Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням громадянки Дзюби Галини Павлівни щодо офіційного тлумачення частини другої статті 55 Конституції України та статті 248-2 Цивільного процесуального кодексу України (справа громадян

Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Тимченка Івана Артемовича - головуючий,

Вознюка Володимира Денисовича,

Євграфова Павла Борисовича,

Козюбри Миколи Івановича,

Костицького Михайла Васильовича,

Малинникової Людмили Федорівни,

Мироненка Олександра Миколайовича,

Німченка Василя Івановича,

Розенка Віталія Івановича,

Савенка Миколи Дмитровича,

Скоморохи Віктора Єгоровича,

Тихого Володимира Павловича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

Яценка Станіслава Сергійовича,

керуючись статтею 150 Конституції України, пунктом 4 статті 13, статтями 51 та 63 Закону України "Про Конституційний Суд України", розглянув на пленарному засіданні справу про офіційне тлумачення частини другої статті 55 Конституції України та статті 248-2 Цивільного процесуального кодексу України.

Приводом для розгляду справи згідно зі статтями 42 та 43 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне звернення Дзюби Галини Павлівни.

Підставою для розгляду справи відповідно до статті 94 Закону України "Про Конституційний Суд України" стала неоднозначність застосування положень Конституції України та законів України судами України щодо права людини і громадянина на оскарження в суді неправомірних дій посадової особи. Суб'єкт права на конституційне звернення Дзюба Г.П. просить дати офіційне тлумачення:

1) частини другої статті 55 Конституції України;

2) статті 248-2 Цивільного процесуального кодексу України, а саме: чи можуть бути оскаржені до суду дії посадової особи - начальника гарнізону щодо розподілу житла, якими порушується право Дзюби Г.П. на надання їй житла.

Питання про офіційне тлумачення статті 248-2 Цивільного процесуального кодексу України поставлено у співвідношенні з частиною другою статті 55 Конституції України щодо права на оскарження в суді дій посадової особи.

Суб'єкт права на конституційне звернення посилається на юридичну необгрунтованість ухвали військового суду Євпаторійського гарнізону від 25 липня 1996 року, якою Дзюбі Г.П. відмовлено у прийнятті скарги на незаконність рішення начальника гарнізону щодо розподілу житла. Військовий суд Військово-Морських Сил у касаційному порядку залишив ухвалу без зміни, а заступник Голови Верховного Суду України у порядку судового нагляду відмовив у принесенні протесту на ухвалу з посиланням, як і суди першої та касаційної інстанцій, на непідвідомчість судам питань про порядок надання житла.

При цьому, у листі до Дзюби Г.П. заступника Голови Верховного Суду України, з посиланням на пункт 2 постанови Пленуму Верховного Суду України від 25 грудня 1992 року N 13 щодо практики застосування чинного законодавства з цієї категорії справ, стверджується про непідвідомчість судам житлових спорів з питань обліку громадян та надання житла.

Проте Дзюба Г.П. у своєму зверненні зазначає, що вона оскаржує саме незаконні дії начальника гарнізону у вирішенні питань розподілу житла, а не порядок розгляду спорів про надання житлової площі.

Ухвалою військової колегії Верховного Суду України від 20 травня 1997 року за протестом заступника Голови Верховного Суду України рішення військових судів Євпаторійського гарнізону та Військово-Морських Сил скасовані з направленням справи на новий судовий розгляд.

Заслухавши суддю-доповідача Скомороху В.Є. та вивчивши матеріали справи, Конституційний Суд України

у с т а н о в и в:

1. Відповідно до пункту 2 статті 150 Конституції України та пункту 4 статті 13, статей 43, 94 Закону України "Про Конституційний Суд України" питання щодо офіційного тлумачення частини другої статті 55 Конституції України та статті 248-2 Цивільного процесуального кодексу України, порушене у конституційному зверненні Дзюби Г.П., належить до повноважень Конституційного Суду України.

