Висновок Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про Законопроект N 4180 з внесеними до нього поправками)

Порівняльний аналіз Законопроекту N 4105 і Законопроекту N 4180 з внесеними до нього поправками свідчить, що реальна відмінність між ними існує лише у зв'язку з включенням до Законопроекту N 4180 прикінцевих та перехідних положень. Змістових відмінностей між статтями цих законопроектів немає, у зв'язку з чим постає проблема оцінки Законопроекту N 4180 в контексті частини першої статті 158 Конституції України. Запропонована у пункті 3 мотивувальної частини Висновку відповідна оцінка ґрунтується на формальних критеріях, доведених у даному випадку майже до абсолюту. Це уможливлює позитивну відповідь на питання, чи поширюються вимоги частини першої статті 158 Конституції України на конкретний законопроект про внесення змін до Конституції України, який відрізняється від іншого, що розглядався Верховною Радою України (і закон не був прийнятий), наприклад, лише реєстраційним номером. Така відповідь є абсурдною з огляду на засади теорії конституціоналізму.

3. Положення частини першої статті 158 Конституції України, за якими перспективи внесення змін до Конституції України пов'язані з попередніми, невдалими за результатами спробами здійснити відповідні зміни, є такими, що забезпечують їй певний ступінь так званої жорсткості (ускладненості порядку прийняття і ревізії). Відомо, що жорсткість будь-якої конституції як основного закону є одним із свідчень її найвищої юридичної сили. Аналогічні або подібні за змістом положення включено до основних законів Бахрейну, Бразилії, Ємену, Естонії, Катару, Киргизстану, Кувейту, Литви, Парагваю та Узбекистану. В Молдові пропозиція внести зміни до конституції стає недійсною, якщо протягом року вона не була реалізована у парламенті. Жорсткість Конституції України забезпечується й іншими положеннями її розділу XIII "Внесення змін до Конституції України".

Зазначений розділ разом з розділом I "Загальні засади" і розділом III "Вибори. Референдум" є найбільш жорстким порівняно з іншими розділами Конституції України. Законопроект про внесення до нього змін, за умови прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, затверджується всеукраїнським референдумом. За логікою положення частини третьої статті 5 Конституції України, згідно з яким право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові, приписи згадуваних трьох розділів співвіднесені з поняттям конституційного ладу. Сенс цього поняття, по суті, виключає формальний підхід до трактування приписів Основного Закону України, які становлять його нормативно-правову і змістову основу.

Викладене вище зумовлює висновок, що здійснюваний єдиним органом конституційної юрисдикції аналіз будь-якого законопроекту про внесення змін до Конституції України на предмет його відповідності вимогам, сформульованим у частині першій її статті 158, має ґрунтуватися на змістових критеріях. Очевидно, що неприйняття парламентом закону про внесення змін до Конституції України в контексті положень частини першої статті 158 Конституції України завжди буде зумовлене змістом відповідного законопроекту та оцінкою цього змісту з боку народних депутатів України. На мою думку, є неприпустимим повторний розгляд у Верховній Раді України пропозицій (положень законопроекту) щодо внесення змін до Конституції України, які є аналогічними за змістом з тими, що у визначений строк розглядалися парламентом, і закон не був прийнятий. Інакше, положення частини першої статті 158 Конституції України, які співвіднесені з поняттям конституційного ладу і водночас призначені забезпечувати Основному Закону України наявний ступінь жорсткості, набуватимуть ознак юридичної фікції.

На підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" вважаю за необхідне викласти окрему думку стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про Законопроект N 4180 з внесеними до нього поправками).

Давши цей Висновок, Конституційний Суд України де-факто витлумачив положення частини першої статті 158 Конституції України та визначив, що передбачена нею заборона щодо подання протягом року з дня прийняття відповідного рішення законопроекту про внесення змін до Конституції України, який розглядався Верховною Радою України і не був прийнятий як закон, не перешкоджає внесенню на розгляд парламенту законопроектів про внесення змін до Конституції України, аналогічних або подібних за змістом тим, які не було проголосовано встановленою Конституцією України більшістю голосів.

Таке тлумачення, як випливає з аналізу цього Висновку, базується на тому, що зазначена заборона має суто формальний характер. Для того, щоб її подолати, достатньо подати до Верховної Ради України інший законопроект про внесення змін до Конституції України, який по суті (за змістом) може бути аналогічним (тотожним) відхиленому, до того ж його може бути подано навіть у той самий день, коли відбулось голосування законопроекту, який не було прийнято.

На підставі саме такого тлумачення, на мою думку, Конституційний Суд України дійшов висновку, що проект Закону України "Про внесення змін до Конституції України" (реєстраційний N 4180) відповідає вимогам статті 158 Конституції України.

