Деякі питання визначення публічної інформації з обмеженим доступом
Особливої уваги заслуговує практика застосування адміністративними судами положень статті 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації", оскільки цією нормою визначено критерії обмеження доступу до публічної інформації.
Відповідно до частини другої цієї статті обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:
1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;
2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;
3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Ці вимоги називають "трискладовим тестом", який повинна пройти публічна інформація для визначення її відкритою чи обмеженою. За умови додержання сукупності всіх трьох підстав може бути обмежено доступ до інформації.
За змістом ЗаконуУкраїни "Про доступ до публічної інформації" не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно за умови, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину (частина п'ята статті 6 Закону).
Не належать, згідно з цим Законом, до інформації з обмеженим доступом відомості, зазначені у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, оформленої за формою і в порядку, що встановлені Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції", крім відомостей, зазначених в абзаці другому частини другої статті 12 цього Закону (частина шоста статті 6 Закону).
Як свідчать матеріали розглянутих судами справ,неоднозначною є судова практика щодо відкритості інформації, яку містять рішення органів місцевого самоврядування про надання державного майна у власність чи користування.
Наприклад, у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Берекет-М" до Сімферопольської міської ради Автономної Республіки Крим про визнання противоправними дій Сімферопольської міської ради Автономної Республіки Крим щодо відмови надати рішення, прийняті на засіданнях сесії Сімферопольської міської ради Автономної Республіки Крим про передачу майна (земельної ділянки) у власність та користування, та про зобов'язання Сімферопольської міської ради Автономної Республіки Крим надати запитувані рішення протягом п'яти робочих днів з дня набрання чинності рішенням суду, Севастопольський апеляційний адміністративний суд зазначив, що в запитуваних позивачем рішеннях міститься інформація про фізичних та юридичних осіб, а саме: прізвища, імена, по батькові, адреса розташування належного їм на праві власності нерухомого майна, розміри земельних ділянок, які виділялися у власність, розташування земельних ділянок, які на сьогодні вже можуть бути приватною власністю. Відповідач не має права надавати таку інформацію без згоди осіб, яких вона стосується. Тобто суд визначив, що інформація, яка міститься в рішеннях ради, є конфіденційною --18.
Натомість у справі за позовом ОСОБА до Могилів-Подільської міської ради, Могилів-Подільського міського голови про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дію та відшкодування завданої шкоди суди дійшли висновку, що інформація, яку містять копії договорів оренди земельної ділянки, укладених між Могилів-Подільською міською радою та Могилів-Подільським районним споживчим товариством, підприємством "ІНКООП", споживчим товариством "Шанс" не є конфіденційною, а вимоги позивача про надання запитуваної ним інформації є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню, оскільки не було встановлено жодних обставин щодо того, що оприлюднення або надання такої інформації могло б завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину --19.
Так само труднощі виникають під час вирішення справ, у яких спір виникає щодо статусу інформації про доходи осіб, які працюють в органах державної влади чи місцевого самоврядування.Переважно суди вважають, що така інформація є конфіденційною --20. Однак має місце й інша позиція --21.
Зазначене пов'язано з неузгодженістю законодавства, яке по-різному визначає поняття конфіденційної інформації.
Відповідно до частини першої статті 7 Закону України "Про доступ до публічної інформації" конфіденційна інформація - інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Не може бути віднесена до конфіденційної інформація, зазначена в частині першійі другій статті 13 цього Закону.
У розумінні частини другої статті 21 Закону України "Про інформацію" конфіденційною є інформація про фізичну особу, а також інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень.
Визначення, наведене у Законі України "Про інформацію", є ширшим. Цей Закон на відміну від Закону України "Про доступ до публічної інформації" до конфіденційної інформації відносить відомості про фізичну особу, якими є відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована.
Визначаючи режим інформації про особу як конфіденційної, суди посилаються на положення законів України "Про інформацію", "Про захист персональних даних".
Однак у зв'язку з ухваленням законів України "Про доступ до публічної інформації", "Про захист персональних даних" Закон України "Про інформацію" втратив значення базового закону в галузі інформаційного законодавства.
Посилання на положення Закону України "Про захист персональних даних" також є невиправданим, оскільки відповідно до частини третьої статті 5 цього Закону допускається можливість заборони законом віднесення персональних даних певних категорій громадян чи їх (персональних даних) вичерпного переліку до інформації з обмеженим доступом. Таким законом є, зокрема, Закон України "Про доступ до публічної інформації", частиною п'ятою статті 6 якого визначається перелік персональних даних фізичних осіб, які заборонено відносити до інформації з обмеженим доступом, зокрема не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно.
