Про затвердження Методології проведення антикорупційної експертизи

2) встановлюють відповідно до Конституції України порядок забезпечення реалізації окремих владних повноважень;

3) встановлюють відповідно до законів України порядок (процедури) реалізації суб'єктивних прав і виконання юридичних обов'язків фізичних та юридичних осіб, порядок реалізації органами державної влади та місцевого самоврядування окремих владних повноважень, пов'язаних із забезпеченням реалізації прав і виконанням обов'язків фізичних та юридичних осіб;

4) встановлюють відповідно до актів вищої юридичної сили порядок виконання окремих державних функцій або надання адміністративних послуг, у тому числі адміністративні регламенти виконання державних функцій і надання адміністративних послуг.

4.4. Наявність адміністративних процедур дозволяє знизити загрозу виникнення корупційних відносин, оскільки ці процедури:

1) значно зменшують ризик ухилення особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, при реалізації нею владних повноважень від досягнення нормативно закріпленої мети правовідносин, що виникли;

2) знижують можливості осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, діяти на власний розсуд при прийнятті управлінських рішень;

3) створюють умови для здійснення належного контролю за процесом прийняття управлінських рішень і при необхідності дозволяють корегувати помилкові рішення, не чекаючи розвитку конфліктної ситуації;

4) забезпечують однакове застосування державно-владних повноважень особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;

5) створюють гласну, відкриту модель реалізації правовідносин - від їх виникнення до виконання сторонами своїх публічно-правових обов'язків;

6) дозволяють погодити та скоординувати дії різних органів (осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), які беруть участь у підготовці та прийнятті управлінських рішень.

4.5. Адміністративні процедури здатні знизити ризик загрози виникнення корупційних відносин за умови, що:

1) встановлена процедура відповідає характеру матеріальних правовідносин, дозволяє врахувати їх специфіку;

2) у нормативно-правовому акті, проекті нормативно-правового акта закріплено всі основні елементи адміністративної процедури, вона не є фрагментарною або не повністю врегульованою;

3) у нормативно-правовому акті, проекті нормативно-правового акта закріплено юридичні засоби, що дозволяють забезпечити належне дотримання особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, вимог адміністративної процедури, у тому числі унеможливлюють прийняття такими особами рішень без дотримання встановленої процедури.

4.6. Під час аналізу нормативно-правового акта, проекту нормативно-правового акта особа, яка проводить експертизу, звертає увагу на наявність у ньому нормативних приписів, що свідчать про необхідність встановлення адміністративної процедури.

Адміністративні процедури повинні застосовуватися у випадках, коли мова йде про прийняття рішення, щодо конкретної справи, і тоді, коли орган (особа, уповноважена па виконання функцій держави або місцевого самоврядування) має право прийняти декілька видів управлінських рішень.

Адміністративна процедура встановлюється за наявності таких нормативних приписів:

1) приписи, що регулюють реалізацію суб'єктивних прав та виконання юридичних обов'язків фізичними або юридичними особами у взаємодії з особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, службовими особами державних або комунальних підприємств, установ, організацій;

2) приписи, що регулюють застосування особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, владних повноважень, пов'язаних із впливом на фізичних та юридичних осіб, у тому числі шляхом застосування до них заходів державного примусу, контролю та нагляду;

3) приписи, що закріплюють права осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, які пов'язані з виданням індивідуальних нормативно-правових актів, прийняттям інших видів управлінських рішень, здійсненням юридично значущих дій - реєстрацією, веденням реєстрів, державним обліком, наданням адміністративних послуг;

4) інші нормативні приписи, які свідчать про те, що для забезпечення їх ефективної реалізації і попередження ризиків виникнення корупційних відносин необхідна адміністративна процедура.

4.7. Для констатації відсутності адміністративної процедури особа, яка проводить експертизу, повинна оцінити зміст не тільки того нормативно-правового акта, проекту нормативно-правового акта, відносно якого проводиться експертиза, але й пов'язаних з ним інших нормативно-правових актів, оскільки адміністративна процедура, як правило, встановлюється не законом, а підзаконними нормативно-правовими актами.

