Про схвалення Концепції Державної програми запобігання і боротьби з підтопленням земель

Схвалити Концепцію Державної програми запобігання і боротьби з підтопленням земель, що додається.

Міністерству охорони навколишнього природного середовища разом з Держводгоспом, МНС, Мінпромполітики, Мінагрополітики, Мінпаливенерго, Мінекономіки, Мінфіном, Мінтрансом, Мін'юстом, МОЗ, Держбудом, Держжитлокомунгоспом, Держкомземом, Національною академією наук розробити на основі схваленої цим розпорядженням Концепції проект Державної програми запобігання і боротьби з підтопленням земель та подати його у листопаді 2003 р. на розгляд Кабінетові Міністрів України.

Ця Концепція розроблена з метою визначення основних засад Державної програми запобігання і боротьби з підтопленням земель (далі - Програма), якою передбачаються заходи із запобігання підтопленню земель та ліквідації його наслідків шляхом зменшення гідроекологічного навантаження і максимального відновлення природного режиму поверхневих і підземних водних об'єктів.

Інтенсивність процесу підтоплення в Україні, його катастрофічні наслідки, недосконалість нормативно-правового і наукового забезпечення розв'язання цієї проблеми зумовили необхідність розроблення Програми.

Підтоплення відбувається під дією природних і техногенних чинників унаслідок підвищення рівня ґрунтових вод, що призводить до порушення нормальних умов життєдіяльності населення та експлуатації промислових, житлових об'єктів і сільськогосподарських угідь. Підтоплення за поширенням та динамікою розвитку переважає серед екзогенних геологічних процесів і спричиняє зниження міцності ґрунтів, активізацію зсувних явищ, зростання агресивності ґрунтових вод, зниження сейсмічної стійкості породних масивів, забруднення поверхневих і підземних водних об'єктів.

За останні 20 років загальна площа земель із сталими проявами підтоплення зросла удвічі і займає 12 відсотків території України, а його впливом охоплено понад 540 міст та селищ. За експертними оцінками, від підтоплення земель потерпають до 16 млн. чоловік; соціально-екологічні збитки становлять від 300 до 500 гривень на 1 гектар уражених територій у сільській місцевості та до 10-12 тис. гривень на 1 гектар у містах і селищах, а в цілому - близько 1,5 млрд. гривень. На сьогодні кошти, необхідні для ліквідації наслідків підтоплення в регіонах, перевищують можливості державного і місцевих бюджетів.

Основні чинники підтоплення земель в Україні поділяються на 3 групи: глобальні, регіональні і місцеві (об'єктові). До першої групи належить природна циклічність періодів підвищеної та низької водності, глобальні зміни клімату, до другої - природно-історичні передумови розташування населених пунктів у низинах, на днищах і схилах балок, а також у приморській смузі, які є зонами розвантаження підземного стоку та акумуляції поверхневих вод; зниження природної дренованості території внаслідок будівництва численних водосховищ і ставків (1,1 та 28,5 тис. відповідно); науково необґрунтоване зрошення земель у місцях розташування подів, степових блюдець, по дну балок, на прибережних територіях; замулення русел річок унаслідок розорювання прибережних смуг та більшої частини водозбірних територій з наступним зростанням фільтраційного опору в річкових долинах і формуванням додаткового підпору ґрунтових вод; повного або часткового затоплення шахт у гірничодобувних регіонах.

Більшість місцевих (об'єктових) чинників підтоплення має техногенне походження, яке посилюється впливом природних, у тому числі відсутністю у більшості населених пунктів зливової мережі; значними втратами води з водопровідно-каналізаційних мереж у населених пунктах з централізованим водопостачанням; украй незадовільним станом експлуатації більшості захисних дренажних систем; недостатньо обґрунтованим розміщенням шламонакопичувачів, водосховищ, недосконалістю технологій ведення гірничодобувних робіт, перекриттям природного стоку внаслідок спорудження інженерних комунікацій та приватних будівель.

