Примеры типичных дел:
1. ФАС России признала Правительство Москвы нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции в части совершения действий по препятствованию осуществления деятельности хозяйствующими субъектами с использованием дебаркадеров и иных плавсредств, а также статью 16 Федерального закона о защите конкуренции в части совершения согласованных действий с Управлением ГИБДД ГУВД по г. Москве, ГУП "Гормост", МГУП "Мосводоканал", ОАО "Московская городская электросетевая компания" по необоснованному препятствованию осуществления деятельности хозяйствующими субъектами с использованием дебаркадеров. Правительству Москвы, МГУП "Мосводоканал", ГУП "Гормост", Управлению ГИБДД ГУВД г. Москвы, ОАО "Московская городская электросетевая компания" было выдано предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.
Не согласившись с решением и предписанием ФАС России, Правительство Москвы обжаловало их в судебном порядке в части, касающейся Правительства Москвы.
Арбитражный суд г. Москвы отказал Правительству Москвы в удовлетворении заявленных требований, суд апелляционной инстанции оставил решение суда первой инстанции без изменения, тем самым подтвердив законность и обоснованность решения и предписания ФАС России в отношении Правительства Москвы.
После двух проигранных судебных разбирательств Правительство Москвы исполнило предписание ФАС России, отменив поручения по протоколам совещаний у должностных лиц Правительства Москвы, а также протокол заседания Комиссии при Правительстве Москвы по регулированию вопросов использования акватории и прибрежных территорий города Москвы, касающихся размещения и эксплуатации дебаркадеров, и представило в ФАС России документы, подтверждающие исполнение предписания ФАС России по данному делу.
Кроме того, Девятый арбитражный апелляционный суд оставил без изменения Решение арбитражного суда г. Москвы, отказав Управлению ГИБДД ГУВД г. Москвы в удовлетворении апелляционной жалобы на решение суда первой инстанции, подтвердившей ранее правоту антимонопольной службы.
Другой фигурант дела о дебаркадерах, ГУП "Гормост", перечислил в федеральный бюджет "оборотный" штраф за нарушение антимонопольного законодательства, о чем проинформировал ФАС России. Размер штрафа в соответствии со статьей 14.32 КоАП составил 3,6% выручки юридического лица на соответствующем товарном рынке.
2. Тамбовское УФАС России возбудило дело в отношении администрации Тамбовской области и некоммерческой организации социального обеспечения Межрегиональный негосударственный "Большой пенсионный фонд" (г. Москва) по признакам нарушения статьи 16 Федерального закона о защите конкуренции, выражающегося в заключении Соглашения, которое может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Согласно Соглашению администрация Тамбовской области обязуется создавать необходимые условия и механизмы, осуществлять иные действия, способствующие фонду в выполнении Соглашения, оказывать помощь в организации контактов с органами исполнительной власти, руководителями предприятий и организаций Тамбовской области, способствовать участию фонда в реализации инвестиционных проектов на территории Тамбовской области и др.
Тамбовское УФАС России сочло, что указанное Соглашение направлено на создание преимущественных условий деятельности отдельной организации, что может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке, в частности, на рынке услуг, оказываемых негосударственными пенсионными фондами в Тамбовской области.
Исходя из позиции антимонопольного органа, стороны по Соглашению подписали Дополнение к Соглашению, в соответствии с которым были изменены название, предмет и условия Соглашения и устранены нарушения антимонопольного законодательства.
Тамбовское УФАС России прекратило производство по делу в связи с добровольным устранением нарушения.
3. ФАС России признала Министерство по чрезвычайным ситуациям Российской Федерации нарушившим статью 15 Федерального закона о защите конкуренции и рекомендовала не допускать нарушения антимонопольного законодательства.
Нарушение выразилось в необоснованном расширении перечня документов, требуемых для допуска к экзамену на право управления маломерными судами.
По мнению ФАС России, подобное требование могло привести к ограничению конкуренции на рынке оказания услуг по теоретическому обучению управлению маломерными судами.
В ходе рассмотрения дела МЧС России устранило причину нарушения антимонопольного законодательства, отозвав письмо об обязательном предоставлении в экзаменационную комиссию ГИМС МЧС России справки о прохождении в ООО "Сторм" теоретического курса дистанционного обучения управлению маломерными судами.
Рассмотрев дело, ФАС России рекомендовала МЧС России в будущем не допускать издания актов, которые могут привести к ограничению конкуренции.
Государственный контроль за предоставлением государственной или муниципальной помощи
Контроль за предоставлением и использованием государственной или муниципальной помощи, являясь составной частью работы по антимонопольному контролю органов власти, осуществляется в соответствии со статьями 19-21 Федерального закона о защите конкуренции.
Государственная или муниципальная помощь предоставляется с предварительного согласия антимонопольного органа. В 2008 году ФАС России было рассмотрено 3173 ходатайства о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной помощи (в 2007 году - 1211). При этом наибольшее количество ходатайств было связано с предоставлением помощи на поддержку субъектов малого предпринимательства - 1070 ходатайств, или 34%, на втором месте ходатайства, связанные с предоставлением помощи на социальное обслуживание населения, - 745, или 23%, на третьем - ходатайства, связанные с предоставлением помощи на развитие культуры, - 461 ходатайство, или 15%. В 2007 году на первом месте были ходатайства, связанные с предоставлением помощи на социальное обслуживание населения, - 468 (38,6%), на втором - на развитие культуры и сохранение культурного наследия - 312 (25,8%), на третьем - на поддержку субъектов малого предпринимательства - 186 (15,4%).
При этом по 288 ходатайствам (9%) заявителям были выданы уведомления о том, что согласие антимонопольного органа на предоставление государственной или муниципальной помощи не требуется (в 2007 году - 233 (19,2%)). Было удовлетворено 1989 ходатайств (63%) (в 2007 году - 741 (61,2%)), 449 ходатайств - с введением ограничений (14%) (в 2007 году - 50 (4,1%)), по 447 ходатайствам (14%) было отказано в удовлетворении (в 2007 году - 187 (15,4%)).
