Про Державну програму демонополізації економіки і розвитку конкуренції

Верховна Рада України

Подану Кабінетом Міністрів України Державну програму демонополізації економіки і розвитку конкуренції схвалити.

Державна програма демонополізації економіки і розвитку конкуренції (надалі - Програма) спрямована на формування і розвиток конкурентного середовища, яке забезпечувало б ефективне використання суспільних ресурсів, вільний вступ на ринок для підприємців, свободу споживачів у виборі товарів широкого асортименту, кращої якості за більш низькими цінами.

У Програмі визначено заходи щодо реалізації антимонопольної політики за такими основними напрямами:

демонополізація економіки;

антимонопольне регулювання;

застосування антимонопольного законодавства.

Протягом 1993 - 1995 років Програма передбачає розв'язання таких першочергових завдань:

зниження рівня монополізації та розвиток конкуренції на ринку;

захист інтересів підприємців та споживачів від монопольної діяльності, запобігання монопольній діяльності та обмеження її;

створення структури горизонтальних ринкових зв'язків між господарюючими суб'єктами для забезпечення саморегулюючих механізмів розвитку економіки;

зменшення залежності господарюючих суб'єктів від державних управлінських структур;

адаптація управлінських кадрів державних підприємств та об'єднань до роботи в нових умовах.

У Програмі вживаються такі поняття і терміни:

антимонопольна політика (демонополізація економіки та розвиток конкуренції) - економічна політика, спрямована на запобігання монопольній діяльності, її обмеження та припинення, а також на розвиток конкуренції;

монополізований ринок - ринок у визначених територіальних (від регіонального до загальнодержавного) і товарних межах, на якому діє хоча б одне монопольне утворення або існують бар'єри вступу господарюючих суб'єктів на нього;

рівень монополізації ринку - сукупна частка монопольних утворень на ринку;

ефект масштабу виробництва - явище, при якому середня вартість одиниці продукції знижується із збільшенням кількості одиниць випуску продукції;

природна монополія - господарюючий суб'єкт (галузь, об'єднання господарюючих суб'єктів), який завдяки ефекту масштабу виробництва може задовольнити весь попит на ринку з нижчими затратами на одиницю продукції, ніж два чи більше господарюючих суб'єктів;

державні організаційні структури монопольного типу - монопольні утворення у формі об'єднань державних підприємств, створені, як правило, на основі колишніх міністерств і наділені державою повноваженнями щодо здійснення окремих функцій органів державної виконавчої влади (управління державним майном, доведення державного замовлення до виконавців, централізований розподіл ресурсів тощо);

бар'єри вступу господарюючих суб'єктів на ринок - природно-економічні або штучно створені діями державних органів чи господарюючих суб'єктів фактори, що ускладнюють або віддаляють вихід господарюючих суб'єктів на існуючий ринок у ситуації, коли підприємці, які вже діють на цьому ринку, одержують прибутки, вищі від їх можливого рівня, за умов вільної конкуренції (відсутності бар'єрів);

олігополістичний ринок - ринок, що характеризується невеликою кількістю діючих на ньому господарюючих суб'єктів, кожен з яких є достатньо незалежним у встановленні цін та обсягу виробництва і має певний вплив на ринку;

торговельно-промислові асоціації - об'єднання господарюючих суб'єктів, які не втручаються в господарську діяльність своїх членів і згідно з антимонопольним законодавством не розглядаються як монопольні утворення.

Інші терміни вживаються відповідно до статті 1 Закону України "Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності".

Антимонопольна політика здійснюється на основі:

комплексного запровадження заходів у взаємозв'язку з іншими напрямами економічної реформи;

диференційованого підходу до об'єктів демонополізації з урахуванням їх економічного становища, ролі в народному господарстві, національних інтересів України;

виділення етапів, реалізації проміжних цілей і пріоритетних завдань;

координації з відповідними заходами у зовнішньоекономічній сфері;

додержання чинного законодавства України;

забезпечення гласності.

Заходи щодо демонополізації економіки та розвитку конкуренції повинні бути адекватними загальному стану економіки. Тому їх доцільно здійснювати поетапно.

