2018 року позивач звернувся до Конкурсної комісії із заявою про участь у конкурсі на зайняття посади члена НАЗЯВО, указавши в ній галузь знань: студент спеціальності "Правоохоронна діяльність" галузі "Цивільна безпека".

4. Разом з указаною заявою позивач подав заяву про наявність у члена Конкурсної комісії ОСОБА_25 конфлікту інтересів, який полягає в тому, що вона делегована до складу комісії за поданням Громадської організації "Українська асоціація студентів" за підписом ОСОБА_21. Водночас в Окружному адміністративному суді міста Києва розглядається справа № 826/6607/17, де ОСОБА_1 оскаржує рішення про державну реєстрацію ОСОБА_21 керівником указаної громадської організації. За доводами позивача, ОСОБА_26 може мати інтерес (зацікавленість) помститися йому, адже вказаний позов ставить під загрозу діяльність ГО "Українська асоціація студентів", від якої її було делеговано.

5. Розглянувши документи, подані позивачем, Конкурсна комісія вирішила допустити його до участі у відборі членів НАЗЯВО.

6. 05 грудня 2018 року відбулося засідання Конкурсної комісії, оформлене протоколом № 5, на якому було відмовлено в задоволенні заяви позивача щодо конфлікту інтересів і визначено процедуру відбору, яка передбачала:

- оцінювання всіма членами Конкурсної комісії кандидатів, після чого Лічильна комісія оприлюднює оцінку для кожного кандидата, яка заноситься в таблицю в комп’ютері з відображенням на екрані та автоматичним підрахунком (з відкиданням максимального і мінімального балу) сумарного балу кожного з претендентів;

- затвердження результатів підрахунку балів відкритим голосуванням членів Конкурсної комісії;

- етап відбору за встановленою Положенням № 703 процедурою з урахуванням отриманих балів і дотриманням визначених законом квот, принципів гендерного балансу та галузевого представництва.

7. За результатами оцінювання кандидатів з числа здобувачів вищої освіти першого або другого рівня ОСОБА_8 набрав 315 балів, ОСОБА_21 - 303 бали, позивач - 231 бал, розділивши 3 і 4 місця з ОСОБА_27.

8. Рішенням Конкурсної комісії від 05 грудня 2018 року, оформленим протоколом № 5, вирішено включити ОСОБА_8 та ОСОБА_21 до загального списку відібраних членів НАЗЯВО для таємного голосування за квотою здобувачів вищої освіти першого або другого рівня.

9. За результатами таємного голосування затверджено остаточний склад відібраних Конкурсною комісією членів НАЗЯВО, до якого за квотою здобувачів вищої освіти першого або другого рівня ввійшли ОСОБА_8 і ОСОБА_21.

10. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2018 року № 1063-р затверджено склад НАЗЯВО відповідно до переліку відібраних Конкурсною комісією членів, до якого включено, зокрема, ОСОБА_8 і ОСОБА_21.

11. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 05 червня 2019 року № 382-р унесено зміни до розпорядження від 27 грудня 2018 року № 1063-р у частині введення до складу НАЗЯВО ОСОБА_20 та зміни прізвища члена НАЗЯВО ОСОБА_33 на - ОСОБА_28.

III. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

12. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 жовтня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.

13. Суд першої інстанції в рішенні погодився з аргументами позивача про те, що конкурсний відбір на посаду члена НАЗЯВО за всіма квотами має відбуватися з дотриманням принципів гендерного балансу та галузевого представництва.

14. Однак суд першої інстанції відхилив доводи позивача про те, що в спірних правовідносинах ці принципи були порушені.

15. Так, суд першої інстанції з’ясував, що ОСОБА_8 здобуває вищу освіту в галузі " 28 Публічне управління та адміністрування", ОСОБА_21 здобуває вищу освіту в галузі " 07 Управління та адміністрування".

16. Як зазначив суд першої інстанції, галузь знань ОСОБА_8, яку він міг би представляти, не співпадає з галузями знань, які могли б представляти кандидати за квотою представників всеукраїнських об’єднань роботодавців.

17. Водночас ОСОБА_12, крім диплома за спеціальністю "Менеджмент організацій", яка відноситься до галузі знань " 07 Управління та адміністрування" і співпадає з такою ж у ОСОБА_21, має також спеціальність "Правознавство", а ОСОБА_5, крім спеціальності "Правознавство", має ще спеціальність "Історія".

