Про схвалення Концепції реформування (розвитку) пенітенціарної системи України

1. Схвалити Концепцію реформування (розвитку) пенітенціарної системи України, що додається.

2. Міністерству фінансів:

передбачити під час внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2017 рік" окремо від загального обсягу фінансування потреб, передбачених Міністерству юстиції на 2017 рік для пенітенціарної системи, додаткове фінансування заходів щодо подальшого її реформування у сумі 730 млн. гривень;

передбачати у 2018-2020 роках додаткове фінансування заходів щодо подальшого реформування пенітенціарної системи у розмірі, що становить: у 2018 році - 6451,1 млн. гривень, у 2019 році - 7921,5 млн. гривень, у 2020 році - 8498,1 млн. гривень від потреб, передбачених в основних напрямах бюджетної політики на відповідні роки.

3. Міністерству юстиції забезпечити подальше реформування пенітенціарної системи України шляхом впровадження в практику кримінально-виконавчих установ міжнародного досвіду пенітенціарної діяльності та вимог європейських стандартів у сфері виконання покарань і поводження із засудженими.

Наявна в країні система виконання покарань потребує структурної реформи.

Спадок Радянського Союзу був орієнтований на створення поліцейсько-карного апарату нагляду над ув’язненими, тоді як метою виконання покарань повинно бути виправлення та ресоціалізація засуджених.

У зв’язку з тим, що стандарти функціонування установ виконання покарань не змінювалися протягом 75 років, Мін’юстом 10 лютого 2016 р. на спільній колегії МВС та Мін’юсту було презентовано майбутню реформу пенітенціарної системи.

На продовження розпочатого реформування 18 травня 2016 р. на засіданні Кабінету Міністрів України Мін’юстом презентовано нову модель реформування Державної кримінально-виконавчої служби та прийнято рішення про ліквідацію Державної пенітенціарної служби (постанова Кабінету Міністрів України від 18 травня 2016 р. № 343).

Основними завданнями реформи є:

залучення нових кадрів у систему на всіх рівнях - насамперед за рахунок підвищення рівня заробітної плати;

розроблення законодавства у сфері функціонування слідчих ізоляторів та установ виконання покарань відповідно до законодавства Європейського Союзу;

підвищення операційної ефективності 100 державних підприємств в пенітенціарній системі за рахунок створення виробничих об’єднань за галузевим принципом, проведення закупівель через електронну систему "ProZorro";

будівництво нових слідчих ізоляторів та установ виконання покарань у великих містах України в рамках державно-приватного партнерства.

Разом з тим, не зважаючи на те, що здійснені кроки щодо реформування пенітенціарної системи, які проводились останній рік, значно поліпшили ситуацію у системі, і надалі залишається актуальним питання її подальшого реформування та внесення деяких коректив у вже здійснені заходи.

Ця Концепція є програмним документом, що встановлює загальні принципи подальшого реформування і функціонування пенітенціарної системи в Україні.

Метою Концепції є подальше реформування пенітенціарної системи України для беззаперечного дотримання прав людини та громадянина і гуманізації кримінального-виконавчого механізму, встановлення відповідності між завданнями та функціями таких органів, з одного боку, структурою та їх чисельністю, з другого, та фінансовим забезпеченням, з третього, оскільки система протягом років незалежності фінансувалась у розмірі 40 відсотків потреби.

Ураховуючи фактор фінансування та те, що прогноз бюджету складається на наступні за плановим два бюджетних періоди, реалізація Концепції розрахована на період до 2020 року.

1. Так, з прийняттям рішення про ліквідацію Державної пенітенціарної служби до сфери управління Мін’юсту було віднесено 148 установ виконання покарань та слідчих ізоляторів (113 кримінально-виконавчих установ; 12 слідчих ізоляторів; 17 установ виконання покарань з функцією слідчих ізоляторів, шість виховних колоній), 90 промислових і 11 сільськогосподарських підприємств установ виконання покарань, 18 закладів охорони здоров’я Державної кримінально-виконавчої служби, інші установи і заклади.

Результати проведення аналізу наповненості установ виконання покарань та слідчих ізоляторів свідчать, що протягом тільки 2015 року - I кварталу 2017 р. чисельність осіб, які відбували покарання в установах виконання покарань, зменшилася в 1,4 раза (з 57396 до 41800 осіб), а чисельність осіб, які трималися у слідчих ізоляторах, навпаки збільшилася з 16035 до 18821 особи, або в 1,2 раза.