Перший етап у часі збігається з періодом подолання інфляційної кризи та початком стабілізації економіки. Особливість цього етапу - необхідність поєднання заходів стабілізаційного характеру, покликаних посилити державне управління в державному секторі економіки, із заходами, спрямованими на здійснення ринкових реформ.

З цієї причини робота щодо демонополізації економіки на першому етапі, особливо на його початку, має обмежений характер. Відповідні заходи застосовуються переважно до окремих монопольних утворень та ринків, на яких вони діють. Здійснюються заходи для скорочення кількості державних організаційних структур монопольного типу. Одночасно розробляється необхідна нормативна та інституційна база, на основі якої поступово формується цілісна система демонополізації економіки, антимонопольного регулювання та застосування антимонопольного законодавства.

Частина завдань щодо демонополізації економіки та розвитку конкуренції на цьому етапі розв'язуватиметься в ході приватизації майна державних підприємств, конверсії підприємств військово-промислового комплексу, розвитку підприємництва та залучення іноземних інвестицій.

Другий етап розпочинається після початку стабілізації економіки, коли набуває розвитку ринкова інфраструктура, утворюється значна кількість малих і середніх підприємств, збільшується на ринках України кількість іноземних підприємців.

На цьому етапі з'являється можливість значно обмежити втручання держави в господарську діяльність підприємців, завершити ліквідацію або реорганізацію державних організаційних структур монопольного типу, зменшити кількість галузевих міністерств і відомств. Перелік об'єктів антимонопольного регулювання поступово обмежується лише природними монополіями та ринками, на яких вони діють.

На цьому етапі у сферу демонополізації та розвитку конкуренції включаються такі сектори економіки, як фінансово-кредитний, науки і наукового обслуговування. Здійснюються заходи щодо створення нових і демонополізації існуючих банківських структур.

Суб'єктами демонополізації, антимонопольного регулювання та застосування антимонопольного законодавства є державні органи, які забезпечують процес демонополізації економіки та розвитку конкуренції:

Верховна Рада України приймає законодавчі акти з питань демонополізації економіки і розвитку конкуренції, в тому числі антимонопольне законодавство; затверджує Державну програму демонополізації економіки і розвитку конкуренції;

Президент України приймає рішення з питань демонополізації економіки і розвитку конкуренції у межах своїх повноважень;

Кабінет Міністрів України забезпечує розроблення Державної програми демонополізації економіки і розвитку конкуренції, приймає рішення з питань забезпечення процесу демонополізації та антимонопольного регулювання; делегує повноваження щодо демонополізації та антимонопольного регулювання міністерствам, відомствам, іншим центральним, а також місцевим органам державної виконавчої влади; встановлює найважливіші показники і параметри антимонопольного регулювання;

Антимонопольний комітет України бере участь у розробленні Програми і проведенні демонополізації окремих об'єктів; здійснює державний контроль за дотриманням антимонопольного законодавства, забезпечує захист інтересів підприємців від його порушень; приймає розпорядження про примусовий поділ монопольних утворень у разі зловживання їх монопольним становищем; вносить до відповідних органів пропозиції щодо зміни сфери антимонопольного регулювання;

Фонд державного майна України, місцеві органи приватизації здійснюють приватизацію майна державних підприємств з урахуванням вимог антимонопольного законодавства і цієї Програми;

центральні та місцеві органи державної виконавчої влади розробляють і реалізують заходи щодо демонополізації економіки та розвитку конкуренції, які є складовою частиною галузевих і регіональних програм ринкових перетворень; виходять з ініціативою щодо демонополізації конкретних об'єктів; вживають заходів для регулювання відповідних ринків і діяльності монопольних утворень.

Суб'єктами демонополізації можуть також виступати:

керівництво і трудові колективи підприємств (об'єднань), які виходять з ініціативою щодо розукрупнення підприємств (об'єднань) з метою ліквідації їх монопольного становища, створення на основі структурних підрозділів (одиниць) самостійних господарюючих суб'єктів, виходу підприємств із складу об'єднань;

покупці, які виявляють ініціативу щодо приватизації структурних підрозділів підприємств, а також структурних одиниць об'єднань, які не привели свій статус у відповідність з чинним законодавством.

Об'єктами демонополізації та антимонопольного регулювання є:

монополізовані ринки у визначених територіальних і товарних межах;

господарюючі суб'єкти, що займають монопольне становище на ринках.