18. З урахуванням викладеного суд першої інстанції вважав, що в спірних правовідносинах унаслідок обрання ОСОБА_8 і ОСОБА_21 членами НАЗЯВО принцип галузевого представництва не порушувався.

19. Залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходив з того, що принцип галузевого представництва застосовується до кандидатів за квотою від Національної академії наук України, закладів вищої освіти державної, комунальної і приватної форми власності.

20. З урахуванням викладеного суд апеляційної інстанції стверджував, що галузь знань, у якій ОСОБА_8 і ОСОБА_21 здобувають вищу освіту, не має значення для цілей обрання їх членами НАЗЯВО за квотою здобувачів вищої освіти першого або другого рівня.

21. Суди попередніх інстанцій також відхилили посилання позивача на наявність у члена Конкурсної комісії конфлікту інтересів. За висновками судів попередніх інстанцій, нормативно-правові акти, які регулюють процедуру проведення конкурсного відбору, не визначають змісту поняття "конфлікт інтересів" та не передбачають процедури і правових наслідків його встановлення. Суд апеляційної інстанції зауважив, що рішення суду, на яке позивач посилався як на доказ наявності конфлікту інтересів, ще не набрало законної сили.

22. 15 вересня 2020 року ОСОБА_8 звернувся до Шостого апеляційного адміністративного суду із заявою про ухвалення додаткового судового рішення, у якій просив вирішити питання про розподіл судових витрат, які він поніс у зв’язку з направленням копії відзиву на апеляційну скаргу та доданих до неї документів іншим учасникам справи.

23. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2020 року ОСОБА_8 відмовлено в задоволенні заяви про ухвалення додаткового судового рішення щодо вирішення питання про розподіл судових витрат, понесених у зв’язку з переглядом справи в суді апеляційної інстанції.

24. Відмовляючи в ухваленні додаткового судового рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що обов’язковою умовою стягнення судових витрат на користь третьої особи є визначення положеннями статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) сторони, з якої підлягають стягненню такі витрати.

25. Суд апеляційної інстанції зазначив, що статтею 139 КАС України не передбачено випадку, коли судові витрати підлягають стягненню за рахунок позивача в разі відмови в задоволенні його позовних вимог, а тому й відсутні підстави для стягнення з нього судового збору на користь третіх осіб.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

26. Позивач у касаційній скарзі, посилаючись на пункт 4 частини четвертої статті 328 КАС України, стверджує про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, у зв’язку з чим просить скасувати їхні рішення та прийняти нове, яким позов задовольнити.

27. Як зазначає позивач, суд апеляційної інстанції неправильно застосував частину другу статті 19 Закону України "Про вищу освіту" і дійшов необґрунтованих висновків про те, що встановлений нею принцип галузевого представництва, відповідно до якого склад НАЗЯВО формується із забезпеченням представництва не більше однієї особи від галузі знань, застосовується до кандидатів, що обираються за квотою Національної академії наук України, національних галузевих академій наук та вищих навчальних закладів.

28. Позивач доводить, що стаття 19 Закону України "Про вищу освіту" не містить положень, які б звужували дію зазначеного принципу щодо окремих квот, за якими обираються члени НАЗЯВО. При цьому позивач не погоджується з посиланням суду апеляційної інстанції на норми Положення про конкурс щодо обрання членів Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 29 серпня 2018 року № 703, як на підставу для обмеження дії принципу галузевого представництва в спірних правовідносинах, адже це Положення має нижчу юридичну силу за вказаний законодавчий акт.

29. Відповідач-1 та третя особа-2 у відзивах на касаційну скаргу зазначили, що судами попередніх інстанцій повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи, правильно застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв’язку з чим підстав для скасування їхніх рішень немає.

30. ОСОБА_8 у відзиві на касаційну скаргу заперечив щодо її доводів, зазначивши, що застосування в спірних правовідносинах принципу галузевого представництва без урахування вимог Положення буде мати наслідком втручання суду в нормотворчу компетенцію Кабінету Міністрів України, що є порушенням конституційного принципу розподілу влад.

31. ОСОБА_8 також зазначає, що, незалежно від того, чи застосовується принцип галузевого представництва до всіх квот, не існує такого способу визначення галузей знань кандидатів з числа роботодавців і здобувачів вищої освіти, за яким позивач був би однозначно обраний до складу НАЗЯВО.