Общее количество рассмотренных в 2008 году антимонопольными органами заявлений по поводу нарушений статей 19 - 21 Закона о защите конкуренции составило 89 (в 2007 году - 33), по фактам нарушений было возбуждено 343 дела, 325 из которых - по инициативе антимонопольных органов (в 2007 году - 149 и 144 соответственно).
По 192 делам принято решение о признании нарушения (в 2007 году - 66) и выдано 131 предписание (в 2007 году - 59); обжаловано в суд 12 решений (в 2007 году - 3); признано судом действительными в полном объеме 4 решения, 2 - полностью недействительными. Остальные находятся в стадии судебного обжалования.
2.1.4. ДЕЙСТВИЯ, НАПРАВЛЕННЫЕ НА ПРЕСЕЧЕНИЕ НЕДОБРОСОВЕСТНОЙ КОНКУРЕНЦИИ
Общее количество контрольно-надзорных мероприятий в целях предупреждения и пресечения недобросовестной конкуренции в 2008 году составило 1114, в ходе которых было выявлено 585 нарушений (в 2007 году - 1146, 408 нарушений).
По фактам недобросовестной конкуренции на товарных рынках рассмотрено 906 заявлений (в 2007 году - 841). Часть заявлений (29%) поступили по поводу продажи товаров с незаконным использованием результатов интеллектуальной деятельности (в 2007 году - 27%); 25% заявлений подано в связи с распространением ложных сведений (в 2007 году - 22%) и 13,5% обращений - по поводу введения потребителей в заблуждение (в 2007 году - 17%). Возбуждено 517 дел (в 2007 году - 449), из них 78 (в 2007 году - 86) - по инициативе антимонопольных органов. По 303 делам принято решение о признании нарушения (в 2007 году - по 315) и выдано 252 предписания (в 2007 году - 245). Обжаловано в суд 132 решения (в 2007 году - 48). Судом признаны недействительными полностью 8 решений (в 2007 году - 7), признаны действительными в полном объеме - 27 (в 2007 году - 13).
По признакам пресечения недобросовестной конкуренции на рынках финансовых услуг рассмотрено 86 заявлений (в 2007 году - 98). Наибольшее количество заявлений (79%) поступило по поводу недобросовестной конкуренции на рынках страховых услуг (в 2007 году - 65%). Возбуждено 87 дел (в 2007 году - 61), из них 19, как и в 2007 году, - по инициативе антимонопольных органов. По 50 делам принято решение о признании нарушения (в 2007 году - по 47) и выдано 30 предписаний (в 2007 году - 36). 12 решений обжаловано в суд (в 2007 году - 4), судом признаны законными в полном объеме 7 решений (в 2007 году - 2), остальные находятся в стадии судебного решения (в 2007 году 1 решение признано судом недействительным полностью и 1 решение - частично недействительным).
Примеры типичных дел:
1. ФАС России признала ЗАО "Кондитерская фабрика "Славянка" нарушившим пункт 4 части 1 статьи 14 Федерального закона о защите конкуренции (недобросовестная конкуренция). Антиконкурентные действия Общества выразились во введении в оборот на территории Российской Федерации плиточного шоколада "Алина" с незаконным использованием комбинированного товарного знака по свидетельству N 184515 по 30 классу МКТУ, правообладателем которого является ОАО "Московская кондитерская фабрика "Красный Октябрь".
ФАС России по итогам рассмотрения административного дела признала ЗАО "Кондитерская фабрика "Славянка" виновным в нарушении части 2 статьи 14.33 КоАП и наложила на Общество административный штраф в размере 3686,355 тыс. рублей.
2. Липецкое УФАС России признало в действиях ООО "Метро Кэш энд Керри" нарушения части 1 статьи 14 Федерального закона о защите конкуренции (недобросовестная конкуренция).
ООО "Метро Кэш энд Керри" при размещении рекламной информации "METRO" на одной опоре со знаками дорожного движения в г. Липецке получило преимущество в своей предпринимательской деятельности по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на одном товарном рынке.
Липецкое УФАС России по факту нарушения в соответствии с частью 1 статьи 14.33 КоАП привлекло ООО "Метро Кэш энд Керри" к административной ответственности - штрафу в размере 100 тыс. рублей.
ООО "Метро Кэш энд Керри" обжаловало постановление о наложении штрафа в судебном порядке.
Однако арбитражный суд Липецкой области признал указанное постановление соответствующим нормам действующего законодательства, а жалобу ООО "Метро Кэш энд Керри" суд посчитал необоснованной и оставил без удовлетворения.
3. ФАС России возбудила дело в отношении ООО "Хоум Кредит энд Финанс Банк" по признакам нарушения статьи 14 Федерального закона о защите конкуренции. ООО "ХКФ Банк" распространило на интернет-сайте информацию только о 14 потребительских кредитах, по которым комиссия за предоставление кредита не взимается, без прямого и ясного указания на то, что эта комиссия может взиматься банком по другим потребительским кредитам, в том числе разработанным для целей приобретения поименованных на сайте банка групп товаров и услуг.
По результатам рассмотрения дела ФАС России признала ООО "ХКФ Банк" нарушившим Федеральный закон о защите конкуренции в части распространения неточных сведений, которые могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам, и введения в заблуждение в отношении потребительских свойств товара.
2.2. УЧАСТИЕ ФАС РОССИИ В ВЫРАБОТКЕ МЕР ПО РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ СУБЪЕКТОВ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ
ФАС России является разработчиком и ответственным исполнителем целого ряда ключевых документов, касающихся формирования конкурентного рынка в естественно-монопольных секторах, вопросов недискриминационного доступа и др.