З огляду на викладене у відносинах, пов'язаних із забезпеченням права на доступ до публічної інформації, конфіденційна інформація повинна визначатися відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Таким чином, публічна інформаціяпро осіб, котрі одержали державне та комунальне майно у власність чи користування, про розмір оплати праці та інших виплат з бюджетів усіх рівнів, не є інформацією з обмеженим доступом.
Аналіз положень Закону України "Про доступ до публічної інформації" про конфіденційну інформацію дає підстави виокремити такі її ознаки:
встановлювати конфіденційність публічної інформації та визначати порядок її поширення можуть лише фізичні та юридичні особи;
суб'єкти владних повноважень не наділені правом відносити інформацію до конфіденційної;
публічна інформація не може бути віднесена до конфіденційної у випадках, визначених Законом (частини перша і друга статті 13 Закону);
у випадках, встановлених законодавством, може не бути обмежено доступ до визначеної інформації, в тому числі й конфіденційної (частини п'ята і шоста статті 6 Закону).
Висновки
1. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на будь-які спори про оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників публічної інформації, які виникають у правовідносинах,врегульованих Законом України "Про доступ до публічної інформації", в тому числі якщо й відповідачем у такому спорі є не суб'єкт владних повноважень, оскільки частиною третьою статті 23 Закону України "Про доступ до публічної інформації" встановлено, що оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України.
2. Предметна підсудність справ, у яких відповідач як розпорядник публічної інформації не є суб'єктом владних повноважень, визначається з урахуванням положень частини п'ятої статті 18 цього Кодексу, а саме за вибором позивача.
Якщо відповідачем у такій справі є органи місцевого самоврядування або орган державної влади, то предметна підсудність визначається за загальними правилами, встановленими статтею 18 КАС України.
Територіальна підсудність адміністративних справ визначається за правилами статті 19 КАС України. Відповідно до частини першої цієї статті адміністративні справи вирішуються адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача.
Справи з приводу оскарження актів індивідуальної дії, дій та бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які прийняті (вчинені, допущені) стосовно конкретної фізичної чи юридичної особи (їх об'єднань), вирішуються за вибором позивача адміністративним судом за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) цієї особи-позивача, або адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача (частина друга статті 19 КАС України). Отже, за цими правилами визначається територіальна підсудність справ, у яких відповідачами є суб'єкти владних повноважень, які є розпорядниками публічної інформації.
Справи, у яких відповідачем є розпорядник публічної інформації, який не є суб'єктом владних повноважень, територіально підсудні за місцезнаходженням відповідача (частина перша статті 19 КАС України).
3. На стадії відкриття провадження в такій справі необхідно з'ясувати, яку інформацію не надано позивачу і, якщо ця інформація є публічною, то такий спір в будь-якому разі належить до юрисдикції адміністративних судів незалежно від відповідача у спорі, навіть якщо інформація не є публічною, але позивач суб'єктивно уявляє її такою.
Тому суд, встановивши, що запитувана інформація не є публічною в розумінні Закону або відповідач не є розпорядником такої інформації, повинен відмовити в позові.
4. Судам під час розгляду справ необхідно насамперед визначати, чи запитувана інформація є публічною, з урахуванням законодавчого визначення поняття публічної інформації (стаття 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації").
5. Якщо запитуваний запит про надання публічної інформації є фактично зверненням (заявою, клопотанням) про надання інформації згідно із Законом України "Про звернення громадян", то в такому разі судам необхідно відмовляти в задоволенні позову щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників публічної інформації.
Суди також повинні відмовляти в задоволенні позову, який пред'явлено з вимогою щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників публічної інформації щодо її ненадання, якщо під час судового розгляду буде встановлено, що позивач зажадав у відповідача інформацію відповідно до законів України "Про інформацію", "Про звернення громадян" тощо з підстав, що право позивача на отримання публічної інформації не порушено.
У разі заявлення позову щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників публічної інформації щодо ненадання такої інформації позивач не може за правилами частини першої статті 51 КАС України змінити позовні вимоги та зажадати від суду вирішення питання щодо неотримання інформації відповідно до законів України "Про інформацію" та "Про звернення громадян", оскільки в такому разі це не є зміною предмета або підстави позову, а є пред'явлення позову з новими вимогами, юрисдикція якого визначається за загальними правилами, встановленими КАС України.
6.Спори про надання публічної інформації, утвореної під час виконання органами слідства та прокуратури владних процесуальних функцій, не належать до юрисдикції адміністративних судів у разі, якщо кримінально-процесуальним законодавством передбачена можливість розгляду таких спорів. У протилежному разі такі спори належать до компетенції адміністративних судів.