Бланкетні нормативні приписи законів, що передбачають прийняття підзаконних нормативно-правових актів з метою встановлення адміністративних процедур, самі по собі не можуть розглядатися як корупціогенний фактор, якщо цей закон містить основні правові характеристики (основні елементи) адміністративної процедури - визначає правовий статус її учасників, умови і підстави застосування процедури, містить вичерпний перелік обмежень і заборон, що діють у рамках процедурних відносин.

4.8. Оскільки корупціогенним фактором є не тільки факт відсутності адміністративної процедури, але й нечіткості існуючої адміністративної процедури, особа, яка проводить експертизу, зобов'язана проаналізувати структуру закріпленої нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта адміністративної процедури на предмет виявлення нечіткостей, що здатні створити умови для виникнення корупціогенних відносин.

При аналізі нормативно-правового акта, проекту нормативно-правового акта на предмет належного закріплення адміністративних процедур особа, яка проводить експертизу, повинна враховувати наявність таких структурних елементів процедури:

1) опис юридичного факту (фактичного складу), з яким пов'язується застосування процедури:

а) якщо юридичний факт є подією, то у нормативно-правовому акті, проекті нормативно-правового акта має бути визначено, хто може виявити подію і як повинно бути оформлено її виявлення;

б) якщо юридичний факт є дією (найбільш часто дією є звернення), то має бути визначено, хто може це здійснювати і за яких умов, а також порядок її юридичного оформлення;

2) права та обов'язки учасників процедури:

а) кожне право або обов'язок має бути співвіднесене з однією із сторін, що беруть участь у процедурі;

б) повинні бути визначені умови реалізації права, у тому числі стадія процедури, на якій воно може бути реалізоване;

в) строк реалізації права, якщо його обмежено іншими рамками, окрім часових рамок самої процедури;

г) дії, які повинна здійснити сторона процедури для реалізації свого права;

3) стадії та етапи здійснення процедурних дій:

а) процедурні дії мають розташовуватись у певній послідовності, що направлена на досягнення конкретної мети;

б) відносно кожної дії мають бути визначені момент її здійснення в рамках процедури, а також її зміст та форма;

4) види проміжних та підсумкових рішень, що приймаються в рамках процедури або за висновками, зробленими за результатами її застосування, і вимог до них:

а) проміжні рішення - рішення, що визначають перехід процедури на наступну стадію (етап) або повернення до попередньої стадії (етапу);

б) підсумкові рішення, якими закінчується процедура, можуть бути двох видів: що вирішують справу по суті і ті, що закінчують процедуру внаслідок неможливості вирішення справи по суті.

Відносно процедурних (процесуальних) рішень мають бути визначені підстави прийняття рішення, суб'єкт, що уповноважений на прийняття рішення, строк прийняття підсумкового рішення з моменту ініціювання процедури (загальний строк процедури).

4.9. Оцінюючи корупціогенність фактора відсутності адміністративної процедури, особа, яка проводить експертизу, керується такими критеріями:

1) характером суб'єктивних прав та юридичних обов'язків фізичних та юридичних осіб, реалізацію яких забезпечує адміністративна процедура:

а) вони пов'язані з одержанням організаційної допомоги;

б) вони пов'язані з одержанням інформації;

в) вони пов'язані з одержанням заходів соціальної підтримки і соціального захисту;

г) вони пов'язані із застосуванням заходів публічно-правового примусу, призначенням публічно-правових санкцій;

г) вони пов'язані з одержанням права на зайняття певним видом діяльності, державною реєстрацією прав, діяльності, майна;

д) вони пов'язані з одержанням майна, наданням земельних ділянок, фінансових коштів, квот, у тому числі з участю в конкурсних (тендерних) процедурах;

2) вид та правове положення осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, які реалізують владні повноваження поза межами встановленої адміністративної процедури:

а) міністри та їх заступники, керівники інших органів державної влади та їх заступники;

б) керівники структурних підрозділів органів державної влади та інші особи, уповноважені на виконання функцій держави;

в) особи, уповноважені на виконання функцій місцевого самоврядування;

г) керівники і заступники керівників державних і комунальних підприємств, установ та організацій;

3) наявність у законодавстві юридичних засобів, що дозволяють компенсувати відсутність конкретної адміністративної процедури, наприклад, шляхом використання актів, що регулюють діловодство, посадових регламентів, посадових інструкцій, загальних нормативних приписів, що регламентують порядок прийняття управлінських рішень;

4) інші критерії, які свідчать про те, що відсутність адміністративної процедури може сприяти виникненню корупційних відносин.