Поважаючи позицію колег, яка дістала закріплення у Висновку Конституційного Суду України, тим не менш вважаю за необхідне викласти своє бачення цієї проблеми.

Розділ XIII Конституції України, яким встановлено порядок внесення змін до Основного Закону України, містить низку положень, що принципово відрізняються від тих конституційних приписів, якими визначено порядок ініціювання та прийняття Верховною Радою України інших законів.

До таких установлених Конституцією України особливих вимог насамперед належать: ініціювання законопроекту про внесення змін до Конституції України Президентом України або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України (стаття 154); особливий порядок прийняття такого законопроекту, яким передбачено, що попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України законопроект вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради України за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України (стаття 155); особливий порядок внесення змін до розділів I, III, XIII Конституції України, а саме подання відповідного законопроекту до Верховної Ради України Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України і за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, необхідність затвердження цього законопроекту всеукраїнським референдумом (частина перша статті 156).

Крім цього, Конституція України містить положення, які за певних обставин унеможливлюють прийняття змін до Конституції України, а саме: повторне подання законопроекту про внесення змін до розділів I, III, XIII Конституції України з одного й того самого питання можливе лише до Верховної Ради України наступного скликання (частина друга статті 156); Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України (частина перша статті 157); Конституція України не може бути змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану (частина друга статті 157); законопроект про внесення змін до Конституції України, який розглядався Верховною Радою України, і закон не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради України не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту (частина перша статті 158); Верховна Рада України протягом строку своїх повноважень не може двічі змінювати одні й ті самі положення Конституції України (частина друга статті 158).

Ще однією відмінністю процедури розгляду законопроекту про внесення змін до Конституції України є неможливість його прийняття Верховною Радою України без висновку Конституційного Суду України щодо відповідності цього законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

На мою думку, наявність таких умов зумовлена необхідністю забезпечити стабільність положень Основного Закону України як єдиного нормативного акта найвищої юридичної сили, який встановлює засади державного ладу і здійснення державної влади в Україні, закріплює основні права, свободи людини і громадянина, визначає принципи взаємовідносин людини і держави.

Саме з цією метою Конституція України містить приписи, якими обмежено можливість повторного розгляду законопроектів про внесення змін до Конституції України у разі, якщо під час розгляду Верховною Радою України запропоновані цими законопроектами зміни не дістали підтримки визначеної Конституцією України кількості народних депутатів України. При цьому слід зазначити, що такі обмеження передбачено Конституцією України як стосовно суб'єкта прийняття таких рішень, а саме складу Верховної Ради України (частина друга статті 156), так і щодо терміну можливого повторного подання відповідного законопроекту (частина перша статті 158), а також унеможливлює зміну одних і тих самих положень Конституції України протягом строку повноважень Верховної Ради України (частина друга статті 158).

На підставі викладеного можна зробити висновок, що положення розділу XIII Конституції України мають на меті слугувати певною системою стримування щодо можливості внесення чисельних змін до Основного Закону України.

В аспекті порушеної в окремій думці проблеми вважаю за доцільне висловити своє бачення ролі Конституційного Суду України саме в питанні дослідження законопроекту про внесення змін до Конституції України на предмет його відповідності вимогам статті 158 Конституції України. Так, положення частини першої цієї статті Основного Закону України слід розглядати у системному зв'язку з усіма іншими конституційними нормами розділу XIII, зокрема з тими, які регламентують порядок повторного розгляду не прийнятих Верховною Радою України законопроектів про внесення змін до Конституції України (частина друга статті 158, частина друга статті 156). У цих нормах зазначається, по-перше, що Верховна Рада України не може протягом своїх повноважень змінювати одні й ті самі положення Конституції України, по-друге, що повторне подання законопроекту про внесення змін до розділів I, III, XIII Конституції України з одного й того самого питання можливе лише до Верховної Ради України наступного скликання.

З викладеного, на мою думку, випливає, що й у частині першій статті 158 Конституції України йдеться про заборону подання протягом року до Верховної Ради України законопроекту (законопроектів), яким (якими) пропонується внести такі ж самі зміни до тих же самих положень Конституції України, або законопроект з тих же самих питань, як і той, що розглядався Верховною Радою України, і закон не було прийнято.

Таким чином, конституційний обов'язок Конституційного Суду України щодо перевірки зазначених законопроектів на предмет відповідності вимогам частини першої статті 158 Конституції України, по суті, має зводитись до з'ясування, чи містить наданий для перевірки законопроект ті самі положення або чи стосується тих самих питань, що й законопроект, який розглядався Верховною Радою України і не дістав підтримки. Тобто необхідно зробити правовий аналіз, чи пропонувались такі ж самі зміни до таких же самих положень Основного Закону України в іншому законопроекті, який було відхилено раніше парламентом, оцінивши його не лише за формальними ознаками (реєстраційний номер, структура, кількість статей, редакційні та інші несуттєві відмінності), а за його змістом, і надати відповідний висновок.

