Про Стратегію подолання бідності

З метою зменшення масштабів бідності та усунення її найгостріших проявів

1. Затвердити Стратегію подолання бідності (додається).

2. Кабінету Міністрів України за участю Національного банку України розробити у тримісячний строк Комплексну програму забезпечення реалізації Стратегії подолання бідності.

Останніми роками соціально-економічна ситуація в Україні докорінно змінила життя населення. Перебудова економічних відносин в умовах спаду виробництва, інфляції, зміни форм власності призвела до різкого зниження рівня життя населення, зменшення його платоспроможності, розшарування суспільства за рівнем доходів, зростання безробіття.

За 1990 - 1999 роки валовий внутрішній продукт скоротився майже на 60 відсотків, обсяги виробництва промислової продукції - на 48,9, сільського господарства - на 51,5 відсотка. Реальна заробітна плата зменшилась у 3,8, а реальна пенсія - в 4 рази.

У 2000 році при відчутних темпах зростання цілої низки макроекономічних та галузевих показників розвитку (валовий внутрішній продукт зріс на 6 відсотків, промислове виробництво - на 12,9, валова продукція сільського господарства - на 9,2 відсотка), підвищенні економічної активності населення помітного відновлення втрачених внаслідок кризи доходів ще не відбулося. Зберігається тенденція до дальшого розшарування населення за рівнем доходів і збільшення масштабів бідності.

Істотно змінилися величина та структура доходів і витрат населення. У структурі грошових доходів питома вага заробітної плати зменшилась.

Основні доходи сім'ї отримують із традиційних джерел, зокрема це заробітна плата, яка становить 40,1 відсотка сукупного і 56,9 відсотка грошового доходу, та надходження від особистого підсобного господарства (20,2 відсотка сукупного доходу). Вагомою є частка пенсій (12,8 відсотка сукупного та 18,2 відсотка грошового доходу).

Підвищення цін у попередні роки призвело до погіршення структури та якості споживання населення. Реальна заробітна плата залишається на рівні, що не забезпечує обсягів споживання матеріальних благ, достатніх для відновлення фізичної та інтелектуальної здатності до праці.

Про зростання масштабів бідності свідчать дані про розподіл кількості працівників за розмірами нарахованої їм заробітної плати, які відпрацювали 50 і більше відсотків робочого часу, встановленого за станом на грудень 2000 року. Місячну заробітну плату нижчу від мінімальної отримували 22,3 відсотка працівників у галузях економіки, нижчу від прожиткового мінімуму - 70 відсотків працівників. Залишаються низькими розміри пенсій, допомоги та соціальних виплат.

Не втратила гостроти проблема безробіття, яка є одним із головних факторів поширення бідності. Особливо це стосується сімейного безробіття (коли безробітними є декілька членів сім'ї).

Потребують посиленої уваги питання працевлаштування осіб з обмеженими фізичними можливостями, молоді та випускників навчальних закладів.

Головними причинами виникнення та поширення бідності є зменшення рівня зайнятості населення, зростання рівня безробіття, низький рівень оплати праці та пенсійного забезпечення, заборгованість із заробітної плати і соціальних виплат, що мають суто економічне підгрунтя, відсутність розвинутої системи страхування життєвих ризиків та адресної соціальної допомоги.

Така ситуація зумовила необхідність розроблення Стратегії подолання бідності (далі - Стратегія), основними принципами якої мають стати забезпечення економічного зростання, підвищення рівня продуктивної зайнятості населення та вжиття заходів щодо блокування найгостріших проявів бідності, реформування системи соціальної підтримки населення шляхом консолідації всіх соціальних програм і видів допомоги на основі оцінки сукупного доходу сім'ї, інтеграції осіб з обмеженими фізичними можливостями у суспільне життя.

Стратегія визначає основні напрями проведення політики подолання бідності шляхом:

створення економічно-правових умов для збільшення доходів і зростання економічної активності працездатних громадян;

підвищення ефективності соціальної підтримки найбільш уразливих груп населення шляхом реформування системи соціального захисту.

Політика подолання бідності має поєднуватися з політикою становлення середнього класу.