Внаслідок зменшення чисельності засуджених, яке відбулося протягом останнього часу, установи виконання покарань стали напівпорожніми (станом на 1 квітня 2017 р. планова наповненість становила 88807 осіб, фактична - 41800 осіб, або 47,1 відсотка), а деякі з них майже порожніми.

Водночас при суттєвому зменшенні кількості засуджених чисельність персоналу колоній практично не змінилася, а в деяких з них стала перевищувати кількість осіб, які в них утримуються.

Так, протягом 2016 року - I кварталу 2017 р. чисельність засуджених, що відбували покарання у восьми установах виконання покарань Вінницької області, зменшилася на 452 особи (з 3631 до 3179), а штатна чисельність персоналу залишилася незмінною (1815 осіб). За таких обставин на одного штатного працівника колонії у середньому припадало 1,75 відсотка засуджених.

Застарілою залишається і матеріальна база діючих пенітенціарних закладів, більшість будівель і споруд яких перебуває у незадовільному стані, а окремі - в аварійному, чим не забезпечуються умови тримання засуджених та ув’язнених: недостатність природного та штучного освітлення в камерах; відсутність примусової вентиляції та постійного доступу до проточної питної води; недостатня кількість умивальників, електророзеток, зливу води у туалетах; надмірна вологість та ураженість грибком стін камер тощо.

2. У рамках здійснення функціонального обстеження, запровадженого Урядом з метою реформування міністерств, зокрема Мін’юсту, постало питання додаткової оптимізації існуючої мережі кримінально-виконавчих установ та слідчих ізоляторів, їх організаційно-штатної структури.

Також на ефективність виконання завдань, покладених на Державну кримінально-виконавчу службу, негативно впливає плинність кадрів, пов’язана з низькою заробітною платою персоналу органів і установ виконання покарань, низьким рівнем соціального захисту персоналу та пенсіонерів Державної кримінально-виконавчої служби, що робить професію непрестижною і створює умови для виникнення корупційних ризиків.

Так, протягом 2017 року персоналом Державної кримінально-виконавчої служби було скоєно 30 кримінальних правопорушень, пов’язаних з виконанням покладених на них службових обов’язків, характерною рисою яких було отримання матеріальної вигоди за вчинення певних дій, серед яких привласнення, розтрата майна або заволодіння ним шляхом зловживання службовим становищем (стаття 191 Кримінального кодексу України), незаконний збут наркотичних засобів (стаття 307 Кримінального кодексу України), прийняття пропозицій, обіцянки або одержання неправомірної вигоди службовою особою (стаття 368 Кримінального кодексу України), зловживання впливом (стаття 369-2 Кримінального кодексу України), тощо.

Крім того, складний криміногенний склад засуджених та осіб, узятих під варту, вимагає проведення комплексу заходів оперативно-профілактичного характеру, спрямованих на документування їх протиправної поведінки та нейтралізацію негативного впливу на стан оперативної обстановки в установах виконання покарань та слідчих ізоляторах.

Неналежним залишається забезпечення спеціальним одягом осіб рядового і начальницького складу воєнізованих формувань Державної кримінально-виконавчої служби, оскільки останнє забезпечення речовим майном зазначених підрозділів здійснювалося у 2010 році. При цьому слід враховувати, що строк носіння предметів спеціального одягу становить від двох до п’яти років.

Низьким є також рівень технічної оснащеності установ виконання покарань та слідчих ізоляторів засобами охорони (понад 90 відсотків наявних комплексів технічних засобів охорони периметрів та 33 відсотки інших типів інженерно-технічних засобів охорони та нагляду установ виконання покарань і слідчих ізоляторів перебувають у незадовільному технічному стані внаслідок багатократного перевищення граничного строку експлуатації, морального і фізичного зношення). Це змушує керівників установ приділяти більшу увагу організації фізичної охорони із залученням значної кількості персоналу, а не застосуванню сучасних інженерно-технічних засобів охорони і нагляду, охоронних, інформаційних та телекомунікаційних систем.

Крім цього, на даний час 74 відсотки сповіщувачів охоронної сигналізації на периметрах установ виконання покарань експлуатуються понад 16 років та потребують заміни, а близько 10 відсотків сповіщувачів перебувають у несправному стані і підлягають списанню.

Установи Державної кримінально-виконавчої служби лише на 66 відсотків забезпечені комплектами систем контролювання доступу. Наявні в установах системи керування електричними та електромеханічними замками мають строк експлуатації понад 10 років і повністю вичерпали свій ресурс.