Що ж стосується проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України" (реєстраційний N 4180), то, на мою думку, переважна більшість змін до Конституції України, запропонованих цим законопроектом, є такими самими і стосуються тих самих положень, що й зміни, запропоновані раніше проектом Закону України "Про внесення змін до Конституції України (реєстраційний N 4105), який розглядався Верховною Радою України 8 квітня 2004 року і не був прийнятий.

До цих змін, зокрема, належать зміни до положень статті 76 (продовження строку повноважень Верховної Ради України до п'яти років), статті 78 (питання несумісності депутатського мандата), статті 81 (щодо дострокового припинення повноважень народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій) до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу (виключення) народного депутата України із складу такої фракції), статті 82 (стосовно вилучення положень частини п'ятої про те, що порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та законом про регламент Верховної Ради України), статті 83 (щодо утворення коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України), статей 81-83, 85, 87, 89, 90, 93, 98, 112-115 (в частині зміни окремих повноважень Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України), при цьому більшість із пропонованих змін збігається не тільки за змістом, а й ідентичні за текстом.

Отже, в аспекті викладеного проект Закону України "Про внесення змін до Конституції України" (реєстраційний N 4180), принаймні в частині, яка стосується саме вищезазначених змін, є таким, що не відповідає вимогам статті 158 Конституції України.

Висновок Конституційного Суду України щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України не можна визнати правильним з таких підстав.Конституція України за порядком внесення до неї змін є жорсткою, що знаходить свій прояв як у матеріальному, так і процедурному аспектах. Особливість процедури внесення змін до Основного Закону України визначена розділом XIII Конституції України. Однак попередній судовий конституційний контроль є обов'язковим лише щодо перевірки відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Стаття 157 Конституції України забороняє внесення змін до Конституції України, які передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України.

Процедурні обмеження щодо внесення змін до Основного Закону України встановлені статтею 158 Конституції України. Згідно з частиною першою зазначеної статті законопроект про внесення змін до Конституції України, який розглядався Верховною Радою України, і закон не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради України не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту.

Саме на відповідність такому положенню Конституції України підлягав перевірці проект Закону України "Про внесення змін до Конституції України" (далі - Законопроект N 4180), що розглядався.

На час розгляду Конституційним Судом України Законопроекту N 4180 змін до Конституції України не вносилося, а тому вимоги частини другої статті 158 Конституції України щодо недопустимості двічі змінювати одні й ті самі положення Основного Закону України Верховною Радою України протягом строку своїх повноважень не могли бути порушені.

Для правильного вирішення питання про відповідність Законопроекту N 4180 вимогам частини першої статті 158 Конституції України необхідно з'ясувати її зміст і мету.

Встановлення цією нормою процесуальних обмежень спрямовано на забезпечення стабільності Конституції України і встановленого нею конституційного ладу, правопорядку.

У частині першій статті 158 Конституції України йдеться про заборону подання до Верховної Ради України законопроекту про внесення змін до Конституції України, який розглядався, і закон не був прийнятий.

Саме терміну "законопроект" необхідно було дати казуальне тлумачення, що не зроблено.

Визнаючи Законопроект N 4180 таким, що відповідає вимогам статті 158 Конституції України, Конституційний Суд України послався на те, що він є самостійним цілісним документом, на голосування для прийняття його Верховною Радою України як Закону України "Про внесення змін до Конституції України" не ставився, передбачені Законопроектом N 4180 положення до цього не змінювалися. Тобто Конституційний Суд України виходив з буквального, вузького, а отже, помилкового розуміння терміна "законопроект", що вживається у частині першій статті 158 Конституції України.

За такого підходу частина перша статті 158 Конституції України втрачає будь-який смисл, цільове призначення. Адже достатньо замінити суб'єкта, який ініціював внесення законопроекту про внесення змін до Конституції України, окремі слова, словосполучення, які не впливають на сутність відповідних положень законопроекту, змінити структуру законопроекту, внести редакційні уточнення, щоб визнати, що це не той законопроект, який розглядався, і закон про внесення змін до Конституції України за результатами його розгляду не був прийнятий.

Будь-який законопроект про внесення змін до Конституції України готується самостійно суб'єктом, який його вносить, є окремим, має внутрішню єдність і становить єдине ціле.

Теоретично не можна виключати внесення одночасно різними суб'єктами двох проектів законів про внесення змін до Конституції України, які за своїм змістом будуть однакові, слово в слово. Кожен з них буде самостійним цілісним документом.