4.10. Про нечіткість встановленої нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта адміністративної процедури, що створює умови для виникнення корупційних відносин, можуть свідчити такі ознаки:

1) не визначено або недостатньо чітко визначено обов'язки органу (осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) після порушення конкретних юридичних справ, що ініціюються фізичними або юридичними особами;

2) відсутні процесуальні гарантії, що забезпечують вплив фізичної або юридичної особи на хід адміністративної процедури, у тому числі не закріплено права фізичної або юридичної особи бути вислуханою, надавати матеріали, інформацію, докази;

3) невизначеність відносно строків прийняття остаточних процедурних рішень: ці строки не встановлено взагалі або орган (особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) має право самостійно їх визначати, продовжувати чи скорочувати;

4) процедура не закріплює вичерпних підстав і порядку прийняття управлінських рішень;

5) окремі положення процедури дозволяють органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) невмотивовано змінювати її хід, закінчувати або поновлювати процедурні відносини або вибирати сприятливі або несприятливі для фізичних чи юридичних осіб управлінські рішення (корелює з фактором перевищення обсягу дискреційних повноважень);

6) процедура занадто деталізує обов'язки фізичних або юридичних осіб, що значно ускладнює їх точне виконання (корелює з фактором надмірних обтяжень);

7) інші ознаки, що сприяють створенню умов для виникнення корупційних відносин.

4.11. Оцінюючи можливу корупційність адміністративної процедури, особа, яка проводить експертизу, керується критеріями, що містяться в пункті 4.9 цієї Методології. Додатковими критеріями оцінки є:

1) масштаби застосування такої адміністративної процедури в межах адміністративно-територіальної одиниці або в межах діяльності окремих органів місцевого самоврядування;

2) загальновідома соціальна характеристика фізичних або юридичних осіб, які реалізують права і обов'язки в рамках такої процедури, - їх соціальне, майнове, фінансове становище;

3) вид нормативно-правового акта, проекту нормативно-правового акта, що закріплює процедуру, наявність або відсутність у ньому положень, що передбачають наступну конкретизацію процедурних правил.

4.12. При оцінці корупціогенного фактора особа, яка проводить експертизу, повинна враховувати наявні або можливі негативні наслідки нечіткого визначення адміністративної процедури:

1) унеможливлення або суттєве ускладнення реалізації суб'єктивних прав фізичних та юридичних осіб - необхідність отримання фізичною або юридичною особою різних додаткових погоджень, експертних висновків тощо;

2) призведе до затягування процедури прийняття законного управлінського рішення на визначений або невизначений строк;

3) призведе до виникнення у фізичних та юридичних осіб додаткових процесуальних ускладнень різного обсягу - необхідності надавати додаткові документи та інформацію, приходити до органу або на прийом до особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;

4) відсутність негативних наслідків (нечіткість не призводить до появи корупціогенного фактора).

4.13. Способи усунення нечіткостей адміністративної процедури залежать від виду адміністративної процедури, виду виявленої нечіткості, виду нормативно-правового акта, проекту нормативно-правового акта, що закріплює адміністративну процедуру, а також інших факторів, визначених особою, яка проводить експертизу самостійно. Як правило, ефективними можуть бути такі пропозиції:

1) точно визначити строк здійснення юридично значущих дій або порядок його визначення;

2) встановити вичерпний перелік підстав для прийняття адміністративних актів, нормативно закріпити обов'язок осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, мотивувати управлінське рішення, що ними приймається;

3) надати фізичним та юридичним особам додаткові процесуальні гарантії впливу на хід розвитку процедури (подавати клопотання, бути заслуханими, надавати матеріали та інформацію тощо);

4) інші пропозиції, що дозволяють мінімізувати вплив осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, на фізичних або юридичних осіб з метою примусу їх до вступу в корупційні відносини.