3. Також уваги потребує той факт, що існуюча система виконання кримінальних покарань та попереднього ув’язнення не повною мірою відповідає принципам гуманізму і поваги до прав і свобод людини. Умови тримання засуджених та осіб, узятих під варту, потребують приведення у відповідність з європейськими стандартами.

Частина режимних корпусів слідчих ізоляторів перебуває у незадовільному технічному або навіть аварійному стані та непридатна для тримання осіб, узятих під варту.

Так, наприклад, на даний час в експлуатації залишаються будівлі слідчих ізоляторів, які побудовані більш як 200 років тому, - 12 відсотків (загальної кількості слідчих ізоляторів), від 100 до 200 років тому, - 58 відсотків, від 50 до 100 років тому, - 14 відсотків, від 10 до 50 років тому, - 14 відсотків.

Ураховуючи тривалий строк використання будівель, вони суттєво зношені та застарілі, у самих матеріалах, з яких побудовані корпуси, тривають руйнівні процеси, а зношеність обладнання інженерних мереж призводить до невиконання ними технічних функцій.

Крім того, внаслідок активних бойових дій у районі проведення антитерористичної операції деякі житлові, адміністративні та об’єкти соціально-побутового обслуговування, а також інженерно-технічні засоби охорони окремих установ виконання покарань у Донецькій та Луганській областях пошкоджено або зруйновано.

Система, з одного боку, хронічно недоотримує фінансування від держави на проведення капітального ремонту існуючих та будівництво нових установ, що призводить, зокрема, до неналежних умов тримання в слідчих ізоляторах. З іншого боку, більшість установ виконання покарань має низький рівень заповнення з надмірною кількістю персоналу.

4. Також проблемним питанням залишається надання засудженим та ув’язненим якісної медичної допомоги: організація лікування осіб, які є хворими на туберкульоз або інші небезпечні інфекційні хвороби, недостатня укомплектованість медичних установ кваліфікованими кадрами, низький рівень забезпечення медичним обладнанням, 70 відсотків якого застаріле, технічно зношене або не функціонує взагалі, тощо.

Отже, засуджені не мають можливості отримати кваліфіковану медичну допомогу, що призводить до зростання рівня захворюваності та смертності серед них. Місця позбавлення волі давно перетворилися у вкрай небезпечний осередок інфекційних захворювань, можливість заразитися в яких набагато вища, ніж на волі.

За таких обставин ускладнюється можливість усунення причин, які стають підставами для звернень громадян України до Європейського суду з прав людини з приводу неналежних умов тримання засуджених і осіб, узятих під варту, їх медичного, матеріально-технічного забезпечення, що насамперед тягне за собою додаткові витрати держави на виплату компенсацій та стає причиною формування негативного іміджу України у світовому співтоваристві.

5. Для службового користування.

Подальше реформування пенітенціарної системи передбачається здійснювати за такими напрямами:

удосконалення законодавства, що регламентує діяльність Державної кримінально-виконавчої служби.

Запровадження реформи пенітенціарної системи потребує врегулювання на законодавчому рівні її функціонування.

У зв’язку з цим виникає необхідність розроблення проекту Закону України про пенітенціарну систему, яким би врегульовувалися питання оптимізації структури пенітенціарної системи, спрощення управління сукупністю її підрозділів, що дало б змогу зробити її більш гнучкою, оперативною, дієвою, впровадити нові підходи до заохочення її персоналу, запровадити ефективне управління підприємствами установ виконання покарань, а також забезпечити здійснення заходів, спрямованих на поліпшення умов відбування покарань та тримання під вартою засуджених та осіб, узятих під варту.

Після прийняття зазначеного Закону потребуватимуть приведення у відповідність з ним нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України та Мін’юсту;

оптимізація структури органів Державної кримінально-виконавчої служби, системи функціонування установ виконання покарань та слідчих ізоляторів, штатної чисельності персоналу зазначеної Служби та підвищення ефективності його діяльності в умовах реалізації нової політики державного управління.

З метою оптимізації структури органів Державної кримінально-виконавчої служби Мін’юстом планується утворити Адміністрацію Державної кримінально-виконавчої служби України як територіальний орган Мін’юсту із статусом юридичної особи, в якому акумулювати повноваження, зокрема щодо організації діяльності воєнізованих формувань та організації охорони та режиму, організації та контролю за виконанням вироків суду та інших судових рішень і застосуванням передбачених законом засобів виправлення засуджених, організації і контролю оперативно-розшукової діяльності органів і установ виконання покарань та слідчих ізоляторів, з підпорядкуванням Адміністрації усіх міжрегіональних управлінь з питань виконання кримінальних покарань та пробації Мін’юсту.

