Про оскарження постанови Кабінету Міністрів України від 17.02.2010 р. N 191 "Деякі питання виготовлення та використання бланків паспорта громадянина України для виїзду за кордон"

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі: головуючого, судді - Данилової М.В., суддів: Бєлової Л.В., Кучми А.Ю., при секретарі судового засідання - Горбачовій Ю.Д., розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Києві апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 травня 2010 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Кабінету Міністрів України, третя особа з самостійними вимогами на предмет позову - Консорціум "ЄДАПС", треті особи без самостійних вимог - Міністерство внутрішніх справ України, Міністерство фінансів України, про визнання незаконною і скасування постанови Кабінету Міністрів України від 17.02.2010 р. N 191 "Деякі питання виготовлення та використання бланків паспорта громадянина України для виїзду за кордон",

У березні 2010 року ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом, у якому, посилаючись на порушення відповідачем процедурних норм Регламенту прийняття рішень Кабінетом Міністрів України, просив визнати незаконною та такою, що суперечить нормативним актам вищої юридичної сили постанови Кабінету Міністрів України від 17.02.2010 р. N 191 "Деякі питання виготовлення та використання бланка паспорта громадянина України для виїзду за кордон", якою внесено зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 26.06.2007 року N 858 "Про затвердження технічного опису та зразка бланка паспорта громадянина України для виїзду за кордон та внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України" в частині виготовлення бланків паспорта громадянина України для виїзду за кордон, за зразком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 04.06.94 р. N 354, та відновлено на період до 15.03.2010 р. дію технічного опису, затвердженого цією постановою, а також надано доручення Міністерству закордонних справ та Міністерству фінансів забезпечити виготовлення та оформлення і видачу таких бланків.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 травня 2010 року позовні вимоги задоволено повністю.

Своє рішення суд першої інстанції мотивував тим, що при прийнятті відповідачем оскаржуваної постанови відповідачем порушено норми ст. 19 та 113 Конституції України, та постанова в цілому суперечить актам законодавства України вищої юридичної сили та міжнародному законодавству.

В апеляційній скарзі відповідач, вказуючи на порушення судом першої інстанції норм матеріального права, просить скасувати вищевказану постанову і прийняти нове судове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

Апелянт вважає, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, забезпечує здійснення внутрішньої політики, виконання Конституції і законів України, актів і Президента, спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади, видає в межах компетенції постанови і розпорядження, які є обов'язковими для виконання. А тому відповідач в межах наданих законом повноважень з метою документування громадян України за кордоном одноразово прийняв рішення про виготовлення бланків закордонних паспортів за зразком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 04.06.94 р. N 354. Крім того, положеннями спірної постанови жодним чином не порушуються права позивача, оскільки він не є суб'єктом правовідносин, які регулює ця постанова, що виключає можливість порушення його прав і свобод та інтересів у конкретних публічно - правових відносинах.

Заслухавши суддю-доповідача про обставини справи, зміст судового рішення і апеляційної скарги та, перевіривши доводи апеляції наявними у матеріалах справи письмовими доказами, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи, згідно з Генеральним контрактом N 10/312-1/04-06 від 23 червня 2004 року на закупівлю товарів і послуг щодо реалізації державної комплексної програми по створенню Державної інформаційної системи реєстраційного обліку фізичних осіб та їх документування та централізованому виготовленню документів, що засвідчують особу Консорціумом "ЄДАПС" протягом останніх п'яти років забезпечено створення ДІС по всій території України з метою забезпечення технологічних документування населення у централізованому порядку, затвердженому Постановою Верховної Ради України від 23 лютого 2007 N 719-V та постановою Кабінету Міністрів України від 26 червня 2007 року N 858. Починаючи з 2007 року на підставі договорів з МВС України Консорціумом "ЄДАПС" забезпечено виготовлення і поставку МВС України всієї потреби в паспортах громадянина України для виїзду за кордон.

Згідно договору N 49ю/2010 від 24 березня 2010 року на закупівлю бланків документів суворого обліку (паспорт громадянина України для виїзду за кордон), укладеного з МВС України, третя особа зобов'язана забезпечити всю річну потребу в бланках паспорта громадянина України для виїзду за кордон у відповідністю з Постановою Верховної Ради України від 23 лютого 2007 N 719-V та постановою Кабінету Міністрів України від 26 червня 2007 року N 858.

Проте оскаржуваною постановою Відповідач, в порушення постанови Верховної Ради України, якою визначено МВС єдиним замовником таких паспортів, таке право надано МЗС України і Консорціум "ЄДАПС" фактично позбавлений можливості виконати свої договірні зобов'язання перед МВС як єдиним замовником таких бланків.

Судова колегія не погоджується з висновком суду першої інстанції про невідповідність оскаржуваної постанови нормативно-правовим актам вищої юридичної сили, з таких підстав.

Відповідно до ст. 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Повноваження Кабінету Міністрів визначені положеннями ст. 116 Конституції України та статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", серед яких, зокрема, здійснення внутрішньої політики держави, вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, забезпечує проведення фінансової політики, політики у сфері соціального захисту, забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України.