Терміни, що вживаються у Стратегії, мають таке значення:

бідність - неможливість унаслідок нестачі коштів підтримувати спосіб життя, притаманний конкретному суспільству в конкретний період часу;

глибина бідності - відхилення величини доходів або витрат бідних від визначеної межі бідності;

межа бідності - рівень доходу, нижче від якого є неможливим задоволення основних потреб. Нині межа бідності встановлюється як частка прожиткового мінімуму на одну особу в розрахунку на місяць. На її основі визначаються сім'ї, які належать до категорії бідних;

крайня форма бідності - бідність, яка порівняно зі стандартами цивілізації асоціюється з межею виживання;

домогосподарство - сукупність осіб, які проживають в одному жилому будинку (приміщенні) та ведуть спільне господарство (мають спільні витрати з утримання житла, харчування тощо). В сучасних умовах поняття "домогосподарство" та "сім'я" дуже близькі. Частка домогосподарств, у складі яких є особи, не пов'язані родинними стосунками, становить 0,61 відсотка загальної кількості домогосподарств. У окремих випадках домогосподарство може бути представлено однією особою;

опікуваний державою доход - рівень доходу, що не більш як на 10 - 20 відсотків перевищує межу бідності і обумовлює значну ймовірність сім'ї потрапити в будь-який час через не залежні від неї причини до категорії бідних;

рівень бідності - питома вага сімей (домогосподарств), у яких рівень споживання (доходів) на одну особу є нижчим від визначеної межі бідності.

Відповідно до прийнятих у міжнародній практиці критеріїв та на основі даних комплексного обстеження умов життя домогосподарств установлено єдиний критерій віднесення різних верств населення до категорії бідних, який визначається за фіксованою часткою середньодушового доходу (витрат), що дає змогу виокремити групу населення, яке живе в нестатках відносно життєвого стандарту даного конкретного суспільства.

На сучасному етапі найбільш прийнятним є використання відносного критерію - 75 відсотків медіанних сукупних витрат у розрахунку на умовного дорослого. Такий критерій ураховує низький рівень життя, поширення незареєстрованих видів діяльності, значні обсяги незареєстрованих доходів населення України і відповідає міжнародній практиці.

Співвідношення вартісної величини межі обраного відносного критерію бідності з прожитковим мінімумом визначає межу бідності, рівень якої в 2000 році становив 56,6 відсотка прожиткового мінімуму.

Виходячи з установленого критерію, у 2000 році до категорії бідних в Україні належали 26,7 відсотка населення, вкрай бідних - 14,7 відсотка.

Основну частину (75 відсотків) бідних становлять домогосподарства, в яких є діти віком до 18 років. Серед бідних - сім'ї з дітьми, де всі дорослі працездатного віку, становлять 47,2 відсотка, сім'ї, в яких усі дорослі працюють, - 18,5 відсотка.

Значною за масштабами групою бідних є пенсіонери: 44,5 відсотка бідних становлять домогосподарства, де є пенсіонери, причому 41,8 відсотка з них - це домогосподарства, де є непрацюючі пенсіонери, і 9,3 відсотка - домогосподарства, у складі яких тільки пенсіонери, які не працюють.

Працююче населення також не гарантоване від ризику потрапити до категорії бідних.

Надзвичайно збільшує ризик бідності безробіття, особливо в малих містах. Якщо в сім'ї, де немає безробітних, рівень бідності становить 22,6 відсотка, то за наявності трьох і більше безробітних він підвищується до 41,5 відсотка, при цьому грошові доходи в розрахунку на умовного дорослого (споживання голови домогосподарства враховується з коефіцієнтом 1, а кожного іншого члена домогосподарства - 0,7) зменшуються майже на 60 відсотків.

Найвищі показники бідності (36 - 43 відсотки) - в Миколаївській, Луганській та Чернівецькій областях. Найменше бідність поширена у м. Києві (10,6 відсотка), а також в Одеській, Кіровоградській, Закарпатській та Харківській областях (20 - 23 відсотки).

