Справа «Юрій Чумак проти України» (Заява № 23897/10)

Учинено англійською мовою та повідомлено письмово 18 березня 2021 року відповідно до пунктів 2 і 3 правила 77 Регламенту Суду.

Відповідно до пункту 2 статті 45 Конвенції та пункту 2 правила 74 Регламенту Суду до цього рішення додається спільна окрема думка суддів О’Лірі та Бордсена.

С.O.Л.

В.С.

1. Ми не можемо погодитися з нашими колегами щодо встановлення порушення статті 10 Конвенції у цій справі. На нашу думку, заява є явно необґрунтованою і тому неприйнятною відповідно до підпункту "а" пункту 3 статті 35 Конвенції. Нашу думку можна узагальнити такими чотирма взаємопов’язаними зауваженнями.

2. По-перше, ключовим прецедентом для оцінки цієї справи стало рішення Великої палати Суду у справі "Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини" (Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary) (згадане в рішенні). Постановлене 08 листопада 2016 року рішення було значною подією у правовій сфері. Ним було запроваджено фактично нове право за статтею 10 Конвенції, а саме: "право на доступ до інформації, що перебуває в розпорядженні органів державної влади". Хоча наразі ми не ставимо під сумнів розвиток практики, який призвів до визнання цього права, ми зазначаємо, що на момент подій, які стали підставою для цієї заяви,- з травня 2005 року по жовтень 2009 року,- таке право ще не було визнано Судом.

3. Дійсно, предмет і мета Конвенції вимагають, щоб її положення тлумачилися та застосовувалися таким чином, аби вони були практичними і ефективними, а не теоретичними та ілюзорними. Однак Суд також пам’ятає, що розширення сфери захисту, який надається Конвенцією, за допомогою практики неминуче передбачатиме певні елементи ретроспективності, які важко узгодити з вимогами передбачуваності. Таким чином, хоча Конвенція є і також, безумовно, залишатиметься живим інструментом, який повинен адаптуватися до сучасних умов, перевірений і мудрий підхід полягатиме у розробці права відповідно до Конвенції поетапно, а не великими стрибками. Якщо Суд час від часу все ж робитиме висновок, що значне зрушення справді є виправданим і розумним, то, оцінюючи поведінку національних органів влади у справах, в яких факти передують будь-яким таким істотним змінам, він повинен належним чином врахувати, що на момент подій нові стандарти за Конвенцією ще не були встановлені. Це не суперечить розвиваючій ролі Суду у конвенційній системі; а радше завершує та підтверджує цю функцію.

4. По-друге, слід зазначити, що заява у цій справі була подана 10 квітня 2010 року. Зауваження Уряду щодо прийнятності та суті справи датовані 14 лютого 2012 року, зауваження заявника стосовно прийнятності та суті справи, а також вимога щодо справедливої сатисфакції датовані 01 серпня 2012 року, коментарі Уряду стосовно вимоги заявника щодо справедливої сатисфакції датовані 21 вересня 2012 року. Таким чином, всі матеріали та доводи у справі на декілька років передують ухваленню знакового рішення "Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини" (Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary). Таким чином, ні заявник, ні Уряд України не мали можливості надати докази або навести аргументи, враховуючи законодавчу новелу, створену рішенням Великої палати, не кажучи вже про те, щоб більш конкретно пов’язати свої доводи з відповідними правовими критеріями. Тому у цій справі практично відсутній взаємозв’язок між питаннями фактів і права, що вирішуються Судом, з одного боку, й матеріалами та аргументами, наданими Суду сторонами, з іншого. На нашу думку, це мало б змусити більшість діяти обережно.

5. По-третє, повертаючись наразі до питання застосовності статті 10 Конвенції, Суд наголосив в рішенні у справі "Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини" (Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary) (згадане в рішенні, пункт 156), що "право на одержання інформації не може тлумачитися як таке, що покладає на державу позитивний обов’язок збирати і поширювати інформацію за власною ініціативою". Суд також вирішив, що стаття 10 Конвенції не надає особі права доступу до інформації, що перебуває в розпорядженні органу державної влади, та не зобов’язує Уряд надавати таку інформацію цій особі. Однак таке право або обов’язок може виникнути, по-перше, коли поширення такої інформації передбачено рішенням суду, яке набрало законної сили (чого у цій справі не було), та, по-друге, за обставин, коли доступ до інформації має важливе значення для реалізації особою свого права на свободу вираження поглядів, зокрема "свободи отримувати та поширювати інформацію", і коли відмова в її наданні становить втручання у це право.