32. У касаційній скарзі ОСОБА_8, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції статті 139 КАС України, неповне з’ясування істотних для справи обставин, просить скасувати ухвалу суду від 05 жовтня 2020 року та направити справу на новий розгляд до Шостого апеляційного адміністративного суду.

33. На обґрунтування вимог касаційної скарги ОСОБА_8 зазначив, що відсутність у статті 139 КАС України порядку розподілу судових витрат у випадку відмови в задоволенні позову не може бути підставою для відмови в розподілі судових витрат, що були фактично понесені учасниками справи.

34. ОСОБА_8 вважає, що суд апеляційної інстанції на підставі статті 7 КАС України повинен застосувати аналогію закону і, керуючись частиною третьою статті 139 КАС України, якою передбачені правила розподілу витрат у випадку часткового задоволення позову, стягнути з позивача понесені ним судові витрати.

35. Учасники справи правом подати відзив на касаційну скаргу ОСОБА_8 не скористалися.

36. Касаційна скарга ОСОБА_1 надійшла до Верховного Суду 25 вересня 2020 року.

37. Касаційна скарга ОСОБА_8 надійшла до Верховного Суду 13 жовтня 2020 року.

38. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційні скарги передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.

39. Ухвалою Верховного Суду від 10 листопада 2020 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1.

40. Ухвалою Верховного Суду від 11 листопада 2020 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_8.

V. Джерела права та акти їхнього застосування

41. Основні правові, організаційні, фінансові засади функціонування системи вищої освіти визначено в Законі України "Про вищу освіту" від 01 липня 2014 року № 1556-VII (далі - Закон № 1556-VII).

42. Відповідно до пункту 8 частини першої статті 1 Закону № 1556-VII галузь знань - це основна предметна область освіти і науки, що включає групу споріднених спеціальностей, за якими здійснюється професійна підготовка.

43. Згідно зі статтею 17 Закону № 1556-VII НАЗЯВО є постійно діючим колегіальним органом, уповноваженим цим Законом на реалізацію державної політики у сфері забезпечення якості вищої освіти.

44. НАЗЯВО є юридичною особою публічного права, яка діє згідно з цим Законом і статутом, що затверджується Кабінетом Міністрів України.

45. Частиною першою статті 19 Закону № 1556-VII передбачено, що НАЗЯВО складається з двадцяти трьох осіб, які призначаються Кабінетом Міністрів України на підставі рішення Конкурсної комісії за результатами конкурсного відбору, що відбувається з дотриманням принципів гендерного балансу та галузевого представництва.

46. Відповідно до частини другої статті 19 Закону № 1556-VII склад НАЗЯВО формується із забезпеченням представництва не більше однієї особи від галузі знань та включає: 1) три особи, які обираються з числа представників всеукраїнських об’єднань організацій роботодавців; 2) дві особи з числа здобувачів вищої освіти першого або другого рівня; 3) не менше одного представника з числа осіб, які працюють за основним місцем роботи в: Національній академії наук України; національній галузевій академії наук (по одному представнику від кожної академії); вищий навчальний заклад державної форми власності; вищий навчальний заклад комунальної форми власності; вищий навчальний заклад приватної форми власності.

47. Особа може бути висунута кандидатом у члени НАЗЯВО суб’єктами, зазначеними в частині другій цієї статті, або шляхом самовисування.

48. Згідно з частиною шостою статті 19 Закону № 1556-VII організацію та проведення конкурсного відбору членів НАЗЯВО здійснює Конкурсна комісія, яка створюється Кабінетом Міністрів України як дорадчий орган. Конкурсна комісія складається з дев’яти осіб, з яких чотири міжнародні представники делегуються від об’єднань Європейського простору вищої освіти (European Higher Education Area) і по одному представнику - від центрального органу виконавчої влади у сфері освіти і науки, спільного представницького органу всеукраїнських об’єднань організацій роботодавців, Національної академії наук України, Національної академії педагогічних наук України, національного об’єднання студентів України, що є членом Європейського союзу студентів (ESU).

49. Конкурсна комісія розробляє Положення про конкурс щодо обрання членів НАЗЯВО, яке затверджується Кабінетом Міністрів України, та формує кваліфікаційні вимоги до кандидатів, що мають передбачати наявність наукового ступеня або досвід фахової роботи не менше п’яти років, крім представників органів студентського самоврядування.

50. Постановою Кабінету Міністрів України від 29 серпня 2018 року № 703 затверджено Положення про конкурс щодо обрання членів Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти (далі - Положення).