Діюча система пільг не забезпечує надання допомоги виключно бідним верствам населення, а сприяє помітному збільшенню доходів заможних верств населення, зростанню економічної нерівності. Якщо бідна сім'я одержує у вигляді пільг 6,1 гривні на місяць у розрахунку на умовного дорослого, то заможна - 13,1 гривні. При цьому питома вага пільг у сукупних доходах населення збільшується від 5,5 відсотка у десяти відсотків найбідніших сімей до 8,1 відсотка у десяти відсотків найзаможніших.

Зростання бідності супроводжується поглибленням майнового розшарування населення та появою багатих прошарків, чия заможність асоціюється з тіньовою та кримінальною діяльністю. Якщо серед найбіднішого населення розмір незареєстрованих доходів становить 1,7 гривні на одну особу на місяць, то серед найзаможніших - 208,2 гривні.

При значному збільшенні частки витрат, здійснених десятьма відсотками найзаможніших з обстежених громадян, рівень бідності зменшився з 27,9 відсотка за дев'ять місяців 1999 року до 26,7 відсотка за такий же період 2000 року. При цьому вартісна величина межі бідності зросла на 26,4 відсотка.

З бідністю пов'язані також такі явища, як безпритульність і жебрацтво. За даними Міністерства внутрішніх справ України, у 2000 році зареєстровано 26,4 тис. бродяг, з них 9,7 тис. - молоді люди.

Отже, всі зусилля органів виконавчої влади мають бути спрямовані на розв'язання найголовнішої соціально-економічної проблеми держави - подолання бідності.

Ця Стратегія реалізовуватиметься в три етапи:

перший (2001-2002 роки) - реалізація комплексу заходів щодо стабілізації рівня життя, усунення найгостріших проявів бідності;

другий (2003-2004 роки) - створення об'єктивних передумов для стабільного зростання реальних грошових доходів населення, забезпечення оптимального рівня зайнятості;

третій (2005 - 2009 роки) - посилення орієнтації економічних процесів на більш ефективне задоволення потреб людини, зменшення глибини бідності серед найбільш уразливих верств населення, створення передумов для переходу від цієї Стратегії до Стратегії запобігання бідності. На даному етапі активно діятимуть усі розроблені програми соціального захисту та ефективна система соціального страхування.

Очікується, що проведення соціальних реформ надасть змогу справедливо розподіляти економічні результати шляхом:

забезпечення динамічного зростання рівня реальних доходів населення;

створення умов для закріплення середнього класу.

Відбудеться істотне поліпшення матеріального становища більшості населення та всього комплексу соціальних показників, що характеризують якість життя людей.

Передбачається, що на період до 2010 року прогнозні показники бідності становитимуть:

Бідність не можна подолати лише шляхом підтримки нужденних. Потрібні комплексні підходи, орієнтовані як на бідні, так і на відносно забезпечені верстви населення.

Необхідною передумовою подолання бідності є створення працездатним верствам населення умов для самостійного розв'язання проблем підвищення власного добробуту, що можливо лише в разі забезпечення продуктивної зайнятості, збалансування попиту і пропозиції на ринку праці, запобігання безробіттю.

На першому етапі передбачається зупинення скорочення зайнятості в усіх сферах економічної діяльності та стабілізація тривалості пошуку роботи.

Другий етап характеризуватиметься поступовим зниженням безробіття з одночасним збільшенням обсягів зайнятості.

Метою третього етапу визначено зростання сукупного попиту на робочу силу та забезпечення кількісної і якісної збалансованості робочих місць та робочої сили.

Державна політика зайнятості населення здійснюватиметься шляхом реалізації державної та регіональних програм зайнятості за такими основними напрямами:

збереження наявних та створення нових високопродуктивних робочих місць;

формування професійно-кваліфікаційного складу робочої сили відповідно до потреб ринку праці;

забезпечення активної участі у міжнародному розподілі праці;

створення умов для розвитку самозайнятості населення та підприємницької ініціативи, поширення вторинної зайнятості працездатного населення;

створення правової основи соціально-трудових відносин на селі, що виникають внаслідок розпаювання та передачі землі у приватну власність;

підтримка регіонів, у яких склалася критична ситуація на ринку праці, шляхом створення механізму сприяння розвитку колишніх депресивних територій;

сприяння працевлаштуванню неконкурентоздатних на ринку праці верств населення (осіб з обмеженими фізичними можливостями, молоді, жінок, осіб, які звільняються з місць позбавлення волі або примусового лікування) і створення надійного економічного механізму забезпечення їх зайнятості;

забезпечення роботою працездатних осіб із сімей з дітьми;

розвиток громадських робіт, що оплачуються за рахунок бюджетів.