Крім того, для цілей демонополізації об'єктами можуть також бути:

державні організаційні структури монопольного типу;

центральні органи державної виконавчої влади, рішення або дії яких негативно впливають або можуть вплинути на конкуренцію.

Монополізовані ринки як об'єкт демонополізації розглядаються з точки зору наявності та розмірів штучно створених бар'єрів вступу господарюючих суб'єктів на ці ринки, а також інших факторів, що обмежують конкуренцію.

Штучно створені бар'єри вступу господарюючих суб'єктів на ринки виникають внаслідок дискримінації підприємців з боку органів державної виконавчої влади, органів місцевого і регіонального самоврядування та антиконкурентних дій господарюючих суб'єктів.

Дискримінацією підприємців з боку органів державної виконавчої влади, органів місцевого і регіонального самоврядування вважається:

заборона та обмеження створення нових підприємств чи інших організаційних форм підприємництва у будь-якій сфері діяльності, а також встановлення обмежень на провадження окремих видів діяльності, на виробництво певних видів товарів з метою обмеження конкуренції, у тому числі за рахунок запровадження ліцензування підприємницької діяльності та встановлення державної монополії на певні її види;

примушування господарюючих суб'єктів до пріоритетного укладання договорів, першочергового постачання товарів певному колу споживачів;

прийняття рішень про централізований розподіл товарів, який забезпечує монопольне становище на ринку певним господарюючим суб'єктам;

встановлення заборони на реалізацію товарів вироблених в одному регіоні країни, в інший регіон;

надання окремим господарюючим суб'єктам податкових, кредитних та інших пільг, бюджетних дотацій і субсидій, якщо це призводить до монополізації ринку певного товару;

обмеження прав господарюючих суб'єктів щодо придбанняя та реалізації товарів, у тому числі шляхом встановлення квот, ліцензій у зовнішньоекономічній діяльності, митних тарифів;

запровадження обмежень на інвестиції, в тому числі іноземні, спрямованих на монополізацію товарних ринків;

встановлення інших заборон чи обмежень стосовно окремих господарюючих суб'єктів або їх груп, що призводять до монополізації ринку певного товару.

Крім того, конкуренцію стримують:

державне регулювання цін, тарифів;

несприятливі умови для підприємницької діяльності (великі податки, неконвертованість національної валюти, складності в реєстрації підприємств тощо);

бюджетне фінансування монопольних утворень;

обмежений доступ на валютний ринок;

недостатньо розвинуті банківська система та ринкова інфраструктура (транспортна й інформаційна мережа, складське господарство, зв'язок, система товарного та фінансового посередництва тощо).

До бар'єрів, що виникають внаслідок антиконкурентних дій господарюючих суб'єктів, належать:

встановлення контролю над ринками сировини або збуту;

утримання протягом тривалого часу монопольними утвореннями цін на товари (послуги, роботи), нижчих від їх собівартості, з метою усунення конкурентів, якщо це не зумовлено підвищенням ефективності виробництва або зменшенням попиту на відповідний товар;

розподіл ринків за територіальним принципом, асортиментом товарів, обсягом їх реалізації чи закупівлі або колом споживачів;

неправомірні угоди між конкуруючими господарюючими суб'єктами, спрямовані на встановлення (підтримання) монопольних цін (тарифів), знижок, надбавок (доплат), націнок;

інші дії, що обмежують доступ на ринок продавців, покупців та інших господарюючих суб'єктів.

Природно-економічні бар'єри вступу господарюючих суб'єктів на ринки визначаються незворотними витратами (придбання ліцензій, реклама тощо) для вступу на ринки, обмеженими ресурсами та іншими об'єктивними причинами.

Демонополізація економіки - це здійснюваний державою комплекс заходів, у тому числі примусових, спрямованих на зниження рівня монополізації ринків.

Метою демонополізації є створення та посилення конкуренції на ринках. Реалізація цієї мети передбачає виконання таких завдань:

збільшення кількості господарюючих суб'єктів, які конкурують на ринках;

обмеження або припинення монопольної діяльності господарюючих суб'єктів.

