Окрема думка судді Конституційного Суду України Савенка М.Д. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини третьої статті 5, частини сьомої статті 6 Закону України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» (справа щодо сумісності мандата депутата Верховної Ради АРК з іншими видами діяльності)

Конституційний Суд України здійснює наступний, факультативний контроль за відповідними нормативно-правовими актами, зокрема законами України, які є чинними. Після набуття чинності Конституцією України правові акти мають прийматися на основі її положень і повинні відповідати їй (стаття 8 Конституції України).

Ці конституційні вимоги є обов’язковими для всіх нормотворчих і правозастосовних органів. Вони зумовлюють необхідність здійснення попереднього конституційного контролю в нормотворчому процесі, починаючи з розробки проекту правового акта, його розгляду, ухвалення і набрання ним чинності. Тому конституційність нормативно-правового акта, що набрав чинності, презюмується. Його неконституційність має бути доведена суб’єктом, який його оспорює, і рішенням Конституційного Суду України.

Ось чому Закон України "Про Конституційний Суд України" вимагає наведення у конституційному поданні правового обґрунтування тверджень щодо неконституційності оспорюваного нормативно-правового акта з викладенням відповідних аргументів, наведення Конституційним Судом України у рішенні положень Конституції України, якими він керувався при його прийнятті (статті 39, 65, 71).

Як зазначено у конституційному поданні Президента України, статті 5, 6 Закону України "Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим" (далі - Закон) не відповідають статтям 22, 38 Конституції України, оскільки вони скасовують право доступу громадян до державної служби та до служби в органах місцевого самоврядування, встановлюючи не передбачені Конституцією України обмеження щодо депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Отже, предметом дослідження у цій справі є невідповідність оспорюваних положень Закону статті 22 Конституції України, відповідно до якої не можуть бути скасовані конституційні права і свободи, та статті 38 Конституції України, яка встановлює право громадян брати участь в управлінні державними справами.

Саме невідповідність оспорюваних положень названим нормам Конституції України в першу чергу мав дослідити Конституційний Суд України і обов’язково дати відповідну оцінку твердженням суб’єкта права на конституційне подання, оскільки на ньому лежить тягар доведення неконституційності оспорюваних статей Закону.

У Рішенні, на жаль, не наведено аргументів щодо відповідності оспорюваних норм статтям 22, 38 Конституції України, які б спростували доводи суб’єкта права на конституційне подання щодо невідповідності спірних норм названим статтям Основного Закону України. Ці норми встановлюють вимоги несумісності не щодо громадян взагалі, а лише щодо тих, які стали депутатами Верховної Ради Автономної Республіки Крим після реалізації встановленого статтею 38 Конституції України права на участь в управлінні державними справами. Депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим наділені певними повноваженнями і їх правовий статус відмінний від правового статусу громадянина, а тому у разі здійснення депутатами Верховної Ради Автономної Республіки Крим своїх повноважень положення статей 22, 38 Конституції України на них не поширюються.

Крім цього, у Рішенні взагалі не названо статей Конституції України, яким не відповідають оспорювані норми Закону. Це не упущення і не помилка Конституційного Суду України, а наслідок відсутності в Основному Законі України положень, яким не відповідають оспорювані положення статей 5, 6 Закону.

Натомість як на підставу неконституційності оспорюваних норм Конституційний Суд України послався на те, що Основний Закон України встановив вичерпний перелік осіб, статус яких має відповідати вимозі несумісності. Зокрема, Конституція України закріплює вимогу несумісності представницького мандата з іншими видами діяльності народного депутата України (стаття 78), Президента України (стаття 103), професійних суддів (стаття 127).

Проте зазначені норми встановлюють вимоги щодо несумісності окремих посад - народного депутата України, Президента України, професійних суддів - з іншими видами діяльності, а також з правом мати інший представницький мандат або мати його взагалі.

При цьому Основний Закон України лише щодо Президента України, з урахуванням його особливого статусу як глави держави, гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, встановив вичерпний перелік вимог до цієї посадової особи, включаючи і вимоги щодо несумісності. Стосовно народних депутатів України та професійних суддів Конституція України вичерпного переліку вимог до них не визначає, а передбачає встановлення законом додаткових вимог щодо професійних суддів і вимог щодо несумісності мандата народного депутата України з іншими видами діяльності.

Наявність в Основному Законі України застережень щодо встановлення вимог до професійних суддів та вимоги щодо несумісності мандата народного депутата України з іншими видами діяльності зумовлена тим, що стосовно цих посадових осіб він закріпив окремі вимоги, перелік яких не визнано вичерпним. Проте це не можна тлумачити так, що Конституція України встановлює випадки обмеження законом вимог щодо всіх посадових осіб органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, як це випливає з Рішення Конституційного Суду України.

Статті 78, 103, 127 Конституції України встановлюють вимоги, зокрема, щодо несумісності лише стосовно зазначених у них посадових осіб, а саме: народних депутатів України, Президента України, професійних суддів. Вони не містять застережень стосовно поширення вимог щодо несумісності на всіх посадових осіб органів державної влади чи органів місцевого самоврядування або на осіб, які мають представницький мандат. Положення статті 78 Конституції України стосовно вимог щодо несумісності посади народного депутата України з іншими видами діяльності не можна автоматично поширювати на депутатів усіх представницьких органів, у тому числі й на депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, як це довільно робить Конституційний Суд України.