На першому етапі реалізації Стратегії пріоритетним напрямом має бути збільшення рівня заробітної плати - основного джерела доходів населення та забезпечення випереджального зростання номінальної заробітної плати порівняно з ростом споживчих цін.

Дії другого етапу спрямовуватимуться на підвищення платоспроможності населення шляхом невпинного зниження кількості та питомої ваги працівників, які отримують заробітну плату, меншу за прожитковий мінімум, поступового наближення інших основних соціальних стандартів та гарантій (пенсій, допомоги) до прожиткового мінімуму.

Третій етап передбачає забезпечення динамічного зростання рівня реальної заробітної плати та інших доходів від трудової діяльності, підвищення купівельної спроможності населення, закріплення середнього класу, що здійснюватиметься шляхом:

посилення мотивацій до продуктивної праці, запровадження погодинної системи оплати праці із застосуванням мінімального розміру погодинної заробітної плати;

встановлення економічно та соціальне обгрунтованих рівнів мінімальної заробітної плати з поетапним наближенням її розміру до прожиткового мінімуму;

забезпечення своєчасної виплати заробітної плати та недопущення виникнення заборгованості з її виплати;

розвитку соціального партнерства і договірного регулювання трудових відносин у сфері оплати праці, вдосконалення процедури укладання колективних договорів і угод та контролю за їх виконанням;

приведення системи організації оплати праці в сільськогосподарському виробництві у відповідність із новими умовами господарювання;

поступової відмови від оплати праці натурою;

легалізації всіх трудових доходів громадян шляхом зменшення оподаткування фонду оплати праці та заміни системи оподаткування доходів громадян на таку, що стимулює їх зростання.

У стислі строки необхідно розробити і прийняти закони та інші нормативно-правові акти, які визначали б механізми, що гарантують індексацію заробітної плати, пенсій, стипендій, інших соціальних і страхових виплат, відшкодування і збереження заощаджень громадян у банках. Для цього має бути створено механізми, що стимулюють заінтересованість громадян в отриманні доходів (передусім заробітної плати) через банки, а також прийнято нормативно-правові документи щодо страхування банківських вкладів населення.

Окремим стратегічним напрямом подолання бідності є запровадження страхових принципів соціального захисту працівників, що убереже їх від ризику потрапити до категорії бідних.

Система загальнообов'язкового державного соціального страхування має бути спрямована на посилення соціального захисту працівників і членів їх сімей від імовірної бідності внаслідок неможливості отримувати доход у разі втрати роботи або працездатності через хворобу, нещасний випадок, каліцтво, старість чи смерть годувальника. З цією метою необхідно запровадити:

систему пенсійного страхування, що гарантуватиме значно більший рівень пенсійного забезпечення майбутнім пенсіонерам і даватиме змогу збільшувати надалі розмір пенсії;

систему медичного страхування, що сприятиме підвищенню якості медичного обслуговування населення та забезпеченню гарантованого рівня надання безоплатної кваліфікованої медичної допомоги у визначеному законодавством обсязі.

На першому етапі реалізації Стратегії має бути забезпечено реформування діючої солідарної пенсійної системи (системи поточних виплат), її збалансованість і сталість, що надасть змогу підтримувати купівельну спроможність нинішніх пенсіонерів; регулярно індексувати пенсії з урахуванням індексу цін і зростання середнього розміру заробітної плати; створення добровільної системи недержавного пенсійного забезпечення, основу якої становитимуть недержавні пенсійні фонди; створення системи державного регулювання та контролю у сфері пенсійного страхування. Для цього потрібно невідкладно прийняти Закони України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" та "Про недержавне пенсійне забезпечення", вжити заходів, спрямованих на посилення платіжної дисципліни із збору на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування, завершення автоматизації персоніфікованого обліку та створення єдиної бази даних застрахованих осіб, зміцнення технічного та кадрового резерву Пенсійного фонду України.