Основными базовыми элементами, которыми руководствуется ФАС России при осуществлении работы по данному направлению, являются:
совершенствование инструментов регулирования, нацеленное на сокращение потерь эффективности путем создания адекватной системы стимулов для регулируемых участников рынка;
отделение потенциально конкурентных сегментов от естественно-монопольного и фактическое внедрение в этот сегмент конкуренции;
акционирование компаний, принадлежащих государству, в отраслях естественных монополий.
Повышение эффективности регулирования предполагает постепенный переход в потенциально конкурентных сферах от прямого регулирования (в том числе посредством установления тарифов) на рыночные методы регулирования (в том числе методы антимонопольного регулирования и контроля) и последующее сокращение естественно-монопольных сфер деятельности.
Решение о сохранении или прекращении прямого регулирования осуществляется исходя из анализа рынка, и необходимым условием сохранения регулирования является естественно-монопольное состояние данного рынка.
Важное значение при осуществлении регулирования субъектов естественных монополий придается применению гибких тарифных схем и установлению тарифов на экономически обоснованном уровне.
Разделение на естественно-монопольные и (потенциально) конкурентные сферы деятельности, а также способы и масштабы такого разделения (от раздельного учета до имущественного отделения) также зависят от ситуации на рынке. Определение потенциально конкурентного сектора осуществляется таким образом, чтобы при его выделении обеспечивалась возможность существования конкуренции на выделяемом сегменте рынка.
В этой связи в ходе реформирования определяются те "узкие места", в отношении которых требования недискриминации являются основным фактором снижения барьеров входа на рынок и имеют решающее значение для развития конкуренции. К таким сферам относятся прежде всего инфраструктурные сферы деятельности, построенные на специальных мощностях, создать которые по причинам экономического и технологического характера проблематично как для участников рынка, так и для их объединений, и от услуг которых зависят перспективы развития конкуренции на сопряженных товарных рынках.
Это требует совершенствования существующего антимонопольного и отраслевого законодательства в части правил доступа на рынки, типовых договоров на оказание услуг субъектами естественных монополий, а также существенной корректировки законодательства о естественных монополиях.
Реформирование субъектов естественных монополий в конечном счете должно обеспечить потребителю право выбора поставщика соответствующих услуг, что будет способствовать сдерживанию роста цен на предлагаемые услуги и обеспечению установленных стандартов качества их предоставления.
Наиболее продвинулись реформы в таких секторах российской экономики, как электроэнергетика, телекоммуникации и железнодорожный транспорт.
Электроэнергетика
Основная цель реформирования электроэнергетики России - повышение эффективности предприятий отрасли, создание условий для ее развития на основе стимулирования инвестиций, обеспечение надежного и бесперебойного энергоснабжения потребителей.
В связи с этим в электроэнергетике России происходят радикальные изменения: меняется система государственного регулирования отрасли, формируется конкурентный рынок электроэнергии, создаются новые компании.
В ходе реформы меняется структура отрасли: осуществляется разделение естественно-монопольных (передача электроэнергии, оперативно-диспетчерское управление) и потенциально конкурентных (производство и сбыт электроэнергии, ремонт и сервис) функций, и вместо прежних вертикально-интегрированных компаний, выполнявших все эти функции, создаются структуры, специализирующиеся на отдельных видах деятельности.
В 2008 году завершена реформа электроэнергетической отрасли, обусловленная завершением структурных преобразований и окончательной реорганизацией РАО "ЕЭС России". При этом предлагается в течение трех лет продолжить функционирование оптового и розничных рынков по правилам переходного периода, предусматривающим поэтапную либерализацию рынка с сохранением в полном объеме тарифного регулирования при поставке электроэнергии населению и категориям потребителей, приравненным к населению.
В настоящее время окончательно сформирована структура генерирующих компаний, созданных на основе активов ОАО РАО "ЕЭС России".
По итогам дополнительной эмиссии акций и продаж государственной доли в генерирующих компаниях акционерный контроль в 5 из 6 оптовых генерирующих компаний (ОГК) и 12 из 14 территориально-генерирующих компаний (ТГК) перешел к новым собственникам, из них 3 генерирующие компании (ГК) - в собственность иностранных инвесторов, 10 - российских негосударственных компаний, 4 - российских с участием государственного капитала.
Все сделки по формированию генерирующих компаний и продажа акций осуществлялись под контролем ФАС России в соответствии с Федеральным законом о защите конкуренции.
Генерирующие компании сформированы по экстерриториальному признаку с учетом необходимости ограничения рыночной силы ОГК или ТГК, чтобы каждая из них могла оказать наименьшее влияние на цены оптового рынка электроэнергии. Данная конфигурация генерирующих компаний прошла независимую оценку по заказу ФАС России и в целом признана как допустимая с точки зрения создания условий для развития реальной конкуренции на оптовом рынке.
Таким образом, созданы условия для развития конкурентного рынка электроэнергии, цены которого не регулируются государством, а формируются на основе спроса и предложения, а его участники конкурируют, снижая свои издержки.
В связи с этим перед ФАС России в настоящее время стоит стратегическая задача - не допустить значительных ценовых колебаний на рынках электроэнергии, вызванных злоупотреблением доминирующим и (или) исключительным положением отдельными игроками на рынке.
Кроме того, ФАС России в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 октября 2006 года N 628 обеспечивает контроль выполнения запрета, установленного в Федеральном законе от 26 марта 2003 года N 36-ФЗ "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об электроэнергетике". Указанная статья не допускает одновременно иметь на праве собственности или на ином предусмотренном федеральными законами основании имущество, непосредственно используемое при осуществлении деятельности по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, и имущество, непосредственно используемое при осуществлении деятельности по производству и купле-продаже электрической энергии.
Железнодорожные перевозки
Одна из первоочередных задач реформы транспортной системы России - развитие конкурентных отношений в сфере железнодорожных перевозок. Первоначально в области железнодорожного транспорта существовал федеральный орган исполнительной власти - Министерство путей сообщения, который одновременно являлся и хозяйствующим субъектом-монополистом.