2. Відмовляючи Дзюбі Г. П. у прийнятті скарги на неправомірні дії посадової особи - начальника гарнізону, суди посилаються на роз'яснення постанови Пленуму Верховного Суду України від 12 квітня 1985 року N 2 "Про деякі питання, що виникли в практиці застосування судами Житлового кодексу України" із змінами, внесеними постановами Пленуму Верховного Суду України від 10 березня 1989 року N 2 і від 25 грудня 1992 року N 13, про непідвідомчість судам спорів з питань обліку громадян, що потребують поліпшення житлових умов, і надання їм житла. Проте у пункті 8 постанови Пленуму Верховного Суду України від 1 листопада 1996 року N 9 "Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя" міститься роз'яснення з посиланням на статті 55, 124 Конституції України щодо гарантування кожній людині права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, щодо неправомірності відмови у прийнятті заяви чи скарги з підстав, передбачених законом, який це право обмежує.

Таким чином, є наявність неоднозначного застосування судами України положень Конституції України та законів України, що дає підставу для відкриття конституційного провадження у цій справі в Конституційному Суді України. Наявність у практиці судів загальної юрисдикції суперечливих роз'яснень Пленуму Верховного Суду України щодо захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина істотно порушує гарантії їх реалізації, встановлені Конституцією України, зокрема статтею 55.

Доводи Дзюби Г.П. про порушення конституційного права на судовий захист у зв'язку з неправильним застосуванням цивільного процесуального закону є обґрунтованими.

Відповідно до глави 31-А Цивільного процесуального кодексу України "Скарги громадян на рішення, дії або бездіяльність державних органів, юридичних чи службових осіб у сфері управлінської діяльності" громадянин має право звернутися до суду (військовослужбовець - до військового суду) зі скаргою, якщо вважає, що рішенням, дією або бездіяльністю державного органу, юридичної або службової особи під час здійснення ними управлінських функцій порушено його права чи свободи (частина перша статті 248-1 Цивільного процесуального кодексу України).

Згідно з частиною третьою статті 248-1 Цивільного процесуального кодексу України до суб'єктів, зазначених у частині першій цієї статті, рішення, дії або бездіяльність яких можуть бути оскаржені до суду (суб'єкти оскарження), належать, зокрема, особи, які виконують організаційно-розпорядчі, адміністративно-господарські обов'язки тощо. Оскільки зазначені обов'язки покладено і на начальника гарнізону, його рішення, дії або бездіяльність можуть бути, відповідно до частини третьої статті 248-1 Цивільного процесуального Кодексу України, оскаржені до суду.

На підставі статті 248-2 Цивільного процесуального кодексу України громадянин може звертатися із скаргою до суду, якщо він вважає, що порушено або порушуються його права чи свободи, створено або створюються перешкоди для реалізації конституційних прав і свобод тощо.

Аналіз зазначених вище законів в контексті Конституції України свідчить, що однією з найважливіших тенденцій їх розвитку є розширення сфери судового захисту, в тому числі судового контролю за правомірністю і обгрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Головним обов'язком держави, згідно зі статтею 3 Конституції України, є утвердження і забезпечення прав і свобод людини. Звернення до суду для захисту конституцІйних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується (стаття 8 Конституції України).

Ні стаття 55 Конституції України, ні глава 31-А Цивільного процесуального кодексу України не визначають, які саме рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади і місцевого самоврядування чи посадових і службових осіб можуть бути оскаржені, і встановлюють принцип, відповідно до якого в суді можуть оскаржуватися будь-які рішення, дії та бездіяльність. Тим самим створено механізм реалізації конституційного права особи на судовий захист прав і свобод людини і громадянина. Звідси випливає, що Конституцією України гарантовано і забезпечено кожній людині і громадянину право на звернення до суду за захистом своїх прав чи свобод.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

3. Виходячи з наведеного Конституційний Суд України вважає за необхідне дати офіційне тлумачення частини другої статті 55 Конституції України і статті 248-2 Цивільного процесуального кодексу України відповідно до гарантованого Конституцією України права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, в тому числі рішень, дій чи бездіяльності начальника військового гарнізону, який є посадовою особою в системі органів Міністерства оборони України - органу державної влади.