Згідно з частиною 1 статті 117 Конституції України та статтею 52 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.

Видаючи оскаржувану постанову, Уряд керувався положеннями Конституції України, Законів України "Про громадянство України", "Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України", постанов Кабінету Міністрів України від 31.03.95 N 231 "Про затвердження Правил оформлення і видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон і проїзного документа дитини, їх тимчасового затримання та вилучення", від 26.06.2007 N 858 "Про затвердження технічного опису та зразка бланка паспорта громадянина України для виїзду за кордон та внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України", від 04.06.94 N 354 "Про затвердження зразка бланка паспорта громадянина України для виїзду за кордон", Постанови Верховної Ради України "Про затвердження положень про паспорт громадянина України та свідоцтво про народження" (в редакції Постанови Верховної Ради України від 23.02.2007 N 719-V) , які надають Кабінету Міністрів України повноваження щодо організації виготовлення та видачі паспорту громадянина України для виїзду за кордон.

Враховуючи зазначене, Уряд наділений повноваженнями приймати постанови, а тому оскаржувана постанова від 17.02.2010 N 191 прийнята в наданих повноважень.

Необхідність видання спірної постанови була зумовлена відсутністю належного фінансування видатків МЗС щодо оформлення та видачі паспортів громадянина України для виїзду за кордон та зупиненням видачі паспортів в посольствах України в Російській Федерації, Молдові, Іспанії, Ізраїлі, Республіці Білорусь, США та ФРН через брак бланків старого зразка та відсутність необхідної бази та програмного забезпечення для оформлення та видачі паспортів нового зразка відповідно до Постанов Верховної Ради України від 23.02.2007 N 719 та Кабінету Міністрів України від 26.06.2007 N 858.

Водночас, оскаржуваною постановою Кабінету Міністрів України зупинено до 15.03.2010 дію пункту 2 постанови Уряду від 26.06.2007 N 858 в частині припинення виготовлення бланків паспорта попередніх зразків та відновлено на той же термін дію пункту 1 зазначеної постанови. Спірна постанова Уряду України прийнята з обмеженим терміном дії - до 15.03.2010. Тому, на час розгляду справи вона вже була виконана.

Крім того, безпідставним є посилання суду на Конвенцію про міжнародну цивільну авіацію 1944 р. (дата приєднання України 10.08.92) та поправки до неї, ратифіковані Законом України від 11.07.2002, оскільки текст зазначеної міжнародної угоди не містить імперативних норм щодо форми документів про громадянство, зокрема, необхідності нанесення відомостей про особу шляхом лазерного гравірування та лазерної перфорації, як не містить вона і заборон використання паспортів без сторінки, що передбачає електронне зчитування інформації, та будь яких правил про обмеження пересування осіб, особа яких посвідчена паспортами з вклеюванню фотографією.

Таким чином, постанова Кабінету Міністрів України від 17.02.2010 N 191 "Деякі питання виготовлення та використання бланків паспорта громадянина України для виїзду за кордон" прийнята на підставі, в межах повноважень та у спосіб, визначений Законом та Конституцією України.

Крім того, відповідно до статті 104 КАС України до адміністративного суду має право звернутися з адміністративним позовом особа, яка вважає, що порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин.

Відповідно до частини 2 статті 171 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Як встановлено судовою колегією, оскаржуваний акт до позивача не застосовувався і позивач не перебуває у відносинах, до яких цей акт може бути застосовано.

Така правова позиція підтверджується постановою Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06.03.2008 N 2 "Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ", де крім цього також зазначено, що у такому разі суд не проводить перевірку нормативно-правового акта на предмет його протиправності.

Враховуючи, що позивач не є особою, щодо якого застосовано оскаржувану постанову, та не є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт, він не наділений правом її оскарження, що виключає можливість для проведення перевірки даної постанови на предмет її законності.

Беручи до уваги викладене вище, колегія суддів вважає зазначені в апеляційній скарзі доводи обґрунтованими і такими, що повністю спростовують висновки суду першої інстанції.

Згідно п. 4 ч. 1 ст. 202 КАС України підставами для скасування постанови суду першої інстанції є порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

Зважаючи на те, що Окружний адміністративний суд міста Києва порушив вищевказані норми матеріального права, апеляційну скаргу належить задовольнити, а постанову суду - скасувати та прийняти нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.

Керуючись статтями 195, 196, 198, 202, 205, 207, 212 КАС України, колегія суддів

Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України - задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 травня 2010 року - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог ОСОБА_2, Консорціуму "ЄДАПС" до Кабінету Міністрів України відмовити.

Заходи забезпечення позову у вигляді зупинення дії постанови Кабінету Міністрів України від 17.02.2010 р. N 191 "Деякі питання виготовлення та використання бланків паспорта громадянина України для виїзду за кордон" від 29.10.2009 р. - скасувати.

Повний текст постанови виготовлено 3 жовтня 2010 року.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня її складення в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги до Вищого адміністративного суду України.