Особливість Конституції України як нормативно-правового акта полягає в тому, що вона регулює найбільш важливі суспільні відносини, встановлює основні положення, засади, принципи функціонування держави, особи, суспільства. Детально врегулювати питання всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх компетенцію, організацію діяльності, повноваження посадових осіб цих органів, вимоги до відповідних посадових осіб, у тому числі й щодо несумісності, в одному нормативно-правовому акті практично неможливо, а тим більше в Основному Законі.

Тому всі питання, що не вирішені чи вирішені концептуально у Конституції України, регулюються законами та іншими нормативно-правовими актами, які не повинні суперечити Конституції України і прийматися на її основі.

Нормативно-правовий акт може бути визнаний неконституційним лише у разі невідповідності його конкретній нормі, положенню Конституції України. Відсутність у Конституції України встановлених вимог до певних посадових осіб, неврегулювання окремих правових питань не є підставою для визнання нормативного акта неконституційним.

Основним Законом України правовий статус депутата Верховної Ради Автономної Республіки Крим взагалі не визначений і вимог щодо несумісності представницького мандата цього депутата з іншими видами діяльності, які є складовою його правового статусу, не встановлено. Однак Конституція України передбачає визначення нею та законами України, нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим, з віднесених до її компетенції питань, повноважень, порядку формування і діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, правового статусу Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим (статті 136, 139 ).

Встановлення компетенції і діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, правового статусу Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим зумовлює визначення Основним Законом України, названими ним нормативно-правовими актами, зокрема, законами їх складу, структури та повноважень посадових осіб цих органів, у тому числі й вимог щодо них, включаючи і вимоги щодо несумісності.

Конституція України не встановлює вимог щодо несумісності представницького мандата депутата Верховної Ради Автономної Республіки Крим з іншими видами діяльності, а передбачає врегулювання статусу депутата цієї Ради, складовими якого є вимоги щодо несумісності, законом, тому статті 5, 6 Закону не суперечать Конституції України і є конституційними.

Не є підставою для визнання неконституційними оспорюваних положень Закону і висновок Конституційного Суду України, що принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову безпосередньо не стосується поділу повноважень між Верховною Радою Автономної Республіки Крим та Радою міністрів Автономної Республіки Крим.

По-перше, посилання на невідповідність Конституції України спірних норм статті 6 Закону допустимо, як правило, при вирішенні спорів щодо компетенції. У даній же справі оспорюється конституційність деяких положень статей 5, 6 Закону щодо змісту встановлених у них вимог про несумісність представницького мандата депутата Верховної Ради Автономної Республіки Крим з певними видами діяльності.

По-друге, такий висновок у Рішенні є спірним, адже державна влада в Україні єдина. Вона здійснюється на всій території України шляхом функціонального розгалуження на законодавчу, виконавчу та судову владу, і конституційний принцип поділу державної влади поширюється також на всю територію України.

За функціями розмежовані повноваження між Верховною Радою Автономної Республіки Крим, яка відповідно до статті 1 Конституції Автономної Республіки Крим є представницьким органом і здійснює представницькі, нормотворчі, контрольні функції, та Радою міністрів Автономної Республіки Крим, яка як уряд здійснює виконавчі функції.

Функціональне розмежування владних повноважень між Верховною Радою Автономної Республіки Крим та Радою міністрів Автономної Республіки Крим Конституційний Суд України мав урахувати та з’ясувати мету, спрямованість положень статей 5, 6 Закону. Вона полягає в тому, щоб унеможливити поєднання окремими посадовими особами представницьких, нормотворчих, контрольних та виконавчих функцій, тобто концентрацію ними владних повноважень.

Визнання неконституційними оспорюваних положень Закону відкриває шлях для поєднання членами Ради міністрів Автономної Республіки Крим своєї посади з представницьким мандатом, що призведе до втрати Верховною Радою Автономної Республіки Крим певних функцій, зокрема контрольної, перетворення її в орган, що виконує волю Ради міністрів Автономної Республіки Крим, тобто фактично в придаток уряду.

Якщо всі члени Ради міністрів Автономної Республіки Крим будуть одночасно й депутатами Верховної Ради Автономної Республіки Крим (а теоретично і практично це можливо), то вони впливатимуть на прийняття представницьким органом бажаних для уряду рішень. При цьому, крім членів Ради міністрів Автономної Республіки Крим, депутатами Верховної Ради Автономної Республіки Крим можуть бути й інші працівники уряду, що може призвести до виникнення у представницькому органі депутатської більшості з числа урядовців, які прийматимуть проурядові правові акти Верховною Радою Автономної Республіки Крим.

Подібне становище унеможливить здійснення Верховною Радою Автономної Республіки Крим контролю за діяльністю Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Наведене також підтверджує конституційність оспорюваних положень Закону.

Отже, оспорювані положення статей 5, 6 Закону є конституційними, і лише таке рішення можна було прийняти у справі, а не визнавати безпідставно їх неконституційними.