На основі викладеного та керуючись статтями 147, 150 Конституції України, статтями 61, 63, 67 та 69 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України

в и р і ш и в:

1. Частину Другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

Такі скарги підлягають безпосередньому розгляду в судах незалежно від того, що прийнятим раніше законом міг бути встановлений інший порядок їх розгляду (оскарження до органу, посадової особи вищого рівня по відношенню до того органу і посадової особи, що прийняли рішення, вчинили дії або допустили бездіяльність).

Подання скарги до органу, посадової особи вищого рівня не перешкоджає оскарженню цих рішень, дій чи бездіяльності до суду.

2. Положення статті 248-2 Цивільного процесуального кодексу України треба розуміти так, що оскарженню до суду в контексті звернення Дзюби Г.П. підлягають рішення, дії чи бездіяльність начальника військового гарнізону, який є посадовою особою в системі органів Міністерства оборони України - органу державної влади.

3. Рішення Конституційного Суду України набуває чинності з дня його офіційного оприлюднення.

4. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржено.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

Приводом для розгляду справи згідно зі статтями 42 та 43 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне звернення громадянки Дзю6и Г.П.

Підставою для розгляду справи відповІдно до статті 94 Закону України "Про Конституційний Суд України" стала неоднозначність застосування положень Конституції України та законів України судами України щодо права людини і громадянина на оскарження в суді неправомірних дій посадової особи. Суб'єкт права на конституційне звернення Дзюба Г. П. просить дати офіційне тлумачення:

а) частини другої статті 55 Конституції України;

б) статті 248-2 Цивільного процесуального кодексу України, а саме: чи можуть бути оскаржені до суду дії посадової особи - начальника гарнізону щодо розподілу житла, якими порушується право Дзюби Г.П. на надання їй житла.

Питання про офіційне тлумачення статті 248-2 Цивільного процесуального кодексу України поставлено у співвідношенні з частиною другою статті 55 Конституції України щодо права на оскарження в суді дій посадової особи.

Вважаю, що Конституційний Суд застосував обмежене тлумачення згаданих статей Конституції України та Цивільного процесуального кодексу України і допустив непослідовність у своєму рішенні. Відтворивши в резолютивній частині рішення зміст частини другої статті 55 Конституції України щодо гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб як конституційний принцип, Суд, разом з тим, витлумачив статтю обмежено. Тлумаченням процесуальної норми, котра також є юридичною гарантією прав і свобод людини, фактично знехтував, констатувавши лише визнання начальника гарнізону посадовою особою, рішення, дії чи бездіяльність якої можуть оскаржуватися до суду. Тим часом, згідно з частиною третьою статті 248-1 чинного Цивільного процесуального кодексу України до суб'єктів, рішення, дії або бездіяльність яких може бути оскаржено до суду, крім органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, також віднесено керівників установ, організацій, підприємств і їх об'єднань громадян, а також осіб, які виконують організаційно-розпорядчі, адміністративно-господарські обов'язки тощо.

Отже, поза рішенням Конституційного Суду залишилося питання про можливість оскарження рішень, дій або бездіяльності керівних органів і керівних об'єднань громадян, установ, організацій, підприємств незалежно від форм власності тощо.

Стосовно позицій про обмежене тлумачення оскарження до суду рішень, дій чи бездіяльності лише органів, які мають публічно-владні права (органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових і службових осіб), хочу звернути увагу на такі положення Конституції України:

1. Так, закріплюючи у статті 40 право петиції (звернення до державних органів) конституцієдавець вжив поняття "органи державної влади, органи місцевого самоврядування та посадові і службові особи цих органів". Ця категорія прав і свобод стосується фізичної особи і не пов'язується з громадянством: "Усі мають право..."