7. Повідомлення запитувача інформації про можливість ознайомитися із запитуваною інформацією на сайті розпорядника публічної інформації суперечить частині другій статті 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації", відповідно до якої відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, вважається протиправною відмовою в наданні інформації, оскільки офіційний сайт є загальнодоступним джерелом.
8. Законом України "Про доступ до публічної інформації" дано визначення конфіденційної і таємної інформації та перелік службової інформації. Законом України "Про інформацію" дано визначення конфіденційної інформації, яке охоплює більше коло інформації порівняно з визначенням, даним у Законі України "Про доступ до публічної інформації".
Розпорядники публічної інформації під час віднесення публічної інформації до інформації з обмеженим доступом повинні застосовувати приписи Закону України "Про доступ до публічної інформації", оскільки публічна інформація є обмеженою лише у випадках, передбачених цим Законом, норми якого є спеціальними порівняно з нормами Закону України "Про інформацію".
Увідносинах, пов'язаних із забезпеченням права на доступ до публічної інформації, конфіденційна інформація повинна визначатися відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".
9. Публічна інформаціяпро осіб, котрі одержали державне та комунальне майно у власність чи користування, про розмір оплати праці та інших виплат з бюджетів усіх рівнів, не є інформацією з обмеженим доступом.
10. Встановлювати конфіденційність публічної інформації та визначати порядок її поширення можуть лише фізичні та юридичні особи; суб'єкти владних повноважень не наділені правом відносити інформацію до конфіденційної; публічна інформація не може бути віднесена до конфіденційної у випадках, визначених Законом (частини перша і друга статті 13 Закону); у випадках, встановлених законодавством може не бути обмежено доступ до визначеної інформації, в тому числі тієї, що визначена конфіденційною Законом України "Про інформацію" (частини п'ята і шоста статті 6 Закону).
11.За результатами узагальнення необхідно Пленуму Вищого адміністративного суду України прийняти постанову про рекомендаційні роз'яснення адміністративним судам щодо застосування законодавства про доступ до публічної інформації в Україні.
| Секретар Пленуму Вищого адміністративного суду України | М.Смокович |
| Начальник управління вивчення судової практики та судової статистики | Н.Богданюк |
1 Ухвала Харківського окружного адміністративного суду від 12 липня 2011 року, реєстраційний номер судового рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень - 17299319 (ухвалу скасовано ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2011 року - 22026087).
2 Ухвали Донецького окружного адміністративного суду від 8 червня 2012 року, реєстраційний номер судового рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень - 24835460, Харківського окружного адміністративного суду від 5 червня 2012 року - 24445950.
3 Ухвала Донецького апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2012 року, реєстраційний номер судового рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень - 25464016.
4 Ухвали Херсонського окружного адміністративного суду від 22 липня 2011 року, реєстраційний номер судового рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень - 17299727, Тернопільського окружного адміністративного суду від 11 листопада 2011 року - 21418135, Одеського окружного адміністративного суду від 23 липня 2012 року - 25365685.
5 http://www.pdp.org.ua/materials-pdp/2685-api-comment.
6 Ухвала Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2012 року, реєстраційний номер судового рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень - 22051656.
7 Ухвала Донецького апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2012 року, реєстраційний номер судового рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень - 22602454.
8 Ухвала Донецького апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2011 року, реєстраційний номер судового рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень - 22486239.
9 Постанова Вінницького апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2012 року, реєстраційний номер судового рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень - 23663079.
10 Постанова Окружного адміністративного суду міста Києва від 4 липня 2012 року, реєстраційний номер судового рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень - 25122774.
11 Постанова Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2011 року, реєстраційний номер судового рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень - 20560738.
12 Ухвала Донецького апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2011 року, реєстраційний номер судового рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень - 22546975.
13 Ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 травня 2012 року, реєстраційний номер судового рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень - 24212427.
14 Ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 1 березня 2012 року, реєстраційний номер судового рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень - 22125938.
15 Ухвала Донецького апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2011 року, реєстраційний номер судового рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень - 20305166.
16 Ухвали Київського апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2012 року, реєстраційний номер судового рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень - 21764044
17 Постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 1 березня 2012 року, реєстраційний номер судового рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень - 22146362.
18 Ухвала Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2011 року, реєстраційний номер судового рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень - 22148764.
19 Ухвала Вінницького апеляційного адміністративного суду від 23 серпня 2012 року, реєстраційний номер судового рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень - 25770289.
20 Ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2012 року, реєстраційний номер судового рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень - 24949322.
21 Постанова Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2012 року, реєстраційний номер судового рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень - 22350330.