На первом этапе реформы железнодорожного транспорта произошло разделение хозяйственных функций и функций государственного управления - упразднено Министерство путей сообщения и образовано ОАО "РЖД". Другим достижением реформы стало применение гибкой системы тарифообразования, в частности, была выделена вагонная составляющая тарифа на перевозку. Таким образом, из естественно-монопольного состояния выведен целый сегмент рынка железнодорожных перевозок - вагоны. У грузоотправителей появилась возможность выбирать собственника вагонов. В настоящее время около 35% вагонов, осуществляющих перевозки в России, принадлежат частным компаниям.
По итогам первого и второго этапов реформирования железнодорожного транспорта сложились конкурентные отношения в сфере перевозочной деятельности на железнодорожном транспорте, характеризующиеся использованием при перевозках грузов вагонов и контейнеров различной принадлежности (перевозчик, ОАО "РЖД", компании - операторы подвижного состава, иные собственники).
В настоящее время железнодорожными вагонами (наряду с ОАО "РЖД") владеют более 2100 компаний, которым принадлежат более 300 тыс. вагонов (примерно треть всего вагонного парка). Доля перевозок грузов, осуществляемых в вагонах, не принадлежащих ОАО "РЖД", устойчиво увеличивалась в 2001-2006 годах. Этот рост отмечался по грузам всех тарифных классов, в том числе и низкостоимостных (уголь, руда железная, руда цветная и т.п.). Среди собственников вагонов выделяются те, кто приобретает и эксплуатирует вагоны не для перевозок собственных грузов, а для участия в перевозочном процессе в качестве операторов подвижного состава. В 2001-2002 годах этот статус был присвоен МПС России 85 компаниям. Операторы подвижного состава сыграли ведущую роль в освоении прироста объема перевозок и грузооборота на железных дорогах за последние пять лет, своими инвестициями замедлив старение и сократив выбытие вагонов инвентарного парка ОАО "РЖД" (МПС России).
На следующем, третьем этапе реформирования железнодорожного транспорта планируется разделение инфраструктурной и перевозочной деятельности. Это даст грузоотправителю возможность выбирать не только собственника вагона для перевозки, но и собственника локомотивной тяги. При этом должны быть отработаны возможные организационные, правовые, тарифные предпосылки для этого, в частности, выделение локомотивной составляющей в тарифе.
В результате реформирования отрасли появятся конкурирующие между собой перевозчики, произойдет демонополизация рынка железнодорожного транспорта.
Восполнение пробелов реформирования железнодорожного транспорта, является важнейшей задачей третьего этапа реформирования отрасли, что отражено, в частности, в Распоряжении Правительства Российской Федерации от 10 августа 2006 года N 1094. В этой связи первоочередными являются следующие мероприятия, направленные на развитие конкуренции в сфере железнодорожного транспорта:
- завершение согласования и принятие Постановления Правительства Российской Федерации об основах правового регулирования деятельности операторов железнодорожного подвижного состава и их взаимодействия с перевозчиками;
- внесение изменений в Постановления Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2003 года N 703 и от 27 ноября 2003 года N 710;
- разработка и утверждение тарифов на услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, поэлементный состав которых должен соответствовать Перечню услуг, установленному Правилами оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования и отнесенных к категории естественно-монопольных;
- завершение согласования и принятие Перечня критериев отказа в согласовании заявок на перевозки грузов железнодорожным транспортом;
- разработка и утверждение актов, включенных в Перечень документов, необходимых для создания нормативно-правовой базы, обеспечивающей взаимодействие владельцев инфраструктуры железнодорожного транспорта и перевозчиков, утвержденный Межведомственной комиссией по вопросам реализации структурной реформы на железнодорожном транспорте в 2005 году.
Связь
Отрасль электрической связи одной из первых среди естественно-монопольных сфер деятельности стала терять признаки естественной монополии. Немаловажную роль в этом процессе играет конкуренция, которую испытывают субъекты естественных монополий в области связи, со стороны операторов мобильной связи, IP-телефонии и других видов услуг.
Начиная с 2006 года на рынке услуг междугородной и международной связи наряду с ОАО "Ростелеком", являвшимся монополистом в этой области на протяжении многих лет, предоставляют услуги еще 5 компаний, при этом около 20 операторов связи имеют лицензии на право осуществления этого вида деятельности и в настоящее время строят свои сети. Это стало возможно благодаря внесению изменений в нормативно-правовую базу, регулирующую деятельность в этой сфере, инициированных ФАС России.
Развитие конкуренции на рынках местной и внутризоновой телефонной связи происходит медленнее в первую очередь по причине ограниченности инфраструктуры электросвязи. По сути, почти каждый оператор связи занимает доминирующее положение в границах пролегания своей сети связи.
Ожидается, что конкуренция на рынках услуг предоставления местной и внутризоновой телефонной связи будет развиваться не за счет появления новых хозяйствующих субъектов и увеличения их рыночной доли на данных рынках, но в результате появления новых технологических рынков (как рынков конвергированных услуг, так и рынков услуг местной, внутризоновой связи, производимых с использованием иных технологий) с развитием взаимозаменяемости услуг с таким же или расширенным функциональным назначением услуги.
В настоящее время ФАС России разрабатываются правила недискриминационного доступа к услугам общедоступной электросвязи и инфраструктуре связи, которые должны обеспечить равные условия предоставления услуг электросвязи и быть направлены на предупреждение и недопущение злоупотребления доминирующим положением.
2.3. КОНТРОЛЬ ЗАКУПОК ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
Эффективный контроль закупок для государственных и муниципальных нужд способствует развитию конкуренции между производителями соответствующих товаров и услуг, что, в свою очередь, способствует снижению цен на данные товары и услуги при сохранении их качества, защищает хозяйствующих субъектов от дискриминирующих и иных ограничивающих конкуренцию действий органов власти и, конечно же, приводит к значительной экономии бюджетных средств. В итоге выигрывает общество, получающее высококачественные товары и услуги, а за счет сэкономленных бюджетных средств финансируются новые социальные проекты и программы.
ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю соблюдения законодательства в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов по государственному оборонному заказу).
Одной из наиболее значимых функций ФАС России в данной области является рассмотрение жалоб на действия заказчика. Осуществление этой функции позволяет в постоянном режиме осуществлять мониторинг состояния законности в сфере размещения заказов для государственных и муниципальных нужд. Рассмотрение жалоб также дает возможность своевременного пресечения нарушений законодательства о размещении заказов и Федерального закона о защите конкуренции, предупреждает заключение незаконных государственных контрактов. Выполнение данной функции обеспечивает защиту прав и законных интересов хозяйствующих субъектов как участников размещения заказа для государственных и муниципальных нужд.
За 2008 год в ФАС России поступило 14337 жалоб (в 2007 году - 10017) на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, в том числе 5165 - на действия заказчиков при размещении заказов для федеральных нужд (в 2007 году - 3717), 3040 - при размещении заказов для нужд субъектов Российской Федерации (в 2007 году - 4199), 3260 - при размещении заказов для муниципальных нужд (в 2007 году - 4973).
Наиболее действенным инструментом раскрытия и пресечения нарушений Федерального закона о размещении заказа является проведение плановых и внеплановых проверок.
В 2008 году ФАС России проведено 4009 проверок (в 2007 году - 2460), 887 из которых были плановыми (в 2007 году - 558) и 3122 - внеплановыми (в 2007 году - 1902), в том числе 2245 - при размещении заказов для федеральных нужд (в 2007 году - 1351), 653 - при размещении заказов для нужд субъектов Российской Федерации (в 2007 году - 464), 1111 - при размещении заказов для муниципальных нужд (в 2007 году - 645).
В ходе проведения проверок за 2008 год было проверено 83140 случаев размещения заказов (лотов) (в 2007 году - 21438), из них в 14852 случаях (18%) выявлены нарушения законодательства о размещении заказов (в 2007 году - 8122 (38%)).
По результатам проведения проверок направлено 5187 предписаний и предложений об устранении нарушений законодательства о размещении заказов (в 2007 году - 4361).
В результате повсеместного введения конкурсных и аукционных процедур при размещении государственного и муниципального заказов государство получило существенную экономию бюджетных средств всех уровней.
При ежегодном суммарном объеме государственного и муниципального заказов в размере более 4 трлн. рублей в 2006 году экономия бюджетных средств составила более 106 млрд. рублей, а в 2007 году данный показатель увеличился почти на 60% и составил более 168 млрд. рублей. В первом полугодии 2008 года данный показатель составил 117 млрд. рублей, превысив показатель 2007 года на 77%.
Размер экономии бюджетных средств за 2 года сопоставим с федеральными расходами на здравоохранение или образование в 2007 году, которые составили 240 и 287 млрд. рублей соответственно.
Примеры типичных дел:
1. В ФАС России поступила жалоба ООО "МЕДТЕХСТРОЙ" на действия Федерального агентства водных ресурсов при проведении открытого конкурса на оказание услуг по обслуживанию охранной и пожарной сигнализации, автоматической установки пожаротушения, систем телевидения, видеонаблюдения, трехпрограммного радиовещания и трансляции в 2008 году.
ООО "МЕДТЕХСТРОЙ" утверждало, что заказчик не установил в конкурсной документации и протоколе порядок оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе.
Жалоба была признана обоснованной в части неустановления в конкурсной документации порядка оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе, а также неуказания в протоколе оценки и сопоставления заявок.
В соответствии с частью 7 статьи 65 Федерального закона о размещении заказов заказчик в конкурсной документации должен устанавливать критерии, их содержание и значимость, предусмотренные законом. В соответствии с разделом "информационная карта конкурса" конкурсной документации установлены критерии оценки заявок на участие в конкурсе, максимальное и минимальное количество баллов, присуждаемое по каждому критерию. Однако в конкурсной документации отсутствует порядок начисления баллов по каждому из критериев.
ФАС России признала Федеральное агентство водных ресурсов нарушившим Федеральный закон о размещении заказов.
2. ФАС России признала обоснованность действий Федеральной миграционной службы при проведении открытого аукциона на поставку вещевого имущества для нужд Федеральной миграционной службы.
Дело в отношении службы было возбуждено по жалобам ОАО "Надежда" и ОАО "Сергачский комбинат "Феникс". По их мнению, Федеральная миграционная служба (заказчик) необоснованно отказала им в допуске к участию в аукционе.
ФАС России выяснила, что Федеральная миграционная служба действительно отказала компаниям в допуске к участию в тендере из-за того, что они представили на участие в аукционе одну (общую) заявку на участие в аукционе по нескольким лотам, что нарушает часть 2.1 статьи 10 и часть 5 статьи 35 Федерального закона о размещении заказов.
Таким образом, действия Федеральной миграционной службы были законными.
2.4. КОНТРОЛЬ ЗА РЕКЛАМОЙ
Контроль за рекламной деятельностью является важным направлением работы антимонопольных органов, так как способствует развитию соответствующих товарных рынков на основе соблюдения принципов добросовестной конкуренции и обеспечению конечного потребителя достоверной информацией о предлагаемых товарах и услугах, в том числе об их цене и качестве, давая ему возможность осуществлять обоснованный выбор.
Нормы Закона о рекламе о запрещении недобросовестной, недостоверной рекламы товаров развивают положения Федерального закона о защите конкуренции, посвященные запрету недобросовестной конкуренции (ведение конкурентной борьбы незаконными методами, распространение ложных, неточных или искаженных сведений, введение потребителей в заблуждение относительно потребительских свойств и качества товара, некорректные сравнения и др.) и реализуют положения статей 8 и 34 Конституции Российской Федерации о запрещении недобросовестной конкуренции.
Принятие в 2006 году новой редакции Закона о рекламе оказало серьезное воздействие на количество проводимых антимонопольным органом проверок (увеличение с 1820 в 2006 году до 4868 в 2007 году), а также структуру выявленных правонарушений в данной сфере.