У частині першій статті 158 Конституції України йдеться не про цілісний законопроект, а про його положення, які є тотожними або однаковими за суттю тим, що були у законопроекті, який розглядався, і закон про внесення змін до Конституції України не був прийнятий.

За іншого підходу втрачається сенс процесуальних обмежень щодо внесення змін до Конституції України та встановлена частиною першою статті 158 Конституції України жорсткість внесення змін до Основного Закону України.

У зазначеній нормі термін "законопроект" необхідно розуміти як зміст запропонованих у такому документі змін до Конституції України, тобто всіх його положень, які є його складовими.

Аналіз наданих Конституційним Судом України висновків щодо відповідності проектів законів про внесення змін до Конституції України підтверджує таке розуміння терміна "законопроект". Ними, як і цим, надавався висновок щодо відповідності вимогам, зокрема, статті 157 Конституції України кожного окремого положення.

Стаття 159 Конституції України містить припис про обов'язковість висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України. Сполучник "і" між статтями 157, 158 у статті 159 Конституції України підкреслює нерозривність вимог щодо перевірки законопроекту про внесення змін до Конституції України як статті 157, так і статті 158 Основного Закону України. Логічно, що, перевіряючи кожне положення законопроекту про внесення змін до Конституції України вимогам статті 157 Конституції України, одночасно необхідно перевіряти і на відповідність вимогам статті 158 Основного Закону України.

Однак Конституційний Суд України зайняв дещо іншу позицію. Він оцінював на відповідність статті 157 Конституції України кожне окреме положення Законопроекту N 4180, а стосовно відповідності його вимогам статті 158 Конституції України - в цілому. Подібного підходу Конституційний Суд України дотримувався і в попередніх висновках щодо законопроектів про внесення змін до Конституції України.

Разом з тим при розгляді попередніх законопроектів необхідності перевіряти всі положення на відповідність статті 158 Конституції України не було за відсутності випадків подання їх раніше ніж через рік після розгляду Верховною Радою України іншого законопроекту і неприйняття нею закону.

На час розгляду Законопроекту N 4180 Верховна Рада України розглянула 8 квітня 2004 року Законопроект N 4105 і закону не прийняла.

У цій ситуації Конституційний Суд України зобов'язаний був перевірити кожне положення Законопроекту N 4180 на відповідність вимогам частини першої статті 158 Конституції України. Але цього не було зроблено, хоча у Висновку підтверджено збіг окремих приписів у Законопроекті N 4105 і Законопроекті N 4180.

Порівняльний аналіз Законопроекту N 4105, що розглядався Верховною Радою України, і закон не був прийнятий, та Законопроекту N 4180 підтверджує наявність у них ідентичних або змістовно однакових положень. Зокрема, це частина п'ята статті 76, частини друга, четверта статті 78, пункти 5, 6, 7 частини другої, частини третя, четверта, п'ята, сьома, дев'ята, десята статті 83, пункти 15, 24, 25, 32, 37 частини першої, частина друга статті 85; стаття 87; частина третя статті 88; пункти 1-3 частини другої, частини третя, четверта статті 90; частина перша статті 93; частина четверта статті 94; пункти 9-12, 19, 30 частини першої, частина четверта статті 106; стаття 112; частина друга статті 113; стаття 114; частини четверта, восьма - десята статті 118; частини перша, друга статті 120; пункт 5 статті 121; частина перша статті 122; частина друга статті 148. Редакційні уточнення, які суттєво не впливають на зміст відповідних положень, містяться також у частині першій статті 77 (у Законопроекті N 4180 вказано "останнього місяця", а в Законопроекті N 4105 - "березня"), в пункті 21 частини першої статті 85 (в Законопроекті N 4180 - "звільнення з посад", а в Законопроекті N 4105 - "припинення повноважень"), у статті 98 (відповідно "Рахункова палата" та "Рахункова палата України").

Положення Законопроекту N 4180, які є ідентичними положенням Законопроекту N 4105 або суттєво не відрізняються за змістом, були предметом розгляду Верховної Ради України, але не прийняті як закон, можуть розглядатися не раніше ніж через рік, отже, Законопроект N 4180 в цій частині не відповідає вимогам частини першої статті 158 Конституції України.

Висновок про відповідність таких положень вимогам частини першої статті 158 Конституції України не можна вважати легітимним.

Крім того, за пропонованою інтерпретацією частини першої статті 158 Конституційний Суд України настільки обмежив її дію, що вона може застосовуватися тільки у випадках тотожності всіх положень законопроекту про внесення змін до Конституції України тому законопроекту, що розглядався, і закон про внесення змін до Конституції України за результатами його розгляду не був прийнятий. Таким чином, Конституційний Суд України не забезпечив верховенство і пряму дію частини першої статті 158 Конституції України.