51. Пунктом 5 Положення визначено, що під час забезпечення дотримання принципу галузевого представництва Конкурсна комісія керується переліком галузей знань і спеціальностей, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої освіти, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 року № 266.

52. Відповідно до пункту 11 Положення для участі в конкурсі подаються, зокрема, письмова заява державною мовою про участь у конкурсі за формою згідно з додатком; професійне резюме державною та англійською мовами із зазначенням галузі знань (крім представників здобувачів вищої освіти та всеукраїнських об’єднань організацій роботодавців) і можливості працювати в Національному агентстві за основним місцем роботи.

53. Пунктом 13 Положення передбачено, що конкурсний відбір кандидатів проводиться за такою процедурою: 1) формування груп кандидатів за суб’єктами представлення із зазначенням галузей знань; 2) оцінювання кандидатів відповідно до поданих ними документів за критеріями, визначеними в пункті 14 цього Положення ; 3) формування списку відібраних кандидатів у члени Національного агентства.

54. Пунктами 18 - 19 Положення передбачено, що три кандидати від всеукраїнських об’єднань організацій роботодавців, які набрали найбільшу суму балів, рішенням Конкурсної комісії відбираються як кандидати в члени НАЗЯВО.

55. Якщо на третє місце претендують кандидати, які набрали однакову суму балів, перевагу має кандидат, чия стать серед кандидатів у члени Національного агентства, які посіли перше і друге місця, ще не представлена. В іншому випадку рішення приймається Конкурсною комісією шляхом голосування.

56. Два кандидати від здобувачів вищої освіти, які набрали найбільшу суму балів, рішенням Конкурсної комісії відбираються до складу Національного агентства.

57. Якщо на друге місце претендують кандидати, які набрали однакову суму балів, перевагу має кандидат, чия стать серед відібраних згідно з пунктом 18 цього Положення кандидатів у члени Національного агентства представлена менше.

58. У пункті 21 Положення встановлено, що за кожною квотою (від Національної академії наук України, закладів вищої освіти державної, комунальної і приватної форми власності) обирається один кандидат, який набрав найбільшу суму балів у межах своєї групи за умови дотримання принципу галузевого представництва - не більше однієї особи від галузі знань.

59. Якщо кандидати від Національної академії наук України, закладів вищої освіти державної, комунальної і приватної форми власності, які набрали в межах своєї квоти найбільшу суму балів, представляють одну галузь знань, пріоритет надається кандидату, який набрав більшу суму балів. За відповідною квотою обирається особа, яка є наступною в рейтинговому списку за умови дотримання принципу галузевого представництва - не більше однієї особи від галузі знань.

60. Серед інших кандидатів, які відбираються в межах квот Національної академії наук України, закладів вищої освіти державної, комунальної і приватної форми власності, починаючи від кандидатів, які набрали більшу суму балів, з урахуванням принципу галузевого представництва - не більше однієї особи від галузі знань - відбираються всі інші кандидати.

VI. Позиція Верховного Суду

61. Спір у цій справі виник у правовідносинах із формуванням складу НАЗЯВО та стосується застосування передбаченого в статті 19 Закону № 1556-VII принципу галузевого представництва до процедури конкурсного відбору.

62. Позивач уважає, що встановлений у статті 19 Закону № 1556-VII принцип галузевого представництва є універсальним і має застосовуватися до всіх без винятку квот, за якими здійснюється конкурсний відбір членів НАЗЯВО.

63. Вирішуючи справу, суди попередніх інстанцій по-різному розтлумачили статтю 19 Закону № 1556-VII, але дійшли однакових висновків про відсутність підстав для задоволення позову.

64. Суд першої інстанції вважав, що Закон № 1556-VII, на відміну від Положення, жодних винятків щодо застосування означеного принципу не містить, а тому Конкурсна комісія мала відібрати членів НАЗЯВО з урахуванням принципу галузевого представництва в розрізі всіх квот. Дослідивши галузі знань кандидатів за квотами всеукраїнських об’єднань організацій роботодавців, здобувачів вищої освіти першого або другого рівня, суд першої інстанції дійшов висновку, що паритет галузевого представництва серед обраних у межах цих квот членів НАЗЯВО не порушено.