Если в 2006 году и ранее примерно треть всех нарушений фиксировалась в части нарушения общих требований к рекламе, зачастую формальных, таких как отсутствие сведений о лицензии в рекламе лицензируемых видов деятельности, отсутствие пометки "подлежит обязательной сертификации" в рекламе соответствующих товаров, то в 2007 году в связи с изменением общих требований к рекламе в новой редакции Закона о рекламе структура нарушений изменилась.
Заметно увеличилось число нарушений в рекламе отдельных видов товаров. Так, наибольшее число нарушений в 2007 году выявлено в части рекламы финансовых услуг - 20,59% всех нарушений (из них 12,89% - нарушения общих требований к рекламе финансовых услуг; 4,04% - нарушения в рекламе кредитов; 2,59% - нарушения в рекламе, связанной с инвестициями в строительство).
В 2008 году антимонопольными органами было рассмотрено 2172 заявления в рамках осуществления контроля в сфере рекламы, по результатам рассмотрения которых было возбуждено 882 дела, а по инициативе антимонопольных органов было возбуждено 2848 дел. По 3305 делам были приняты решения о наличии нарушений и выдано 2058 предписаний; 122 решения обжалованы в суд.
Примеры типичных дел:
1. На рекламных конструкциях г. Москвы, а также на бортах транспортных средств общего пользования распространялась реклама кредитов ОАО АКБ "Авангард", в которой содержались следующие сведения: "Банк Авангард Автокредит 0% до 5 лет (495) 234 98 98 www.avangard.ru".
Кроме того, мелким нечитаемым шрифтом в рекламе содержится следующая информация: "Комиссия за оформление кредита - 4000 рублей. При нарушении графика погашения кредита или условий договора процентная ставка увеличивается на 12% годовых и ежемесячно начисляется комиссия 1% от суммы задолженности. Неустойка, ежедневно начисляемая при нарушении условий досрочного возврата кредита, - 0,2% от суммы задолженности. Тарифы ЗАО "Страховая группа "Аванград-Гарант": страхование автомобиля от 4,75% от стоимости ежегодно; страхование от несчастного случая - 0,99% в год от суммы кредита (уплачивается за весь срок кредита единовременно); противоугонное оборудование в соответствии с условиями страхования. Все условия опубликованы на www.avangard.ru".
В соответствии с Законом о рекламе в рекламе финансовых услуг не допускается умалчивать об иных условиях оказания соответствующих услуг, влияющих на сумму доходов, которые получат воспользовавшиеся услугами лица, или на сумму расходов, которую понесут воспользовавшиеся услугами лица, если в рекламе сообщается хотя бы одно из таких условий. Если реклама услуг, связанных с предоставлением кредита, пользованием им и погашением кредита, содержит хотя бы одно условие, влияющее на его стоимость, такая реклама должна содержать все остальные условия, определяющие фактическую стоимость кредита для заемщика и влияющие на нее.
ФАС России привлекла ОАО АКБ "Авангард" к административной ответственности - штрафу в размере 40 тыс. рублей.
2. ФАС России признала рекламу с использованием товарного знака "Техносила" (рекламодатель - ООО "Спектр") ненадлежащей.
В рекламе демонстрировались различные товары с определенной ценой, при этом реклама сопровождалась текстом с использованием мужского имени и слов "...лопух! Купил дороже" ("Санек лопух! Купил дороже", "Андрюха лопух! Купил дороже" и т.п.).
ФАС России с учетом результатов проведенного социологического опроса по выяснению отношения потребителей к данной рекламе и мнения Экспертного совета по применению законодательства о рекламе признала указанную рекламу ненадлежащей, нарушающей пункт 4 части 4 статьи 5 Закона о рекламе, поскольку данная реклама формирует негативное отношение к лицам, не пользующимся рекламируемыми товарами.
Рекламодателю указанной рекламы - ООО "Спектр" ФАС России предписала прекратить нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе.
ООО "Спектр" не согласилось с позицией ФАС России и обжаловало решение антимонопольного ведомства в арбитражный суд г. Москвы.
Арбитражный суд г. Москвы оставил в силе решение ФАС России, признав его законность и обоснованность.
2.5. УЧАСТИЕ ФАС РОССИИ В ПРОЦЕССЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Полномочия антимонопольного органа в области государственного регулирования внешнеэкономической деятельности определены Федеральным законом о защите конкуренции и Федеральным законом от 8 декабря 2003 года N 165-ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров".
Деятельность ФАС России в сфере внешнеэкономического регулирования нацелена на решение следующих задач:
сохранение и поддержание нормальной конкурентной среды на внутреннем рынке Российской Федерации при введении мер защиты отечественных товаропроизводителей и корректировке ставок ввозных и вывозных таможенных пошлин;
недопущение дискриминации участников внешнеторговой деятельности и предоставления индивидуальных льгот в процессе применения мер регулирования внешнеэкономической деятельности;
содействие повышению конкурентоспособности отечественных производителей и развитию экспортного потенциала Российской Федерации.
Практическое решение стоящих перед ФАС России задач в сфере внешнеэкономического регулирования осуществляется посредством участия в процессе выработки мер регулирования внешнеторговой деятельности и совершенствования нормативно-правовой базы в этой сфере.
Представители федерального антимонопольного органа на протяжении многих лет входят в состав координационных органов, осуществляющих подготовку предложений для Правительства Российской Федерации в области регулирования внешнеторговой деятельности, в частности, Комиссии Правительства Российской Федерации во внешней торговле и таможенно-тарифной политике (далее - Комиссия).
По мнению ФАС России, процессы создания крупных объединений предприятий и корпораций, аккумулирующих значительные производственные активы, должны сопровождаться адекватными мерами, обеспечивающими создание условий конкуренции на внутреннем рынке, в том числе за счет открытия соответствующих рынков для международной торговли.