Водночас площинний розвиток підтоплення міст, селищ і сільських населених пунктів знижує ефективність локальних заходів у межах окремих об'єктів та ділянок і зумовлює необхідність здійснення суцільного захисту територій. Тому Програма покликана закласти принципово нові підходи у боротьбі з процесами підтоплення: від ліквідації їх наслідків до усунення чинників, що його викликають.

Сьогодні в Україні сформовано окремі принципи екологічної та правової політики щодо боротьби з наслідками підтоплення земель, визначено механізми її реалізації. Однак більшість державних і комплексних програм розвитку водогосподарського комплексу має галузеве, а не еколого-територіальне спрямування. Крім того, під час обґрунтування напрямів подальшого розвитку меліорації земель, реструктуризації гірничодобувних та інших підприємств не було належним чином враховано екологічну стійкість поверхневих і підземних водних систем, а також можливі техногенні зміни їх параметрів та ризик підтоплення земель.

Затверджені постановами Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2002 р. N 160 Комплексна програма ліквідації наслідків підтоплення територій в містах і селищах України та від 26 липня 2000 р. N 1173 Комплексна програма захисту від шкідливої дії вод сільських населених пунктів і сільськогосподарських угідь в Україні у 2001-2005 роках та прогноз до 2010 року увійдуть до Програми як її складові частини і будуть виконуватися згідно з розробленими заходами. Програма спрямовується не тільки на ліквідацію наслідків та захист підтоплених територій, а й на запобігання виникненню та поширенню підтоплення на території України в цілому. Напрями виконання визначених Програмою завдань та заходів щодо відновлення і підтримання сприятливого гідрологічного режиму водних об'єктів та запобігання шкідливій дії води узгоджуються з урахуванням екологічних програм у цій сфері, зокрема із затвердженою Законом України Загальнодержавною програмою розвитку водного господарства.

Основним принципом реалізації завдань і заходів повинен стати еколого-економічний - цільового спрямування платежів за використання водних ресурсів та їх забруднення на відтворення екологічного стану водних об'єктів, а також водного режиму земель.

Аналіз даних щодо підтоплення земель за 1982-2002 роки в межах міст і селищ (промислово-міських агломерацій) і сільських населених пунктів свідчить про його територіальне поширення та негативні наслідки, які перекривають вплив від здійснення запобіжних заходів. Тому принципово новими засадами Програми є:

переважне спрямування зусиль на ослаблення дії техногенних чинників підтоплення;

територіальний підхід до визначення заходів щодо запобігання і боротьби з підтопленням земель з поєднанням їх з пооб'єктними захисними схемами, що передбачаються у вищезгаданих діючих комплексних програмах;

заборона господарської діяльності, наслідком якої є перевищення граничнодопустимого екологічного навантаження на природне середовище, що спричиняє виникнення процесів підтоплення;

пріоритетне спрямування коштів на виконання заходів щодо ослаблення впливу чинників підтоплення.

Під час опрацювання та узгодження проекту Концепції в центральних органах виконавчої влади найбільше зауважень викликала та її частина, якою передбачається врахування заходів, визначених іншими екологічними програмами, а також питання, пов'язані з джерелами фінансування. Не всі з них вважають необхідним розроблення Програми, мотивуючи це певною мірою дублюванням заходів, уже визначених іншими державними галузевими програмами.

Проте необхідність розроблення Програми обумовлюється тим, що за останні роки процес підтоплення земель, незважаючи на здійснення запобіжних заходів, не стабілізувався і його наслідки загрожують екологічній безпеці багатьох регіонів, а також тим, що не здійснюється координація виконання вже прийнятих програм і Указу Президента України від 4 лютого 2003 р. N 75 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 11 листопада 2002 року "Про стан безпеки водних ресурсів держави та якість питної води в містах і селах України".

Для забезпечення здійснення заходів розробляється Державна програма запобігання і боротьби з підтопленням земель.