6. Крім того, Велика палата наголосила в рішенні у справі "Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини" (Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary) (згадане у рішенні, пункт 157), що питання, чи становила і якою мірою "відмова у доступі до інформації втручання у права заявника на свободу вираження поглядів, слід оцінювати в кожному окремому випадку та з урахуванням конкретних обставин". Для того, щоб спочатку встановити, чи є застосовною стаття 10 Конвенції, Велика палата визначила перелік всеохоплюючих і досить загальних критеріїв для такої оцінки, а саме: мета запиту на інформацію, характер запитуваної інформації, роль заявника та готовність і доступність інформації. Крім того, цей перелік критеріїв не вбачався невичерпним і був лише узагальненням відповідних принципів з існуючої практики за статтею 10 Конвенції. Невід’ємною частиною цієї загальної оцінки є питання, "чи справді запитувана інформація була необхідною для реалізації свободи вираження поглядів" (там само, пункт 158). Так само згідно з твердженнями Великої палати отримання доступу до інформації вважатиметься необхідним лише, "якщо його ненадання перешкоджатиме або ускладнюватиме реалізацію особою свого права на свободу вираження поглядів [...], у тому числі свободу "отримувати та поширювати інформацію та ідеї", у такий спосіб, який відповідатиме "обов’язкам і зобов’язанням", що можуть випливати з пункту 2 статті 10 Конвенції".

7. З доводів заявника випливає, що він - "як громадянин України та журналіст" (член неурядової організації "Харківська правозахисна група" та заступник редактора бюлетеня "Права людини") - просив відомості щодо дат, номерів і назв секретних указів Президента України, аби написати статтю про існування, як стверджувалося, практики незаконного засекречення Секретаріатів діючого на той момент і попереднього Президентів України. З доводів заявника також випливає, що його критика головним чином стосувалася відсутності правових підстав у національному законодавстві для присвоєння грифів ("опублікуванню не підлягає" та "не для друку"). Ми розуміємо, що доступ до запитуваної інформації міг полегшити роботу заявника під час написання статті і, можливо, також дати йому можливість більш детально описати механізми застосування цієї практики. Однак заявник не обґрунтував у Суді, що внаслідок відмови у наданні йому точних дат, номерів і назв указів йому перешкодили або ускладнили вивчення, як стверджувалося, практики незаконного засекречення, або яким чином доступ до запитуваної інформації був насправді необхідним - тобто важливим, а не зручним, цікавим чи корисним - для реалізації свободи вираження поглядів. Залишилися без коментарів посилання Уряду на розсекречення протягом 2008-2010 років понад 2 000 документів, що мали оскаржувані грифи, та на зміни у національному законодавстві стосовно доступу до документів у 2011 році. Крім того, не заперечується, що Секретаріат Президента України запропонував заявнику звернутися до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів, і після отримання рішення Міністерства юстиції України про відмову в задоволенні його запиту він не оскаржував це адміністративне рішення.

8. Крім того, в рішенні у справі "Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини" (Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary) (згадане в рішенні, пункт 170) Велика палата Суду дотримувалася думки, що - з огляду на формулювання пункту 1 статті 10 Конвенції (а саме: слова "без втручання органу державної влади") - "готовність і доступність" запитуваної інформації мають становити важливий критерій під час загальної оцінки, чи може відмова в наданні інформації вважатися "втручанням" у свободу "отримувати та поширювати інформацію", захищену статтею 10 Конвенції. Ні від заявника, ні від Уряду не вимагалося розглядати цей аспект у своїх зауваженнях, не кажучи вже про те, щоб надати Суду будь-яку інформацію стосовно ймовірного обсягу запитуваної інформації, наявності на той момент зведеної інформації у будь-якій формі, і заходів, які мали бути вжиті для збору такої інформації у доступному заявнику форматі. На відміну від більшості ми не можемо "припустити", що запитувані документи у будь-якому випадку були "готовими і доступними" з точки зору рішення у справі "Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини" (Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary). Ми нагадуємо, що запит мав дуже широкий і загальний характер та охоплював тривалий період часу. Зрештою, йшлося про укази Президента України, видані двома колишніми Президентами України протягом понад одинадцяти років.

9. По-четверте, навіть припустивши, що було втручання у "право заявника на доступ до інформації, яка перебуває в розпорядженні органів державної влади", і стаття 10 Конвенції є застосовною, ми не можемо погодитися з оцінкою більшості, що у цій справі було порушено це положення.

10. Ми нагадуємо, що національні адміністративний та судовий органи влади відмовили у задоволенні запиту заявника з двох конкретних причин, одна з яких полягала у тому, що запитувані документи були засекречені. Як на національному рівні, так і в Суді заявник доводив, що ця класифікація не була "встановлена законом", як того вимагає пункт 2 статті 10 Конвенції. Його основний довід полягав у тому, що присвоєні грифи ("опублікуванню не підлягає" та "не для друку") не були наведені у відповідному національному законодавстві, і, крім того, засекречення документів як таке не могло, знову ж таки відповідно до національного законодавства, передбачати також засекречення відомостей про існування таких документів, їхню дату та назву тощо.