В целях недопущения необоснованного роста цен вследствие усиления рыночной власти у вновь создаваемых структур ФАС России в 2007 году в рамках рассмотрения дел по экономической концентрации инициировала отмену ввозных таможенных пошлин на алюминий необработанный.
Кроме того, ФАС России выступила с инициативой об отмене ставок ввозных таможенных пошлин на цемент. В условиях острого дефицита цемента и высокой степени концентрации отечественного производства наличие импортных пошлин приводило к росту цен на данный товар. Отмена ставок ввозных таможенных пошлин на цемент и открытие рынка для иностранной конкуренции способствовали росту предложения цемента на внутреннем рынке и снижению цен на него, что было особенно актуально для успешной реализации национального проекта "Доступное жилье".
Также ФАС России с учетом состояния конкуренции на соответствующем товарном рынке инициировала отмену ставок ввозных таможенных пошлин на коксующийся уголь - сырье для производства металлопродукции.
В условиях мирового финансового кризиса и спада промышленного производства в большинстве отраслей российской экономики актуальными задачами ФАС России в сфере государственного регулирования внешнеторговой деятельности являются обеспечение защиты и поддержки российского производства конкурентоспособной отечественной продукции, как на внешнем, так и на внутреннем рынках, и недопущение необоснованного протекционизма на тех российских рынках, где конкуренция еще развита недостаточно.
В 2008 году ФАС России неоднократно рассматривались обращения российских предприятий об отмене ставок ввозных таможенных пошлин на высокотехнологичное оборудование, не имеющее аналогов в Российской Федерации, в таких отраслях, как металлургия, машиностроение, авиастроение, медицина. ФАС России были поддержаны такие обращения российских предприятий.
Кроме того, по мнению ФАС России, в целях поддержки наиболее пострадавших от кризиса отраслей экономики, в том числе экспортно-ориентированных, необходим пересмотр действующих мер таможенно-тарифного регулирования на те товары, на рынках которых обостряется ценовая конкуренция под воздействием избыточного предложения и падения спроса.
По этим же причинам ФАС России также высказалась за целесообразность отмены ставок вывозных таможенных пошлин на химические удобрения, что позволит отрасли сохранить инвестиционную привлекательность и конкурентоспособность экспортно-ориентированного производства.
В условиях существенного падения мировых цен и объемов потребления на металлопродукцию как на внутреннем, так и на внешнем рынках ФАС России были поддержаны инициативы Правительства Российской Федерации, касающиеся повышения уровня тарифной защиты отечественной черной металлургии по отдельным наиболее чувствительным видам проката и труб из черных металлов.
В целях сдерживания роста цен на нефтепродукты как одного из факторов, оказывающих влияние на инфляционные процессы, ФАС России в 2008 году были подготовлены предложения по вопросу изменения порядка исчисления ставок вывозных таможенных пошлин на нефть и нефтепродукты, направленные на обеспечение усиления регулирующего влияния вывозных таможенных пошлин на ситуацию на внутреннем рынке нефтепродуктов и стимулирование более глубокой степени переработки углеводородного сырья.
ФАС России также направила в Комиссию свои предложения о необходимости перехода от "исторического" принципа распределения квот, устанавливаемых в целях ограничения импорта, к их распределению на конкурсной или аукционной основе.
Данный механизм, по мнению ФАС России, позволит обеспечить соблюдение принципов конкуренции при распределении квот за счет наличия потенциальной возможности входа новых участников внешнеторговой деятельности на соответствующий товарный рынок, а также дополнительные поступления в бюджет от реализации квот.
2.6. МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ФАС РОССИИ
Целями международной деятельности ФАС России являются:
реализация международных обязательств Российской Федерации по вопросам, относящимся к ее компетенции;
представление Российской Федерации по вопросам конкурентной политики в международных организациях и интеграционных группировках (ЕС, АТЭС, ЮНКТАД, МКС) и содействие вступлению России в качестве полноправного члена в ряд других организаций (ВТО, ОЭСР), участие в обсуждении многосторонних правил регулирования конкуренции и путей решения по конкретным актуальным вопросам развития конкурентной политики;
содействие формированию нормальных условий конкуренции на экономическом пространстве СНГ;
создание условий для расследования случаев недобросовестной деловой практики, имеющих транснациональный характер;
изучение и внедрение в российскую практику передового зарубежного опыта в области развития конкурентной среды на товарных и финансовых рынках, борьбы с недобросовестной конкуренцией, контроля за рекламной деятельностью и государственными закупками;
информирование о достижениях Российской Федерации по вопросам, относящимся к компетенции антимонопольного ведомства;
адвокатирование конкуренции на международном уровне;
повышение квалификации своих специалистов.
ФАС России активно сотрудничает с Европейским Союзом (ЕС). Главной целью сотрудничества является создание равных условий конкуренции на общем экономическом пространстве Россия - ЕС, устранение барьеров для свободного перемещения товаров и услуг, предотвращение ограничений конкуренции как со стороны хозяйствующих субъектов, так и со стороны государственных органов.
Сотрудничество в рамках деятельности Международной конкурентной сети (МКС) также является одним из приоритетных направлений международной деятельности ФАС России. МКС является единственным международным органом, объединяющим государственные ведомства различных стран, занимающиеся исключительно вопросами антимонопольной политики и применения конкурентного права, развития эффективного международного сотрудничества в этой области.
Разработки МКС использовались российским ведомством при подготовке Федерального закона о защите конкуренции и изменений в КоАП.
Следует отметить, что Россия была организатором 6-й ежегодной конференции МКС в 2007 году, которая получила высокую оценку как иностранных, так и российских участников.
ФАС России активно сотрудничает с Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), участвуя в деятельности Комитета по законодательству ОЭСР и его рабочих органов, в том числе в целях содействия вступлению России в ОЭСР в рамках планируемого расширения данной организации.