Загальна координація робіт щодо виконання Програми покладається на уповноважений центральний орган виконавчої влади у галузі охорони навколишнього природного середовища за участю інших центральних і місцевих органів виконавчої влади, у межах міст та селищ - на Держжитлокомунгосп, сільських населених пунктів і сільськогосподарських угідь - на Держводгосп.

Кошти відповідальним виконавцям Програми - Міністерству охорони навколишнього природного середовища, Держжитлокомунгоспу та Держводгоспу передбачаються в межах видатків, що визначаються їм на цю мету у державному бюджеті на відповідний рік.

Загальнодержавна значущість проблеми підтоплення земель в Україні зумовлює необхідність централізованого бюджетного фінансування невідкладних заходів із запобігання надзвичайним екологічним ситуаціям, пов'язаним з підтопленням, із залученням коштів місцевих бюджетів, а також коштів фондів охорони навколишнього природного середовища всіх рівнів. Важливим чинником успішної реалізації заходів є залучення коштів підприємств та організацій різних форм власності, а також фізичних осіб. Необхідно забезпечити спільне фінансування заходів з ліквідації підтоплення земель за участю органів місцевого самоврядування, підприємств паливно-енергетичного комплексу та гірничодобувної промисловості.

У цілому для здійснення фінансово-економічного забезпечення Програми передбачається:

розроблення фінансового механізму, що регламентує порядок фінансування заходів на загальнодержавному та регіональному рівні;

розроблення критеріїв еколого-економічного районування підтоплених земель з урахуванням впливу на стан довкілля та ризику виникнення надзвичайних екологічних ситуацій;

узгодження переліку заходів з ліквідації або запобігання підтопленню земель з допустимим рівнем збитків від очікуваних надзвичайних екологічних ситуацій регіонального та місцевого рівня;

виділення коштів з державного бюджету на здійснення запобіжних заходів регіонального, міжрегіонального та загальнодержавного рівня;

щорічне уточнення переліку та послідовності здійснення запобіжних заходів з урахуванням їх результативності, даних моніторингу та прогнозних оцінок процесів підтоплення земель унаслідок дії природних та техногенних чинників;

проведення наукових досліджень, пов'язаних з виконанням основних заходів Програми, зокрема розробленням ефективних технологічних систем запобігання і боротьби з підтопленням, отриманням обґрунтованих гідрогеологічних параметрів ґрунтів, ефективним моделюванням гідрогеологічних процесів на територіях, що підтоплюються, створенням оптимальних систем прогнозів та прогнозної оцінки боротьби з підтопленням, комплексного моніторингу його стану.

До виконання Програми залучатимуться провідні фахівці наукових установ та вищих навчальних закладів.

Міжнародне співробітництво з питань розроблення та виконання Програми здійснюється на основі узагальнення світового досвіду з впровадження басейнових схем керування водними ресурсами та оптимізації гідроекологічної ситуації з метою запобігання підтопленню земель та його шкідливій дії на стан навколишнього природного середовища, умови життєдіяльності людини.

Основні завдання Програми передбачається виконувати з урахуванням сучасних чинників підтоплення та необхідності координації заходів із запобігання та ліквідації його наслідків. З метою конкретизації цих заходів пропонується така схема районування території (за ступенем та механізмом розвитку процесів підтоплення на території країни):

території підтоплення в умовах неглибокого природного залягання ґрунтових вод (північна частина України);

території переважно природно-техногенного розвитку підтоплення внаслідок зарегулювання р. Дніпра, техногенного живлення ґрунтових вод, високого гідроекологічного навантаження на слабопроникні ґрунти та підстилаючі гірські породи;

території гірничодобувних регіонів з масовим закриттям шахт і прискореним підвищенням рівня підземних вод;

прибережні території південних регіонів з низькою дренованістю та значними площами зрошуваних земель.

