У частині другій статті 36 КПК України визначено, що прокурор здійснює нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням. Крім суто наглядових повноважень, прокурор має право здійснювати весь комплекс дій, які власне і складають зміст досудового розслідування, він, зокрема, уповноважений: починати досудове розслідування; особисто проводити слідчі (розшукові) та процесуальні дії; доручати проведення слідчих (розшукових) дій та негласних слідчих (розшукових) дій відповідним оперативним підрозділам; приймати процесуальні рішення, у тому числі щодо закриття кримінального провадження та продовження строків досудового розслідування; подавати слідчому судді клопотання про проведення слідчих (розшукових) дій, негласних слідчих (розшукових) дій, інших процесуальних дій; повідомляти особі про підозру; складати обвинувальний акт; звертатись до суду з обвинувальним актом.
Можливість здійснення прокуратурою досудового розслідування передбачає і функція організації досудового розслідування, яку наразі здійснює керівник органу досудового розслідування, адже згідно зі статтею 39 КПК України він крім організаційно-розпорядчих повноважень має право "здійснювати досудове розслідування, користуючись при цьому повноваженнями слідчого".
Таким чином, здійснення і організації досудового розслідування, і процесуального керівництва досудовим розслідуванням дають прокурору можливість самостійно проводити повноцінне досудове розслідування від його початку до завершення. Те, що функція організації та процесуального керівництва досудовим розслідуванням не зводиться до нагляду за таким розслідуванням, підтверджується також пропонованим Законопроектом закріпленням за прокуратурою повноваження "нагляду за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку" та "вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження" (пропонована Законопроектом для доповнення Конституції України стаття 131-1).
Пропоноване Законопроектом закріплення в Конституції України повноваження прокуратури здійснювати досудове розслідування негативно вплине на інституційну спроможність прокуратури, призведе до зосередження у неї двох взаємовиключних функцій - здійснення досудового розслідування та нагляду за ним. Поєднання їх з функцією підтримання публічного обвинувачення в суді створить конституційні передумови для порушення принципу проведення об'єктивного, повного і всебічного досудового розслідування, різного роду службових зловживань під час проведення такого розслідування, що може призводити до обмеження чи позбавлення гарантованих Конституцією України права на захист від обвинувачення, права на презумпцію невинуватості, права на судовий захист (статті 55, 59, 62, 63 Конституції України).
9. Зауваження та застереження є і до багатьох інших положень Законопроекту, які містять очевидні недоліки змістового або термінологічного характеру. Йдеться, зокрема, про дублювання одних і тих самих положень (пункт 14 частини першої статті 92, частина перша статті 125, частина друга статті 131-1, частина третя статті 131-2 Конституції України); суперечність певних положень (щодо підстав та порядку затримання, утримування під вартою та арешту судді (нові редакції статей 126, 131), пропоноване запровадження нового поняття "кримінальне провадження" (стаття 131-1) та збереження поняття "кримінальна справа" (стаття 31 Конституції України); неоднозначність положень (стосовно того, хто в Україні здійснюватиме правосуддя - суди чи судді (нові редакції статей 124, 127, 129, 131, частини шостої статті 136); положення, обґрунтованість яких є вочевидь сумнівною (пропозиція виключити з назв "Верховний Суд України" та "Генеральний прокурор України" слово "України"); положення, які містять правову невизначеність (стосовно встановлення до судді, судді Конституційного Суду України, члена Вищої ради юстиції вимоги бути компетентним і доброчесним, мати високі моральні якості та бути правником із визнаним рівнем компетентності, відповідати критерію політичної нейтральності (нові редакції статей 127, 131, 148).
Наявність таких недоліків, які є неприпустимими для Основного Закону України, може істотно ускладнити застосування відповідних положень Конституції України, негативно позначитись на їх законодавчому розвитку, а також зумовити проблеми з практичним утвердженням і забезпеченням прав і свобод людини і громадянина.
Підсумовуючи викладене, вважаю за необхідне зауважити таке.
Аналіз запропонованих доопрацьованим Законопроектом змін до Конституції України у їх сукупності та системному зв'язку дозволяє дійти висновку, що вони не забезпечать розв'язання існуючих у сфері правосуддя проблем та досягнення задекларованих цілей - утвердження в Україні незалежної судової влади шляхом її деполітизації, забезпечення кожному права на справедливий судовий розгляд справи незалежним і безстороннім судом.
Обраний суб'єктом законодавчої ініціативи спосіб розв'язання загалом правильно позначених проблем не усуне політичного впливу на судову владу та її залежності від політичних інститутів, а навпаки ускладнить цю проблему і зробить її ще більш суспільно небезпечною, оскільки призведе до порушення існуючого балансу (системи стримувань та противаг) політичного впливу на судову владу за рахунок несиметричного перерозподілу відповідних повноважень на користь Президента України. Протягом певного часу (щонайменше двох років) у глави держави зосередяться надмірні повноваження у сфері судової влади: визначення системи судів (утворення, реорганізація та ліквідація) та формування їх складу (призначення на посаду судді, переведення судів з одного суду в інший). Таким чином, у разі прийняття Законопроекту як закону політичний вплив на судову владу з диверсифікованого стане концентрованим, що, як показує так звана судова реформа 2010 року, лише посилить залежність судової влади.