4.14. При усуненні нечіткостей існуючих адміністративних процедур і розробці адміністративних процедур у тих випадках, коли їх відсутність може сприяти виникненню корупційних відносин, особа, яка проводить експертизу, повинна враховувати, що чим детальніше процедура та суттєвіше надані тією гарантії, тим більше витрат необхідно для її реалізації і від органів державної влади та місцевого самоврядування, і від фізичних та юридичних осіб. Чим менший ризик виникнення корупційних відносин, тим менш детальнішою може бути адміністративна процедура.

5.1. Корупціогенним фактором є відсутність у нормативно-правовому акті, проекті нормативно-правового акта конкурсних (тендерних) процедур (якщо це передбачено цим нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта чи пов'язаним з ним) або наявність недоліків установленої конкурсної (тендерної) процедури, що здатні створити умови для здійснення корупційних дій або виникнення корупційних відносин.

5.2. Предметом експертизи є норми, що регулюють застосування конкурсних (тендерних) процедур в таких ситуаціях:

1) надання у власність або інше титульне володіння майна та майнових прав, земельних ділянок;

2) розподіл квот на використання природних ресурсів, об'єктів тваринного світу, на здійснення окремих господарських операцій;

3) розміщення замовлень на постачання товарів, виконання робіт, надання послуг для державних потреб;

4) інші норми, що регулюють використання конкурсних (тендерних) процедур при наданні фізичним та юридичним особам спеціальних прав, статусів, переваг.

5.3. Оцінка конкурсної (тендерної) процедури має враховувати її повноту, тобто наявність таких обов'язкових елементів:

1) підстави для прийняття рішення про проведення конкурсу (тендеру).

Рішення про проведення конкурсу (тендеру) повинно містити:

а) посилання на нормативно-правовий акт, що передбачає обов'язковість або можливість застосування таких процедур;

б) посилання на відповідальний за проведення конкурсу (тендеру) орган державної влади, установу, їх структурний підрозділ. Якщо для проведення конкурсу (тендеру) створюється спеціальний орган (комісія), то разом з актом про проведення конкурсу (тендеру) повинні бути затверджені порядок його формування або поіменний склад, а також регламент роботи;

в) основні умови проведення конкурсу (тендеру), у тому числі предмет конкурсу (тендеру), форма (конкурс чи тендер) процедури, відкритий чи закритий характер конкурсу (тендеру), інші умови, якими має керуватися відповідальний за проведення конкурсу (тендеру) орган, установа або їх структурний підрозділ при розробці порядку проведення конкурсу (тендеру) (включаючи порядок визначення переможців), вимог до учасників;

2) порядок проведення конкурсу (тендеру) уповноваженим органом чи установою.

Порядок проведення повинен включати в себе:

а) загальні умови проведення конкурсу (тендеру) (місце, час проведення, його форма, предмет, вимоги до учасників, умови договору, який буде укладений з переможцем);

б) визначення вартості майна або майнових прав, що виставляються на конкурс (тендер), а також визначення додаткових умов, що належить виконати переможцю (у разі проведення конкурсу);

в) повідомлення про проведення конкурсу або тендеру (дата повідомлення, форма (форми), в якій (яких) повідомлення здійснюється, зміст, який включає в себе загальні умови проведення конкурсу (тендеру), підстави його проведення, назву відповідального за проведення органу, установи, організації);

г) порядок відбору (при наявності) і реєстрації учасників, які подали заявки на участь у конкурсі (тендері);

ґ) порядок (регламент) проведення конкурсу (тендеру), включаючи порядок і правила визначення переможця;

д) порядок укладення договору (контракту) з переможцем конкурсу (тендеру);

є) порядок оприлюднення інформації про основні стадії проведення конкурсу (тендеру).