За время существования российского антимонопольного органа создана серьезная база, регламентирующая двустороннее сотрудничество с зарубежными конкурентными ведомствами, включающая в том числе межгосударственные и межправительственные договоры и соглашения. Подобного рода взаимодействие позволяет национальным конкурентным ведомствам, в том числе ФАС России, участвовать в пресечении транснациональных антиконкурентных действий и играть активную роль в защите отечественных товаропроизводителей на международном и внутреннем рынках.
Международное сотрудничество с государствами-участниками СНГ
Неизменными стратегическими партнерами России на протяжении многих лет, безусловно, являются государства-участники СНГ.
При сотрудничестве с государствами-участниками СНГ основной задачей ФАС России является содействие экономической интеграции этих государств путем сближения национального законодательства в области конкурентной политики за счет гармонизации уже имеющейся законодательной базы и унификации подходов при ее совершенствовании, а также подготовка при взаимодействии с антимонопольными органами государств-участников СНГ основы для формирования системы наднационального регулирования конкурентных отношений на трансграничных рынках на пространстве СНГ.
Институциональной основой для взаимодействия антимонопольных органов государств-участников СНГ является Межгосударственный совет по антимонопольной политике (МСАП), созданный в соответствии с Договором о проведении согласованной антимонопольной политики от 23 декабря 1993 года и объединяющий руководителей антимонопольных органов государств-участников СНГ.
Заседания МСАП проводятся на регулярной основе не реже двух раз в год. К настоящему времени уже состоялось 28 заседаний.
В настоящее время работа, осуществляемая в рамках МСАП, вышла на качественно новый уровень. По решению МСАП была создана Рабочая группа по проведению совместных расследований нарушений антимонопольного законодательства государств-участников СНГ (далее - Штаб).
За время деятельности Штаба в период с 2006 по 2008 год состоялось 8 заседаний, в ходе которых в качестве объектов исследования были отобраны рынки, успешное функционирование которых обеспечивает создание инфраструктуры, непосредственно влияющей на благосостояние граждан государств-участников СНГ.
В 2007-2008 годах Штабом проведено исследование рынка авиаперевозок по маршрутам между государствами-участниками СНГ, по итогам которого был подготовлен Доклад "О состоянии конкуренции на рынках авиаперевозок государств-участников СНГ".
В Докладе приводятся рекомендации по развитию конкуренции на данном рынке, в том числе предложения по обеспечению недискриминационного доступа к услугам естественных монополий и развитию конкуренции в потенциально конкурентных сегментах рынка, смежных с рынком авиаперевозок, практическая реализация которых станет одним из рычагов развития рынка авиаперевозок государств-участников СНГ.
Данный Доклад рассмотрен на заседании Совета глав правительств СНГ 14 ноября 2008 года и получил положительную оценку.
В целях реализации Решения Совета глав правительств СНГ, принятого по итогам рассмотрения Доклада, работа в данном направлении продолжается, в частности, антимонопольные органы государств-участников СНГ в 2009 году начали расследование конкретных случаев нарушений антимонопольного законодательства по специально отобранным для этого маршрутам.
Помимо рынка авиаперевозок для проведения совместных исследований также выбраны рынки телекоммуникаций, зерна и горюче-смазочных материалов. В настоящее время проводится работа по их исследованию, по итогам которых также будут подготовлены предложения по развитию конкуренции.
Таким образом, на примере Российской Федерации можно твердо сказать, что экономическая политика, реализуемая государствами-участниками СНГ, предопределяет активное участие антимонопольных органов в процессе становления рыночной экономики. Осуществление антимонопольной политики и развитие конкуренции подчинены глобальным задачам социально-экономических преобразований и направлены на их решение.
2.7. АДВОКАТИРОВАНИЕ КОНКУРЕНЦИИ
Под адвокатированием конкуренции понимается создание таких условий, прежде всего информационных, при которых всем участникам рыночного процесса, государственным органам, гражданам будет понятна необходимость соблюдения требований добросовестной конкуренции, эффективность конкурентных подходов, обязательность соблюдения положений законодательства.
Следует отметить, что в России система основных целей и задач, обеспечивающих реализацию миссии антимонопольного органа, отражает вопросы адвокатирования конкуренции. Российский антимонопольный орган рассматривает адвокатирование конкуренции как часть конкурентной политики, уделяя ему особое внимание, и стремится расширять инструментарий его реализации.
В контексте реформирования бюджетного процесса и государственного (муниципального) управления в России и перехода к использованию системы бюджетирования, ориентированного на результат, для реализации стратегических целей ФАС России на 2008-2010 годы сформировано 10 бюджетных целевых программ, одной из которых является программа "Адвокатирование конкуренции" (далее - Программа).
Целью Программы являются повышение эффективности системы информирования участников рынка о возможностях использования конкурентного законодательства для защиты их прав и о правоприменительной практике в этой области, повышение интереса к научным исследованиям в области конкурентной политики.
При этом Программа предусматривает семь основных направлений деятельности по ее реализации:
1. Взаимодействие с органами государственной власти и местного самоуправления для учета замечаний и предложений ФАС России, направленных на обеспечение конкуренции, при подготовке нормативных правовых документов.
Повторяющиеся нарушения антимонопольного законодательства со стороны органов власти и местного самоуправления являются опасной тенденцией, которая представляет постоянную угрозу конкуренции. Поэтому ФАС России в своей деятельности по адвокатированию конкуренции отводит особое место работе именно с этой "целевой аудиторией". Организует серии специальных мероприятий, в том числе семинаров, конференций, консультаций, благодаря чему часть нарушений, выявляемых антимонопольными органами в действиях органов власти и местного самоуправления, удается предупредить или устранить в ходе проверок.
2. Проведение семинаров и конференций, направленных на популяризацию и объяснение необходимости соблюдения антимонопольного законодательства.
Целевой аудиторией таких семинаров и конференций являются представители бизнеса, государственные и муниципальные служащие.
Особенно важно для становления единой системы правоприменения, что специальные семинары проводятся для судей, проводящих судебные заседания по делам, связанным с нарушением конкурентного законодательства.