65. Натомість суд апеляційної інстанції вважав, що спосіб, у який має бути реалізований закріплений у статті 19 Закону № 1556-VI принцип галузевого представництва, розкритий у Положенні, відповідно до якого галузь знань конкурсантів ураховується під час обрання членів НАЗЯВО за квотами Національної академії наук України, закладів вищої освіти державної, комунальної і приватної форми власності і не застосовується до квот всеукраїнських об’єднань організацій роботодавців, здобувачів вищої освіти першого або другого рівня.

66. У контексті викладеного Суд зазначає, що НАЗЯВО є постійно чинним колегіальним органом, уповноваженим на реалізацію державної політики у сфері забезпечення якості вищої освіти.

67. Порядок формування його складу визначений у статті 19 Закону № 1556-VI, з аналізу якої випливає, що НАЗЯВО складається з двадцяти трьох осіб, які призначаються за результатами конкурсного відбору, що проводиться з дотриманням принципів гендерного балансу та галузевого представництва.

68. Зміст принципу галузевого представництва розкрито в частині другій статті 19 Закону № 1556-VI, відповідно до якої склад НАЗЯВО формується із забезпеченням представництва не більше однієї особи від галузі знань з представників одинадцяти квот (груп).

69. Таким чином, закріплений у статті 19 Закону № 1556-VI принцип галузевого представництва передбачає, що не може надаватися перевага представникам однієї галузі знань над іншою. Зазначена мета досягається шляхом обрання до складу НАЗЯВО осіб, які є представниками різних (відмінних) галузей знань, у тому числі в межах однієї квоти.

70. Отже, Суд погоджується з аргументами позивача про те, що принцип галузевого представництва є універсальним принципом, за яким формується склад НАЗЯВО, що не дає підстав для проведення конкурсного відбору членів НАЗЯВО від окремих квот без його застосування.

71. Доводи суду апеляційної інстанції про те, що принцип галузевого представництва в спірних правовідносинах має бути застосований у формі, закріпленій у Положенні, відповідно до якого не більше однієї особи від галузі знань обирається за квотами від Національної академії наук України, закладів вищої освіти державної, комунальної і приватної форми власності, Суд відхиляє.

72. Водночас Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що в Положенні механізм реалізації принципу галузевого представництва у процедурі відбору членів НАЗЯВО передбачений лише для квот від Національної академії наук України, закладів вищої освіти державної, комунальної і приватної форми власності.

73. Так, тільки для кандидатів від указаних квот Положенням визначено обов’язок зазначити в документах, які подаються на конкурс, галузь знань, яку вони представляють ( пункт 11 Положення), і встановлено порядок визначення переможця в ситуації, коли кандидати від цих квот представляють одну галузь ( пункт 21 Положення ).

74. Отже, Положенням процедуру конкурсного відбору членів НАЗЯВО за квотами всеукраїнських об’єднань організацій роботодавців і здобувачів вищої освіти першого або другого рівня виведено з-під дії принципу галузевого представництва, що не відповідає положенням статті 19 Закону № 1556-VI, за змістом якої всі 23 члени НАЗЯВО обираються із забезпеченням представництва не більше однієї особи від галузі знань.

75. Суд зазначає, що після Конституції України, що має найвищу юридичну силу (частина друга статті 8 ), закони в ієрархії нормативно-правових актів посідають провідне місце.

76. Частиною третьою статті 7 КАС України передбачено, що в разі невідповідності правового акта Конституції України закону України, міжнародному договору, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.

77. Отже, у спірних правовідносинах норми статті 19 Закону № 1556-VI мають перевагу над нормами Положення, які не передбачають застосування принципу галузевого представництва до відбору членів НАЗЯВО за квотою всеукраїнських об’єднань організацій роботодавців і здобувачів вищої освіти першого або другого рівня.

78. Як установили суди попередніх інстанцій, у спірних правовідносинах Конкурсна комісія не враховувала галузі знань представників, які обиралися за квотою всеукраїнських об’єднань організацій роботодавців та за квотою здобувачів вищої освіти, представником якої був позивач.

79. З урахуванням викладеного Суд дійшов висновку, що конкурсний відбір членів НАЗЯВО, який мав місце 05 грудня 2018 року і результати якого оформлені в протоколі № 5, відбувся з порушенням базового принципу формування складу НАЗЯВО.

80. Визначаючись щодо правових наслідків порушення вказаного принципу під час конкурсного відбору, результати якого оформлені в протоколі № 5, Суд виходить з такого.

81. У постанові від 10 липня 2019 року в справі № 804/639/18 Верховний Суд сформулював правову позицію, відповідно до якої дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків. Проте не кожен дефект акта робить його неправомірним.