Запровадження запропонованих у Законопроекті новел несе потенційну загрозу конституційному ладу України, а саме засадничому конституційному принципу, відповідно до якого "державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову", призведе до ще більшої політизації судової влади, посилення залежності суддів, ускладнення доступу до правосуддя, а також створить додаткові ризики та загрози конституційно-правовому статусу людини і громадянина в Україні, оскільки передбачає обмеження (у деяких випадках скасування) прав і свобод людини та громадянина (зокрема, права на судовий захист), права на правову допомогу, права на захист від обвинувачення (статті 6, 8, 55, 59, 63, 129 Конституції України).
Отже, пропоновані зміни суперечать вимогам частини першої статті 157 Основного Закону України, яка встановлює, що Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина. Ці вимоги пов'язані з частинами другою, третьою статті 22 Основного Закону України, згідно з якими конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані; при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
Законопроект необґрунтовано знижує рівень нормативного регулювання засадничих положень у сфері правосуддя. Ним пропонується закріпити у Конституції України 36 положень, які місять відсилочні норми (на кшталт "визначається законом", "у передбачених законом випадках" і т. ін.), що передбачають врегулювання найважливіших суспільних відносин законом. З цього випливає, що до дискреційних повноважень парламенту, які здійснюватимуться в межах звичайної законодавчої процедури, додається вирішення фундаментальних питань, що на сьогодні є предметом регулювання Основного Закону України. Це, зокрема, визначення юрисдикції судів, права на звернення (доступ) до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, видів судових органів, які здійснюють правосуддя, повноважень конституційних органів (Вищої ради правосуддя). В той же час, до кола конституційного регулювання включаються ті питання, що донедавна на належному рівні вирішувалися "звичайним" законом. Як наслідок, з одного боку, створюються юридичні передумови для гіпотетично перманентної зміни базових для правосуддя нормативних положень, з другого - конституційної стабільності необґрунтовано набувають ті юридичні норми, що регулюють менш важливі та більш динамічні суспільні відносини у цій сфері.
Отже, прийняття Законопроекту як закону негативно відобразиться на змісті Конституції України як Основного закону держави, порушить існуючу архітектоніку конституції як цілісного та системного акта, текст якого має відзначатися юридичною досконалістю, внутрішньою узгодженістю, термінологічною коректністю та уніфікованістю. Ряд положень Законопроекту є контроверсійними, змістовно чи термінологічно неузгодженими, містять алогізми та дублювання, рідко вживані та не зовсім зрозумілі терміни. У сукупності ці недоліки Законопроекту призведуть до правової невизначеності певних положень Конституції України, ускладнення їх розуміння та застосування.
Слід зазначити, що Законопроект підтверджує чітко виражену тенденцію нинішнього етапу конституційної реформи, яку виявили попередні законодавчі ініціативи щодо внесення змін до Основного Закону України, що були предметом розгляду Конституційним Судом України у 2015 році (див. законопроекти реєстр. № 1776 від 16 січня 2015 року та реєстр. № 2217а від 15 липня 2015 року). Вона полягає, з одного боку, у зниженні рівня незалежності судової та законодавчої влади, зменшенні повноважень парламенту, з другого - у розширенні повноважень Президента України та збільшенні його політичного впливу в системі державної влади. В умовах слабкої демократії, суспільно-політичної нестабільності, відсутності ефективної правової системи та повноцінної дії принципу верховенства права це може створити передумови для ігнорування базового конституційного припису про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
Таким чином, не здійснивши глибокого аналізу положень Законопроекту, не дослідивши прямих та опосередкованих зв'язків між ними і нормами Конституції України, Конституційний Суд України не виконав покладеної на нього місії, що може негативно позначитися на конституційно-правовому статусі людини і громадянина. Він не врахував того, що будь-які зміни до Конституції України в частині правосуддя в особливий спосіб впливають на стан забезпеченості усіх прав і свобод людини і громадянина. Адже право на судовий захист є водночас особливим універсальним правовим засобом (правом прав), за допомогою якого захищаються та утверджуються усі інші права і свободи людини і громадянина.
Викладене свідчить, що Висновок є продовженням практики суто формального здійснення Конституційним Судом України функції конституційного контролю, що призводить до фактичної відсутності ефективного механізму правової охорони Конституції України та недопущення свавілля державної влади. Така практика свого часу вже породила вкрай небезпечні ситуації, які характеризувалися ризиками та загрозами посягання на конституційний лад та територіальну цілісність України, узурпації державної влади, виникнення суспільних потрясінь, масового порушення конституційних прав і свобод людини і громадянина.
Тому відсутність реального конституційного контролю сьогодні негативно впливає не тільки на остаточний зміст конкретного законопроекту про внесення змін до Конституції України, але й може призвести до значно глибших і непередбачуваних негативних наслідків у майбутньому. Для запобігання такому розвитку подій має бути побудована дієва система правового захисту Конституції України, центральним елементом якої має стати сильний, незалежний та компетентний Конституційний Суд України. Лише після цього Україна відбудеться як незалежна, демократична та правова держава, в якій народ є єдиним джерелом влади, а людина найвищою соціальною цінністю.
| Суддя Конституційного Суду України | М.І.МЕЛЬНИК |
( Текст взято з сайту Конституційного Суду України )