Відповідно до запропонованого районування для різних територій розробляються конкретні заходи з виконання Програми, основними з яких є:

удосконалення чинного законодавства і нормативної бази у природоохоронній та будівельній сферах;

нормативно-правове, наукове та інформаційне забезпечення проведення роботи, пов'язаної із запобіганням та ліквідацією підтоплення земель;

створення у регіонах з критичним станом підтоплення земель, яке здійснює комплексний вплив на стан довкілля, координаційних рад із залученням до них представників усіх органів виконавчої влади, а також фахівців і вчених;

узгодження програм, що розробляються на загальнодержавному, регіональному і місцевому рівні, та заходів, які ними передбачаються щодо запобігання та ліквідації наслідків підтоплення земель;

створення блоку гідроекологічного забезпечення Урядової інформаційно-аналітичної системи з питань надзвичайних ситуацій, а також удосконалення державної системи моніторингу підтоплення міських і сільських населених пунктів, прибережних зон водосховищ, зрошувальних та осушуваних земель, ефективності захисних систем (споруд);

розроблення на основі геоінформаційних технологій збирання та оброблення інформації постійно діючих гідрогеологічних моделей річкових басейнів і окремих територій з високим рівнем використання водних ресурсів;

вивчення причин та ліквідація недоліків на всіх етапах містобудівної діяльності - від інженерно-геологічних вишукувань для будівництва до використання забудованих територій;

відтворення природних ландшафтів, збільшення площ заповідних територій, ділянок степу, луків, боліт, лісів, водоохоронних смуг.

Виділяються три етапи виконання Програми:

1) комплексна оцінка гідроекологічної ситуації і основних факторів розвитку підтоплення земель (2-5 років). На цьому етапі визначаються площі територій, на яких відбуваються небезпечні зміни гідрогеологічних умов та гідрологічного режиму поверхневих і підземних водних об'єктів, встановлюються основні чинники впливу на них водогосподарських комплексів, оцінюється ефективність існуючих систем моніторингу, намічаються напрями пошуків технічних рішень щодо захисту земель від підтоплення;

2) стабілізація гідроекологічної ситуації та здійснення першочергових заходів із захисту земель від підтоплення. На цьому основному, як за змістом заходів, так і за тривалістю в часі, етапі передбачається розроблення і реалізація більшості технічних проектів, спрямованих на захист земель і населених пунктів від підтоплення та забезпечення екологічної оптимізації водогосподарського комплексу. Найважливішим завданням є досягнення такого стану земель та довкілля в цілому, який відповідає вимогам діючих екологічних нормативів. За попередніми оцінками, на це потрібно від 3-5 до 10-15 років;

3) відновлення природного стану підтоплених земель та поверхневих і підземних водних об'єктів насамперед на окремих територіях з високою еколого-економічною, історико-ландшафтною цінністю, значною щільністю населення. У подальшому такі роботи проводитимуться в інших регіонах відповідно до реальних можливостей їх фінансово-економічного забезпечення. Тривалість цього періоду може становити від 5 до 10-15 років (Донбас, Закарпаття, Придністров'я тощо).

На кожному етапі повинні забезпечуватися:

підготовка, перепідготовка та підвищення кваліфікації фахівців відповідного профілю;

розширення зв'язків і налагодження співпраці з громадськими організаціями у здійсненні інформаційних та просвітницьких заходів із запобігання підтопленню земель, охорони поверхневих і підземних водних об'єктів від забруднення та виснаження тощо;

сприяння розвитку міжрегіональних та басейнових центрів з наукового та інформаційного забезпечення заходів із запобігання підтопленню земель, удосконалення моніторингу водних об'єктів;

сприяння співпраці центральних і місцевих органів виконавчої влади, суб'єктів водокористування та громадських організацій на принципах дотримання встановлених басейновими схемами обсягів використання вод, можливого впливу на гідрохімічний та рівневий режим поверхневих і підземних водних об'єктів, зменшення ризику підтоплення земель та виникнення надзвичайних екологічних ситуацій.

На всіх етапах здійснюються конкретні заходи з урахуванням тих, що вже визначені Комплексною програмою ліквідації наслідків підтоплення територій в містах і селищах України та Комплексною програмою захисту від шкідливої дії вод сільських населених пунктів і сільськогосподарських угідь в Україні у 2001-2005 роках та прогноз до 2010 року.