82. Залежно від характеру процедурних порушень, вони можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в окремих випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, узагалі не впливають на його чинність.

83. Ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб’єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: "протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків" і, на противагу йому, принцип "формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення".

84. Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб’єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

85. Суд уважає, що порушення процедури, про яке йдеться в спірних правовідносинах, було істотним, адже призвело до обрання складу НАЗЯВО, що не відповідає основоположному принципу його формування, - представництво її членами різних галузей знань.

86. Як установив суд першої інстанції, у спірних правовідносинах галузь знань ОСОБА_21 " 07 Управління та адміністрування", яка посіла друге місце за квотою здобувачів вищої освіти першого або другого рівня і була обрана членом НАЗЯВО, відповідала галузі знань ОСОБА_12, яка посіла друге місце за квотою представників всеукраїнських об’єднань роботодавців і була обрана членом НАЗЯВО.

87. Отже, за умови дотримання передбаченої в статті 19 Закону № 1556-VII процедури склад НАЗЯВО був би іншим.

88. Висновок суду першої інстанції про те, що з огляду на наявність в окремих кандидатів, зокрема і в ОСОБА_12, двох і більше вищих освіт, існував гіпотетичний сценарій, за яким жоден із цих кандидатів не конкурував би один з одним у галузі знань, яку він представляє, є припущенням, яке суд першої інстанції, усупереч основним положенням КАС України про докази та доказування, поклав в основу свого рішення.

89. З урахуванням викладеного Суд дійшов висновку, що конкурсний відбір членів НАЗЯВО в спірних правовідносинах відбувся з істотними порушеннями процедури, що безпосередньо вплинули на його результати.

90. Визначаючись щодо обраного позивачем у позові способу захисту порушеного права шляхом визнання протиправним і скасування протоколу Конкурсної комісії від 05 грудня 2018 року № 5, Суд виходить з того, що за юридичним змістом протокол Конкурсної комісії є формою документальної фіксації процедури і результатів конкурсного відбору членів до НАЗЯВО та суті прийнятих Конкурсною комісією рішень.

91. Ураховуючи, що позивач не погоджується саме з результатами конкурсного відбору членів НАЗЯВО, предметом цієї справи має бути кінцеве рішення Конкурсної комісії, яким визначено переможців конкурсу.

92. Інші рішення, оформлені вказаним протоколом, які за характером є процедурними чи були прийняті з метою встановлення результатів конкурсу, не можуть бути самостійним об’єктом судового контролю в адміністративному суді, оскільки їхнє скасування не буде мати наслідком ефективне відновлення порушених прав позивача. Оцінка таких рішень, у тому числі й оцінка дій посадових осіб Конкурсної комісії під час їхнього ухвалення, підставам, на яких вони ґрунтуються, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, яким безпосередньо встановлено результати конкурсу.

93. Зважаючи на викладене, рішення Конкурсної комісії, оформлене протоколом № 5 від 05 грудня 2018 року (абзац другий сторінки 13 протоколу), у частині, якою вирішено: "Вважати відібраними до складу НАЗЯВО наступних кандидатів: ОСОБА_11 (347 балів) за галуззю знань 06 "Журналістика", ОСОБА_6 (328 балів), ОСОБА_16 (318 балів) за галуззю знань 07 "Управління та адміністрування", ОСОБА_8 (315 балів), ОСОБА_19 (313 балів) за галуззю знань 29 "Міжнародні відносини", ОСОБА_12 (309 балів), ОСОБА_21 (303 бали), ОСОБА_29 (299 балів) за галуззю знань 20 "Аграрні науки", ОСОБА_2 (297 балів) за галуззю знань 01 "Освіта/Педагогіка", ОСОБА_4 (297 балів) за галуззю знань 16 "Хімічна та біоінженерія", ОСОБА_17 (273 бали) за галуззю знань 10 "Природничі науки", ОСОБА_9 (271 бал) за галуззю знань 03 "Гуманітарні науки", ОСОБА_22 (270 балів) за галуззю знань 09 "Біологія", ОСОБА_30 (269 балів) за галуззю знань 28 "Публічне управління та адміністрування", ОСОБА_31 (268 балів) за галуззю знань 19 "Архітектура та будівництво", ОСОБА_23 (264 бали) за галуззю знань 21 "Ветеринарна медицина", ОСОБА_13 (263 бали) за галуззю знань 25 "Воєнні науки, національна безпека, безпека державного кордону", ОСОБА_15 (260 балів) за галуззю знань 08 "Право", ОСОБА_5 (260 балів), ОСОБА_7 (257 балів) за галуззю знань 05 "Соціальні та поведінкові науки", ОСОБА_10 (255 балів) за галуззю знань 12 "Інформаційні технології", ОСОБА_18 (248 балів) за галуззю знань 02 "Культура і мистецтво", є протиправним і підлягає скасуванню.