На другому етапі необхідно забезпечити функціонування реформованої солідарної та добровільної систем недержавного пенсійного страхування, відпрацювання системи державного регулювання та контролю у сфері пенсійного страхування, створення передумов для запровадження обов'язкової накопичувальної пенсійної системи, що сприятиме досягненню більш високого рівня пенсійного забезпечення, збільшенню обсягу заощаджень населення, а отже й інвестицій в економіку, пожвавленню фінансового ринку та економічному зростанню.

На третьому етапі має бути запроваджено відрахування внесків до обов'язкової накопичувальної пенсійної системи, забезпечення її повноцінного функціонування.

Систему медичного страхування має бути запроваджено на першому та другому етапах реалізації Стратегії шляхом прийняття Закону України "Про загальнообов'язкове державне медичне страхування".

Одним із основних напрямів подолання бідності є реформування системи соціального захисту населення шляхом поглиблення адресності державної соціальної допомоги, реалізація Закону України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім'ям". Окремі пільги населенню має бути замінено на соціальні послуги.

На першому етапі реалізації Стратегії необхідно реформувати систему надання державної соціальної допомоги шляхом запровадження єдиної методики обчислення середньодушового сукупного доходу сім'ї з урахуванням її доходу від власності та вдосконалення механізму фінансування державної соціальної допомоги.

Органи законодавчої та виконавчої влади мають визначити стратегію та план поступової заміни системи діючих пільг на адресну грошову соціальну допомогу чи на соціальні послуги.

На другому етапі має бути здійснено заходи адміністративно-фінансової консолідації програм надання соціальної допомоги, створення єдиної бази даних щодо одержувачів усіх видів соціальної допомоги та послуг, а також здійснено перехід до призначення всіх видів соціальної допомоги за єдиною заявою.

Пріоритетним має стати розвиток мережі нестаціонарних установ різних типів, що надають соціальні послуги (центри комплексного соціального обслуговування, спеціалізовані відділення соціальної допомоги вдома тощо). З цією метою на першому і другому етапах реалізації Стратегії розвиватиметься система соціального обслуговування непрацездатних громадян з активним залученням до цього процесу громадських організацій, використанням волонтерської праці; здійснюватиметься перехід від бюджетного фінансування відповідних державних установ до програмного фінансування на конкурсних засадах громадських організацій, які надаватимуть такі послуги. Має бути здійснено передачу органам місцевого самоврядування повноважень щодо планування, фінансування та організації надання соціальних послуг.

На третьому етапі потрібно перейти до єдиної централізованої та максимально спрощеної системи соціального обслуговування населення за всіма державними соціальними програмами, використовуючи для цього високопродуктивні новітні інформаційні технології.

Необхідно невідкладно встановити та затвердити критерії межі бідності з урахуванням їх регіональних відмінностей, розмір опікуваного державою доходу, розробити і внести на розгляд Верховної Ради України законопроект про соціальні послуги, завершити розроблення та впровадження державних соціальних стандартів, створити ефективне законодавче та нормативне-правове поле для благодійництва та меценатства.

Однією з найважливіших умов подолання бідності повинна стати реальна політика держави щодо підтримки осіб з обмеженими фізичними можливостями з метою максимальної їх адаптації до суспільного життя, професійної реабілітації, створення умов для їх зайнятості та запобігання соціальній ізоляції. Суспільно-соціальна інтеграція зазначених осіб забезпечуватиметься шляхом:

вільного (безбар'єрного) доступу осіб з обмеженими фізичними можливостями до всіх державних установ, громадських місць. Для цього необхідно невідкладно заборонити приймання в експлуатацію об'єктів соціальної інфраструктури та житла, що не забезпечують вільного доступу до них зазначених осіб;

навчання дітей-інвалідів у загальноосвітніх навчальних закладах і створення умов для реалізації їх потенційних можливостей у всіх сферах суспільного життя;

удосконалення організації та проведення медико-соціальної експертизи втрати працездатності, надання реабілітаційної допомоги населенню;

запровадження порядку обов'язкової участі роботодавців у забезпеченні реабілітації працівників, які потерпіли від нещасних випадків на виробництві і професійних захворювань;

надання державної підтримки громадським організаціям інвалідів і спеціалізованим підприємствам, які використовують працю осіб з обмеженими фізичними можливостями;

участі представників громадських організацій інвалідів у формуванні державної політики щодо запобігання інвалідності, соціальної підтримки осіб з обмеженими фізичними можливостями та контролі за її реалізацією.