Ця формула використана при викладенні прав і свобод щодо приватного життя: право на житло (стаття 47); життєвий рівень (стаття 48), недоторканність житла (стаття 30), таємниця листування тощо (стаття 31): "кожному гарантується", або "кожен має право". Це ж стосується і права власності (стаття 41), права на підприємницьку діяльність (частина перша статті 42).

2. Проте обмеження займатися підприємницькою діяльністю містить визначення кола осіб. Це - депутати, посадові і службові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

3. Закріплюючи право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю, конституцієдавець знову використовує термін "кожен має право" та "органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи" (стаття 56).

4. Коли проголошується неможливість обмеження конституційних прав і свобод, крім випадків, передбачених Конституцією України, вжито визначення особи - "людина і громадянин" (частина перша статті 64) - категорія, яка не стосується громадянства індивіда.

5. Забезпечення гарантування державою права на оскарження в суді рІшень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб також стосується "кожного"

, а захист прав і свобод - до "людини і громадянина" (частина перша статті 55). Проте сполучник "їх", який є у статті 56 Конституції, у частині другій статті 55 відсутній. Отже, поняття "посадові і службові особи", рішення, дії чи бездіяльність яких можуть оскаржуватися в суді, не пов'язується лише з органами державної влади чи органами місцевого самоврядування. Право на оскарження гарантується "кожному", тобто як громадянину України, так і іноземцю чи особі без громадянства (стаття 26).

6. Стаття 8 Загальної декларації прав людини проголосила "право кожної людини на ефективне поновлення у правах компетентними національними судами в разі порушення її основних прав, наданних їй Конституцією або законом". Це положення відтворено в Конституції України (стаття 55) і має застосовуватися системно, оскільки гарантується судовий захист як національними, так і міжнародними судовими установами.

7. Із Закону України "Про внесення змін до Цивільного процесуального кодексу" від 31 жовтня 1995 р. випливає, що оскарження у сфері управлінської діяльності поширюється і на приватні, акціонерні та змішані підприємства і установи. Закон (стаття 248-1) бачить різницю між організаціями і державними установами чи підприємствами та їх посадовими і службовими особами. Частина перша статті 55 Конституції України проголошує судовий захист прав і свобод людини і громадянина, тобто кожного, в тому числі тих, хто працює у приватному, акціонерному чи змішаному підприємстві (установі).

Таким чином, згаданий Закон і стаття 55 Конституції України передбачають судову відповідальність не тільки посадових чи службових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а й посадових, службових осіб установ, організацій, підприємств незалежно від форм власності та посадових осіб, які виконують організаційно-розпорядчі чи адміністративно-господарські функції тощо. Їх об'єднує один процесуальний порядок розгляду справ, за правилами глави 31-А ЦПК України (1502-06 ), щодо поновлення прав чи свобод, проголошених Конституцією України чи законами і порушених суб'єктами оскарження, рішення, дії чи бездіяльність яких може бути оскаржено до суду.

8. Про те, що об'єктом оскарження можуть бути не лише рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, а й посадових, службових осіб приватних чи спільних підприємств тощо, свідчать статті 1 та 19 Закону України "Про звернення громадян" від 2 жовтня 1996 р., які до суб'єктів, рішення, дії чи бездіяльність котрих може бути оскаржено, віднесли: органи державної влади і місцевого самоврядування, об'єднання громадян, установи, організації, незалежно від форм власності, підприємства, засоби масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків. Цей закон врегулював питання практичної реалізації та захисту прав і свобод.

9. Відмежування органів державної влади, які мають владні повноваження, їх чітке визначення як органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів міститься в частині третій статті 1 Закону України "Про вибори народних депутатів України" від 24 вересня 1997 року.

10. Чинна Конституція України (статті 103, 120) розмежовує поняття "посадова особа" в органах державної влади або в об'єднаннях громадян, керівному органі чи наглядовій раді підприємства, а також керівників центральних та місцевих органів виконавчої влади.

11. Таким чином, гарантування права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності не може обмежуватися лише органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими особами.