11. Ми звертаємо увагу на те, що більшість безпосередньо не розглянула головний аргумент заявника - що засекречення документів і внаслідок цього засекречення інформації, пов’язаної із запитуваними заявником документами, не мало необхідних підстав у національному законодавстві. Натомість більшість встановила порушення статті 10 Конвенції у зв’язку з нездійсненням національними судами аналізу пропорційності відмови, і, окрім того, у зв’язку з ненаданням національними органами влади пояснення - "додаткових причин для такого висновку" - чому документи та відомості про назви, номери, дати тощо були засекречені, і тому "не можна було стверджувати, що вони застосували стандарти, що відповідали процесуальним принципам, закріпленим у статті 10 Конвенції, і навели "відповідні та достатні" підстави, які могли б виправдати відповідне втручання" (пункт 47 рішення).

12. На нашу думку, ця оцінка є проблемною з таких підстав.

13. Слід зазначити, що процесуальний підхід, застосований більшістю, навряд чи ґрунтується на доводах заявника до Суду - і, таким чином, цей підхід також не розглядався Урядом держави- відповідача.

14. Крім того, навіть якщо хтось вважає прийнятною відсутність змагальності у зв’язку з невідповідністю між тим, на що звертали увагу сторони у своїх доводах, і тим, що стало фактичною підставою для рішення Суду, усе одно вбачається досить жорстким ухвалювати рішення не на користь національних органів влади у зв’язку з недотриманням ними "стандартів, що відповідали процесуальним принципам, закріпленим у статті 10 Конвенції", враховуючи, що на той момент ці стандарти ще не були встановлені Конвенцією.

15. До того ж і, переходячи безпосередньо до суті, ми маємо серйозні сумніви, що зі статті 10 Конвенції, як це положення тлумачилось Великою палатою Суду в рішенні у справі "Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини" (Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary) та подальшій практиці, можна зробити висновок, що національні органи влади за загальним правилом зобов’язані відкрито пояснювати журналісту або громадськості, інакше ніж у дуже загальних формулюваннях, чому будь-який відповідний документ або будь-які відповідні узагальнені відомості щодо цієї групи документів, є засекреченими, і тому не підлягають розголошенню. Ми нагадуємо, що з огляду на формулювання пункту 2 статті 10, Конвенція визнає законність засекречення інформації з метою, inter alia, забезпечення "національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки" або необхідності "запобігання розголошенню конфіденційної інформації". Крім того, нам здається, що будь-який процесуальний обов’язок, передбачений статтею 10 Конвенції, публічно наводити "додаткові причини" для рішення засекретити інформацію або не надавати доступ до секретної інформації, на практиці просто суперечитиме досягненню цих цілей. У рішенні більшість не звертає уваги на цей парадокс, і більшість, таким чином, не здійснює жодного аналізу правових підстав, обсягу або обмежень цього обов’язку наводити "додаткові причини" у зв’язку із засекреченими документами.

16. Підсумовуючи, ми хотіли б підкреслити, що прозорість та відкритість є основоположними цінностями у демократичному суспільстві і доступ до інформації сприяє укріпленню таких цінностей. Справа заявника демонструє, що у зв’язку з цим на рубежі століть в країні-відповідачі існували недоліки, та припускає, що деякі з них все ще можуть зберігатися. Однак справа заявника також вказує на труднощі, до появи яких призводить розвиток Судом свої практики за статтею 10 Конвенції стосовно доступу до інформації. Застосовність цього положення спочатку визначається низкою загально сформульованих критеріїв, використання яких значною мірою нагадує оцінку пропорційності. Після цього, по суті, оцінка, чи було порушено статтю 10 Конвенції, може набувати, як і тут, вигляду, який не має нічого спільного зі справою заявника, як вона була представлена у національних судах чи у цьому Суді. Невідповідність, яка виникає внаслідок цього, призводить до критики судів держав-відповідачів у зв’язку з тим, що вони не обґрунтували належним чином свої рішення з огляду на рішення Великої палати, яке, як щойно зазначалося, на момент подій не було ухвалене. У цій справі також чітко вбачається, що рішення Великої палати, яке по суті вимагає від Суду та, відповідно, національних судів, сформулювати перелік інформаційних прав, призводить до виникнення ризику звуження обсягу відповідних положень національного законодавства, не встановлюючи наслідків такого всеохоплюючого звуження. Слід зазначити, що питання законності стверджуваного втручання у права заявника за статтею 10 Конвенції, яке було основним у його скарзі, спочатку включається в оцінку "необхідності" такого втручання, а потім цілком ігнорується більшістю після виявлення "процесуального недоліку". В окремій думці до рішення у справі "Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини" (Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary) висловлено занепокоєння щодо наслідків дії статті 10 Конвенції, які на міжнародному рівні загалом вплинуть на інструменти "м’якого права", пов’язані з доступом до інформації, що можуть застосовуватися без вжиття будь-яких більш конкретних заходів і без забезпечення будь-яких контрольних оцінок та обмежень на цьому рівні (див. пункт 36 згаданої окремої думки, посилання також на рішення Верховного Суду Великої Британії у справі "Кеннеді проти Благодійної комісії" (Kennedy v. the Charity Commission), від 26 березня 2014 року). Ухвалене у цій справі рішення доводить далекоглядність цього занепокоєння.