У зв'язку з поширенням бідності необхідно особливу увагу звернути на сім'ї з дітьми, передусім багатодітні, неповні та з дітьми віком до трьох років або з дітьми-інвалідами. З метою забезпечення всім дітям рівного доступу до освіти, медичного обслуговування, професійної підготовки мають бути створені умови для:

розвитку нових соціальних технологій підтримки сім'ї та стимулювання добровільного страхування життя дітей і молоді;

надання молодим громадянам пільгових кредитів для здобуття освіти у вищих навчальних закладах;

запровадження довгострокового пільгового кредитування молодих сімей;

забезпечення державних соціальних гарантій на безкоштовну медичну допомогу та освіту, харчування та медикаментозне забезпечення дітей раннього віку, оздоровлення та відпочинок, соціальну підтримку;

профілактики бездоглядності і правопорушень у дитячому та молодіжному середовищі шляхом реалізації спеціальних соціальних програм;

надання додаткових державних гарантій соціальної реабілітації та адаптації дітей, які перебувають у скрутних життєвих обставинах, у тому числі дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей-інвалідів, дітей, які потерпіли від екологічних і техногенних катастроф;

запобігання поширенню соціального сирітства, безпритульності та бездоглядності;

соціального супроводу, обслуговування, трудового та побутового влаштування неповнолітніх, які повернулися з місць позбавлення волі;

безперешкодної діяльності громадських і благодійних організацій, що працюють у цій сфері.

Серед найгостріших проблем бідності слід особливо звернути увагу на житлові проблеми (відсутність житла, невідповідність житлових умов санітарним нормам, тенденція до перекладання нерозв'язаних економічно-господарських проблем житлово-комунального господарства на населення).

Для розв'язання цих проблем передбачається:

на першому етапі реалізації Стратегії розпочати формування органами місцевого самоврядування разом з місцевими органами виконавчої влади житлового фонду соціального призначення шляхом будівництва нових, реконструкції існуючих гуртожитків та жилих будинків, переведення житла з фондів загального і спеціального призначення до житлового фонду соціального призначення за рахунок житла, конфіскованого на підставі судових рішень, добровільно подарованого державі або визнаного в установленому порядку безхазяйним, придбання житла на ринку нерухомості, а також створити гарантійні економічні механізми одержання кредитів на будівництво або придбання житла;

на другому і третьому етапах завершити формування житлового фонду соціального призначення, реструктуризацію підприємств житлового господарства, їх приватизацію з метою розвитку конкурентного обслуговування та утримання житла, зменшення витрат у житлово-комунальному господарстві, проведення ефективної енергозберігаючої політики.

Слід невідкладно вдосконалити механізм надання населенню субсидій на оплату житлово-комунальних послуг, розпочати створення нормативно-правової бази для розвитку конкурентного середовища у сфері надання житлово-комунальних послуг і визначення державних соціальних нормативів у сфері житлово-комунального обслуговування.

Для забезпечення реалізації стратегічних напрямів подолання бідності проводитиметься моніторинг ефективності та адресності заходів щодо соціальної підтримки окремих груп населення. Моніторинг передбачатиме:

визначення межі бідності та спостереження за її змінами; складання переліку та розроблення методології розрахунку основних характеристик - індикаторів бідності з наступним запровадженням спостереження та аналізу;

дослідження ефективності проведення заходів, спрямованих на подолання бідності;

визначення неохоплених соціальною підтримкою груп населення, які потребують допомоги держави, а також розроблення пропозицій щодо застосування до них діючих механізмів соціальної підтримки;

моделювання соціально-економічних наслідків змін механізмів соціальної підтримки окремих груп населення.

Координація моніторингу стратегічних напрямів подолання бідності здійснюватиметься Міністерством праці та соціальної політики України та Державним комітетом статистики України.