12. Про це свідчить також практика Конституційного Суду України: по справі Устименка К.Г. в пункті 3 Суд визнав "визначальними у статті 48 Закону України "Про інформацію" норми, які передбачають оскарження... протиправних діянь, вчинених органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, а також політичними партіями, іншими об'єднаннями громадян, засобами масової інформації, державними організаціями, які є юридичними особами... Безпосереднє звернення до суду є конституційним правом кожного".

13. Ознайомлення з судовим захистом прав і свобод в Конституціях країн молодої демократії свідчить про широке застосування оскарження будь-яких дій чи правових актів тощо. Зокрема, стаття 15 Конституції Естонської Республіки надає право "кожному звернутися до суду у разі порушення його прав і свобод... Суд стежить за додержанням Конституції і визнає такими, що не відповідають Конституції, будь-який закон, правовий акт або дію, які порушують встановлені Конституцією права і свободи або якимось іншим чином суперечать Конституції".

Конституція Республіки Молдова передбачила випадки захисту права доступу до правосуддя: "Будь-яка особа має право на ефективне поновлення у правах компетентними судами в разі порушення її прав, свобод і законних інтересів. Жодний закон не може обмежити доступ до правосуддя" і право особи, ущемленої владою: "Особа, ущемлена в якому-небудь своєму праві владою, що застосовує певний адміністративний акт або не задовольняє прохання у встановлений строк, може домагатися визнання свого права, скасування акта і відшкодування збитків".

Конституційний Суд Російської Федерації займає таку позицію: "Закон про оскарження до суду дій і рішень, що порушують права і свободи..," виходячи з духу Конституції (стаття 46) поширює сферу оскарження на приватні, акціонерні, змішані підприємства, установи, оскільки Конституція гарантує судовий захист прав і свобод кожному, в тому числі и тому, хто працює в названих підприємствах.

14. Аналогічною є практика судів загальної юрисдикції України щодо розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державних органів, юридичних чи посадових осіб у сфері управлінської діяльності, що склалася на основі нової редакції глави З1-А Цивільного процесуального кодексу України, яка істотно розширила предмет судового оскарження.

15. Виходячи з положень статті 22 Конституції України про те, що права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними та про недопущення при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, не можна вважати, що оскарженню в суді за частиною другою статті 55 Конституції України підлягають рішення, дії чи бездіяльність лише органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових і службових осіб.

16. Принцип права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування та будь-яких посадових (службових) осіб втілює верховенство права і є традиційним для Конституції України. Конституція, що діяла до прийняття чинної, проголошувала право громадян України оскаржити дії службових осіб, державних і громадських органів (стаття 56). Концепція нової Конституції України, схвалена Верховною Радою 19 червня 1991 року, передбачила в розділі II "Права людини і громадянина" гарантії прав людини, в тому числі право на судовий захист своїх прав і свобод.*

Див. Конституція незалежної України, Київ, 1995 р., стор. 70.

Проект Конституції України в редакції від 26 жовтня 1993 р. передбачав гарантування кожному права на оскарження в судовому порядку дій державних органів, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян та будь-яких посадових осіб, які порушують чи обмежують його права та свободи.*

Розмежовувалися органи державної влади та посадові особи і в проекті Конституції України, схваленому Конституційною комісією України 23 листопада 1995 року: "Кожному гарантується право на оскарження до суду рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, громадських об'єднань і посадових осіб.**

Проект Конституції України, схвалений Конституційною комісією 11 березня 1996 року, передбачав гарантування кожному права на оскарження до суду рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових осіб.***

Таким чином, останній проект відрізнявся від чинної Конституції України (частина друга статті 55) в плані розмежування посадових осіб і органів державної влади лише сполучником "та", який замінено комою.

17. Витлумачивши таким чином статтю 55 Конституції України, і статтю 248-2 ЦПК України, Конституційний Суд України фактично створив нову, звужену норму. Право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб є гарантією прав і свобод людини і громадянина (розділ II Конституції України) і означає, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності цих органів або посадових і службових осіб.