94. У частині інших рішень, які оформлені протоколом Конкурсної комісії від 05 грудня 2018 року № 5, провадження в адміністративній справі підлягає закриттю з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України, як таких, що не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства та судового розгляду взагалі.

95. Вимоги позивача про визнання протиправним і скасування розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2018 року № 1063-р "Про затвердження складу Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти" також підлягають задоволенню як похідні від вимог про скасування рішення Конкурсної комісії від 05 грудня 2018 року № 5 про визначення переможців конкурсу.

96. Водночас Суд уважає за необхідне наголосити, що обраний судом спосіб захисту прав позивача не є підставою для автоматичної переоцінки рішень, прийнятих НАЗЯВО з моменту затвердження його складу, чи для перегляду всіх правовідносин, учасником яких було НАЗЯВО.

97. Зі змісту частини першої статті 55 Конституції України, пункту 17 Порядку оскарження рішення НАЗЯВО, затвердженого рішенням НАЗЯВО від 21 травня 2019 року № 5, та частини першої статті 5 КАС України випливає, що рішення НАЗЯВО з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються протиправними з ініціативи заінтересованих осіб адміністративним судом, тобто в судовому порядку.

98. Ненормативні правові акти НАЗЯВО, які є актами одноразового застосування та вичерпали свою дію фактом їхнього виконання, не можуть бути скасовані чи змінені після їхнього виконання, у тому числі судом.

99. Інший підхід до оцінки правових наслідків скасування рішень, якими обрано та затверджено персональний склад НАЗЯВО, призвів би до порушення принципу юридичної визначеності та балансу публічних і приватних інтересів, що є неприпустимим.

100. Щодо касаційної скарги ОСОБА_8, то Суд зазначає таке.

101. Особливості розподілу судових витрат, понесених третіми особами під час розгляду адміністративної справи, визначено частиною одинадцятою статті 139 КАС України, відповідно до якої судові витрати третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, стягуються на її користь зі сторони, визначеної відповідно до вимог цієї статті, залежно від того, заперечувала чи підтримувала така особа заявлені позовні вимоги.

102. Верховний Суд у постановах неодноразово висловлювався щодо застосування вказаної статті до питання розподілу судових витрат третьої особи на стороні відповідача - суб’єкта владних повноважень - у випадку прийняття рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

103. Так, у постанові Верховного Суду від 27 травня 2021 року у справі № 480/6187/20 зазначено, що зміст частини одинадцятої статті 139 КАС України дає підстави для висновку, що право на відшкодування судових витрат, понесених третьою особою, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, реалізується за правилами розподілу судових витрат, які встановлені для тієї сторони в справі, на стороні якої виступала ця третя особа, та залежно від того, заперечувала чи підтримувала така особа заявлені позовні вимоги.

104. У цій справі ОСОБА_8 брав участь як третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача і заперечував проти позовних вимог. Таким чином, судові витрати, понесені ОСОБА_8, мають відшкодовуватися в тому ж порядку, у якому відшкодовувалися б судові витрати відповідача.

105. У постанові Верховного Суду від 22 січня 2020 року в справі № 808/2832/17 сформульовано правову позицію, відповідно до якої в ситуації, коли треті особи заперечували проти задоволення позовних вимог і підтримували позицію відповідача, розподіл судових витрат має здійснюватися в порядку, передбаченому частиною другою статті 139 КАС України.

106. Указана норма передбачає відшкодування відповідачу - суб’єкту владних повноважень - документально підтверджених витрат, пов’язаних лише із залученням свідків і проведенням судових експертиз, і не передбачає відшкодування інших судових витрат, зокрема витрат, пов’язаних із направленням поштової кореспонденції іншим учасникам справи при ухваленні рішення на користь такого суб’єкта.