Зазначене обумовлене насамперед необхідністю позбавлення апарату Мін’юсту правоохоронних функцій, оскільки наведені повноваження Адміністрації Державної кримінально-виконавчої служби повинні виконуватись атестованим персоналом - особами рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби, та дасть змогу централізувати систему управління Служби шляхом здійснення відповідного нагляду та контролю, а також оперативного реагування на події в установах виконання покарань та слідчих ізоляторах.

При цьому слід зазначити, що слідчі підрозділи Державної кримінально-виконавчої служби будуть залишені в апараті Мін’юсту, що дасть змогу забезпечити процесуальну незалежність слідчих та уникнути впливу на процес досудового розслідування керівників та персоналу органів і установ Державної кримінально-виконавчої служби.

З метою створення повноцінної системи пробації, здатної забезпечити баланс між безпекою суспільства, запобігання злочинам та запобігання скоєнню злочинів/реабілітації правопорушників пропонується ліквідувати Департамент пробації Мін’юсту, структурні підрозділи з питань пробації міжрегіональних управлінь та утворити єдину державну установу "Центр пробації" з підпорядкуванням їй уповноважених органів з питань пробації, що надасть можливість удосконалити організаційну структуру, механізм використання фінансових, матеріальних та технічних умов функціонування органів пробації для ефективного використання поставлених завдань;

оптимізація мережі установ виконання покарань та їх підприємств, забезпечення їх ефективного функціонування та прибутковості (рентабельності) виробничої діяльності.

Утримання напівпорожніх колоній з низьким рівнем технічної оснащеності та незадовільним матеріально-побутовим забезпеченням засуджених до позбавлення волі вимагає прийняття управлінських рішень щодо їх оптимізації. Це дало б змогу зменшити кількість установ виконання покарань, скоротити значну чисельність їх персоналу, а вивільнені ресурси спрямувати на переоснащення інших установ, що забезпечило б створення належних умов тримання засуджених.

Із зазначеною метою пропонується:

здійснити заходи щодо консервування установ виконання покарань, в яких відбувається значне скорочення кількості засуджених;

провести капітальний ремонт існуючих (що перебувають в аварійному стані) та побудувати нові сучасні слідчі ізолятори та установи виконання покарань, зокрема шляхом проведення конкурсів із залученням приватних партнерів у рамках реалізації засад державно-приватного партнерства;

удосконалити організаційно-штатну структуру слідчих ізоляторів та установ виконання покарань з метою раціонального розподілу функцій і повноважень між суб’єктами виконання покарань;

впровадити в діяльність органів, установ виконання покарань і слідчих ізоляторів сучасні інформаційні технології, зокрема створити комплексний електронний реєстр засуджених і осіб, узятих під варту, а також суб’єктів пробації;

вжити заходів для підвищення престижності служби в органах і установах Державної кримінально-виконавчої служби, зокрема шляхом підвищення заробітної плати працівників та грошового забезпечення осіб рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби, забезпечення їх житлом, соціального захисту.

Також необхідно вирішити питання щодо забезпечення ефективного використання земельних ділянок та державного майна установ, які тимчасово не використовуються.

При цьому поняття ефективності повинно визначатися передусім як співвідношення витрачених ресурсів і одержаних результатів. У зв’язку з цим одним із дієвих способів ефективного управління державним майном є вивчення питання щодо передачі його в оренду, перевагами якої насамперед може бути те, що оренда не призводить до зміни власника, відповідно право власності на майно залишається у держави. Також, враховуючи можливість проведення поточного та капітального ремонту орендарем, оплати комунальних послуг, досить важливим є і зменшення витрат самого власника (держави) на утримання такого майна.

На сьогодні система Державної кримінально-виконавчої служби налічує 138 підприємств, три з яких розташовані на тимчасово окупованій території України і 24 на території населених пунктів, де органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження.

Слід зазначити, що станом на 1 червня 2017 р. дебіторська заборгованість підприємств становить 106178 тис. гривень, кредиторська заборгованість - 266207 тис. гривень;

підвищення ефективності протидії злочинності та забезпечення правопорядку в органах і установах Державної кримінально-виконавчої служби.