5.4. До корупційних недоліків правового регулювання конкурсних (тендерних) процедур належать:

1) відсутність юридичних, організаційних та інформаційних гарантій, що забезпечують правильне визначення вартості майна або майнового права, що виставляється на конкурс (тендер);

2) відсутність механізмів забезпечення участі в процедурі належної кількості учасників, що призводить до скорочення числа пропозицій і відповідно неможливості зробити повноцінний вибір. Це може відбутися у зв'язку із:

а) низьким рівнем інформованості потенційних учасників про проведення конкурсу (тендеру) в силу використання недостатньо ефективних засобів розповсюдження інформації або неповноти розповсюдження інформації;

б) часовим обмеженням між повідомленням і закінченням строку подачі заявок на участь в конкурсі (тендері) для здійснення відповідних дій;

в) необґрунтованістю застосування закритого порядку проведення конкурсу (тендеру);

г) завищеними вимогами до потенційних учасників конкурсу (тендеру);

3) відсутність зовнішнього контролю за проведенням конкурсу (тендеру), що створює підґрунтя для зловживання на всіх стадіях процедури і нівелює її переваги перед іншими видами процедур. Це може відбутися у зв'язку із:

а) встановленням необґрунтованих обмежень на участь у проведенні конкурсу (тендеру) незалежних спостерігачів, включаючи засоби масової інформації;

б) нерозкриттям інформації в процедурі проведення конкурсу (тендеру) про учасників конкурсу (тендеру) і склад конкурсної (тендерної) комісії;

4) відсутність у нормативно-правовому акті, проекті нормативно-правового акта формальних, тобто тих, що піддаються зовнішній незалежній перевірці, критеріїв обрання найкращої пропозиції учасників конкурсу (тендеру);

5) необґрунтованим делегуванням окремих або всіх повноважень з проведення конкурсу (тендеру) суб'єктам приватного права (юридичним особам чи фізичним особам - підприємцям).

5.5. Усунення виявлених недоліків конкурсних (тендерних) процедур може здійснюватись шляхом:

1) застосування об'єктивного (незалежного) визначення вартості переданого за результатами конкурсу (тендеру) майна або майнових прав;

2) забезпечення належного інформування про проведення конкурсу (тендеру);

3) забезпечення рівного процесуального статусу учасників конкурсної (тендерної) процедури;

4) зміни форми проведення конкурсу (тендеру);

5) виключення завищених вимог;

6) встановлення належних умов оприлюднення інформації про всіх учасників конкурсу (тендеру) і про його результати;

7) виключення конфлікту інтересів членів конкурсних (тендерних) комісій;

8) введення формалізованих критеріїв визначення переможця конкурсу (тендеру).

5.6. Вирішуючи питання про повноту інформації конкурсних (тендерних) процедур, особа, яка проводить експертизу, повинна враховувати залежність від засобу інформування. Якщо розповсюджується інформація тільки про факт проведення конкурсу (тендеру), включаючи предмет і строки, то повинна даватися примітка на джерело, в якому міститься повна інформація. Інформація в повному обсязі може бути розміщена на сайті або в офіційному періодичному друкованому виданні відповідних органів державної влади та місцевого самоврядування, розповсюджуватися через розсилку потенційним учасникам.

5.7. У публічно-правових відносинах закритий порядок проведення конкурсу (тендеру) може використовуватися тільки як виняток у випадках, встановлених законами України та на підставі мотивованого рішення уповноваженого органу державної влади або місцевого самоврядування.

5.8. Оцінюючи ту чи іншу вимогу на предмет її завищення, особа, яка проводить експертизу, повинна враховувати, чи направлена вона на підвищення якості робіт, послуг, що надаються, або ефективність діяльності. Вимога, що виключає всіх учасників конкурсу (тендеру), крім одного, або певну кількість учасників і не пов'язана безпосередньо з якістю робіт, послуг, що надаються, або ефективністю діяльності, є завищеною. На стадії подання заявки на участь у конкурсі (тендері) можуть бути встановлені як умови допуску тільки вимоги, які є обов'язковими умовами здійснення відповідного виду діяльності, або вимоги, передбачені нормативно-правовим актом вищої юридичної сили.

5.9. Інформація про конкурс (тендер), що надається, повинна бути достатньою для того, щоб встановити зацікавленість членів конкурсної (тендерної) комісії або іншої особи, відповідальної за проведення конкурсу (тендеру), при прийняття певного рішення. Повинні бути передбачені процедури відводу осіб, що беруть участь у визначенні переможця і які зацікавлені у кінцевих результатах конкурсу (тендеру).