107. Указане відповідає висновкам Верховного Суду, викладеним у постанові від 15 серпня 2019 року № 666/754/16-а, відповідно до яких загальне правило розподілу судових витрат полягає в тому, що стороні, на користь якої ухвалено рішення, суд присуджує з другої сторони понесені нею і документально підтверджені судові витрати. При цьому відповідачеві - суб’єкту владних повноважень - можуть компенсуватися лише документально підтверджені витрати, пов’язані із залученням свідків і проведенням судових експертиз, оскільки суб’єкт владних повноважень повинен нести всі ризики, пов’язані з прийняттям ним рішень, учиненням дій чи допущенням бездіяльності, у тому числі необхідність відстоювати правомірність своєї поведінки в адміністративному суді. Такі обмеження в можливостях суб’єктів владних повноважень свідчать про загальну спрямованість адміністративного судочинства на захист прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб у спірних відносинах з органами публічної влади.

108. З урахуванням викладеного правильними є висновки суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для ухвалення додаткового судового рішення про стягнення з позивача судових витрат у вигляді витрат на відправку поштової кореспонденції іншим учасникам справи.

109. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

110. Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

111. Частиною першою статті 351 КАС України передбачено, що суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

112. Відповідно до частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

113. За правилами пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

114. Висновки судів попередніх інстанцій у цій справі ґрунтуються на неправильному застосуванні положень частини другої статті 19 Закону № 1556-VI, що є підставою для скасування їхніх рішень з прийняттям нового - про часткове задоволення позову та закриття провадження у справі в частині позовних вимог.

115. Щодо заявленого ОСОБА_8 клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, то Суд зазначає, що питання, які порушуються у вказаному клопотанні, виходять за межі перегляду судом касаційної інстанції, у зв’язку з чим підстави для його задоволення відсутні.

116. Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 351, 354, 355, 356, 359 КАС України, Суд

117. Касаційну скаргу ОСОБА_8 залишити без задоволення.

118. Ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2020 року у справі № 640/21854/18 залишити без змін.

119. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

120. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 жовтня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2020 року у справі № 640/21854/18 скасувати.

121. Ухвалити у справі № 640/21854/18 нове рішення, яким адміністративний позов задовольнити частково.

122. Визнати протиправним і скасувати рішення Конкурсної комісії з відбору членів Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти, що оформлене протоколом від 05 грудня 2018 року № 5, яким вирішено: "Вважати відібраними до складу НАЗЯВО наступних кандидатів: ОСОБА_11 (347 балів) за галуззю знань 06 "Журналістика", ОСОБА_6 (328 балів), ОСОБА_16 (318 балів) за галуззю знань 07 "Управління та адміністрування", ОСОБА_8 (315 балів), ОСОБА_19 (313 балів) за галуззю знань 29 "Міжнародні відносини", ОСОБА_12 (309 балів), ОСОБА_21 (303 бали), ОСОБА_29 (299 балів) за галуззю знань 20 "Аграрні науки", ОСОБА_2 (297 балів) за галуззю знань 01 "Освіта/Педагогіка", ОСОБА_4 (297 балів) за галуззю знань 16 "Хімічна та біоінженерія", ОСОБА_17 (273 бали) за галуззю знань 10 "Природничі науки", ОСОБА_9 (271 бал) за галуззю знань 03 "Гуманітарні науки", ОСОБА_22 (270 балів) за галуззю знань 09 "Біологія", ОСОБА_30 (269 балів) за галуззю знань 28 "Публічне управління та адміністрування", ОСОБА_31 (268 балів) за галуззю знань 19 "Архітектура та будівництво", ОСОБА_23 (264 бали) за галуззю знань 21 "Ветеринарна медицина", ОСОБА_13 (263 бали) за галуззю знань 25 "Воєнні науки, національна безпека, безпека державного кордону", ОСОБА_15 (260 балів) за галуззю знань 08 "Право", ОСОБА_5 (260 балів), ОСОБА_7 (257 балів) за галуззю знань 05 "Соціальні та поведінкові науки", ОСОБА_10 (255 балів) за галуззю знань 12 "Інформаційні технології", ОСОБА_18 (248 балів) за галуззю знань 02 "Культура і мистецтво".

123. Визнати протиправним і скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2018 року № 1063-р "Про затвердження складу Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти".

124. У частині вимог про скасування інших рішень, оформлених протоколом Конкурсної комісії з відбору членів Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти від 05 грудня 2018 року № 5, провадження в адміністративній справі закрити.

125. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

126. Повний текст постанови складено 18 жовтня 2021 року.