З метою протидії проявам корупції серед персоналу, підвищення ефективності протидії злочинності та забезпечення належного правопорядку в установах виконання покарань і слідчих ізоляторах необхідно:

забезпечити взаємодію з правоохоронними органами, які провадять оперативно-розшукову діяльність або кримінальне провадження, в розкритті, припиненні та запобіганні злочинам та забезпеченні всебічності та об'єктивності розслідування у кримінальному провадженні;

запровадити переатестацію старшого начальницького складу, посилити контроль за комплектуванням ключових посад органів і установ виконання покарань, слідчих ізоляторів, добором та навчанням кандидатів до призначення на зазначені посади;

забезпечити якісним речовим майном осіб рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби, зокрема забезпечити територіальні (міжрегіональні) воєнізовані формування Державної кримінально-виконавчої служби сучасним озброєнням, спеціальними засобами, індивідуальними засобами захисту та засобами активної оборони;

поліпшити роботу оперативних підрозділів із запобігання і виявлення злочинів, втеч і самовільних залишень місць відбування покарання засудженими, а також злочинів, пов’язаних з незаконним обігом наркотичних речовин;

запровадити сучасні і модернізувати наявні технічні засоби охорони, у тому числі систем відеоспостереження, в установах виконання покарань і слідчих ізоляторах;

запровадити в установах виконання покарань і слідчих ізоляторах сучасні технічні засоби нагляду, які б відповідали вимогам безпеки суспільства та гарантували безпеку персоналу та засуджених, у тому числі у виправних центрах, виправних колоніях мінімального рівня безпеки з полегшеними умовами тримання, а також в уповноважених органах пробації;

організувати цілодобове відеоспостереження та створити багаторівневу систему відеомоніторингу з метою зменшення впливу людського фактора, оптимізувати охорону установ виконання покарань і слідчих ізоляторів, запобігання вчиненню злочинів і порушень порядку відбування покарань;

замінити застарілу телекомунікаційну техніку та засоби зв’язку;

забезпечити приведення умов тримання осіб, узятих під варту, та засуджених у відповідність з вимогами Європейських пенітенціарних правил, створення умов тримання, які не порушують гідність людини, а також недопущення порушень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

З метою створення умов для забезпечення дотримання прав та законних інтересів засуджених і осіб, узятих під варту, приведення умов їх тримання у відповідність з вимогами законодавства та європейських стандартів необхідно:

поліпшити заходи безпеки в установах виконання покарань та слідчих ізоляторах;

реалізувати рекомендації інспекційних органів міжнародних організацій щодо зміцнення гарантій захисту прав і свобод осіб, які перебувають в установах виконання покарань і слідчих ізоляторах;

створити ефективну систему протидії катуванням, жорстокому, нелюдському або такому, що принижує гідність, поводженню чи покаранню, а також умов для запобігання випадкам неналежного поводження;

удосконалити інфраструктуру установ виконання покарань;

максимально залучити громадські організації до роботи із засудженими;

улаштувати резервні джерела теплопостачання на альтернативних видах палива в усіх установах, які використовують природний газ для опалення, гарячого водопостачання та приготування їжі.

Крім того, з метою удосконалення кадрового, фінансового та матеріально-технічного забезпечення системи охорони здоров’я Державної кримінально-виконавчої служби, поліпшення умов тримання засуджених та осіб, узятих під варту, в установах виконання покарань Мін’юстом планується утворити державну установу "Центр охорони здоров’я Державної кримінально-виконавчої служби", що дасть змогу забезпечити здійснення реформи медичної служби пенітенціарних закладів та зробити лікаря незалежним від керівника установи виконання покарань, що насамперед забезпечить неупереджене встановлення діагнозу та якісне надання медичної допомоги.

Наступним кроком буде вжиття комплексу заходів для планової передачі функції надання медичної допомоги засудженим та особам, узятим під варту, від Мін’юсту до МОЗ.

Реалізація цієї Концепції передбачає підготовку щорічних планів заходів, що затверджуються Мін’юстом.

Постійне недофінансування системи виконання покарань за часів незалежності призвело до системних проблем, які потребують прийняття комплексних рішень та належного фінансування відповідно до потреб, що дасть змогу зупинити занепад системи та розпочати її структурну та функціональну розбудову.

Таким чином, додаткова потреба у фінансуванні Державної кримінально-виконавчої служби на 2017 рік становить 730 млн. гривень.

Водночас система потребує належного додаткового фінансування на період з 2018 по 2020 рік у розмірі, що становить: у 2018 році - 6451,1 млн. гривень, у 2019 році - 7921,5 млн. гривень, у 2020 році - 8498,1 млн. гривень від потреб, передбачених в основних напрямах бюджетної політики на відповідні роки.