Залежно від особливостей монополізованих ринків для цілей демонополізації застосовуються такі способи:

децентралізація управління;

зниження або зняття бар'єрів, які обмежують вступ господарюючих суб'єктів на існуючі ринки;

стимулювання вступу на монополізовані ринки нових господарюючих суб'єктів;

поділ державних монопольних утворень;

ліквідація державних організаційних структур монопольного типу.

Відповідно до зазначених способів демонополізації Програмою передбачається реалізувати такі заходи:

Для запобігання появі монопольних утворень у приватному секторі економіки, якщо цього вимагає структура ринку, приватизація державних підприємств-монополістів за наявності економічних, технологічних та інших умов повинна проводитися одночасно з їх демонополізацією. У цій ситуації особливої ваги набуває чітка взаємодія Фонду державного майна України, Міністерства економіки та Антимонопольного комітету України між собою та з іншими центральними й місцевими органами державної виконавчої влади.

Поділ і ліквідація монопольних утворень здійснюються, як правило, у процесі приватизації майна державних підприємств. Якщо майно підприємств залишається в державній власності, ці способи застосовуються переважно в разі передачі майна у комунальну власність або в управління місцевих органів державної виконавчої влади, перетворення та перереєстрації існуючих об'єднань державних підприємств у добровільні об'єднання (торговельно-промислові асоціації), а також корпоратизації та комерціалізації.

Заходи щодо стимулювання вступу нових господарюючих суб'єктів на монополізовані ринки здійснюються протягом обмеженого періоду, достатнього для закріплення нового господарюючого суб'єкта на ринку. Ці заходи не повинні призводити до витіснення з ринку діючих на ньому господарюючих суб'єктів.

Як радикальний засіб поділ монопольних утворень потребує виважених дій і може бути здійснений, якщо:

зафіксовано зловживання монопольним становищем на ринку відповідного товару;

внаслідок монопольного становища певного господарюючого суб'єкта виникають бар'єри вступу на ринок інших господарюючих суб'єктів;

відсутній тісний технологічний зв'язок між підприємствами, структурними підрозділами (одиницями), які входять до складу господарюючого суб'єкта;

підприємства, структурні підрозділи (одиниці) самостійно виробляють товари однакової споживчої вартості.

Порядок поділу визначає Антимонопольний комітет України разом з Міністерством економіки України.

Демонополізація монопольних утворень, до яких входять підприємства, що підлягають приватизації за погодженням з Кабінетом Міністрів України, має проводитися переважно шляхом відокремлення структурних підрозділів (одиниць) підприємств (об'єднань), що не мають тісного технологічного зв'язку з іншими підрозділами (одиницями), а також шляхом зниження або зняття бар'єрів, які обмежують вступ господарюючих суб'єктів на ринки.

Демонополізації, як правило, не підлягають підприємства (об'єднання)-монополісти, які відповідно до чинного законодавства не приватизуються (за винятком випадків, коли демонополізацію може бути проведено шляхом відокремлення непрофільних структурних підрозділів (одиниць) підприємств (об'єднань), а також зниження або зняття бар'єрів, які обмежують вступ господарюючих суб'єктів на існуючі ринки).

У зовнішньоекономічній діяльності демонополізація полягатиме у поетапному переході переважно до тарифного регулювання та зниження митних тарифів на імпорт стосовно внутрішніх ринків, які підлягатимуть демонополізації відповідно до рішень Кабінету Міністрів України.

Під антимонопольним регулюванням розуміється процес обмеження монопольної діяльності, що передбачає безпосереднє державне регулювання на конкретних монополізованих ринках, або діяльності конкретних монопольних утворень шляхом централізованого встановлення кількісних і якісних показників.

Метою антимонопольного регулювання є захист інтересів споживачів і суспільства в цілому від негативних наслідків монопольної діяльності конкретних господарюючих суб'єктів.

Для досягнення цієї мети слід:

забезпечити оптимальний баланс інтересів монопольних утворень і суспільства;

запобігти одержанню господарюючими суб'єктами надприбутків внаслідок використання монопольного становища;

забезпечити нормативний рівень якості товарів, що виробляються монопольними утвореннями;

забезпечити необхідні обсяги товарного наповнення ринку та доступ усіх членів суспільства до певних товарів, що постачаються на ринок монопольними утвореннями;

регулювати забезпечення товарами специфічних груп споживачів і територій.

Для цілей антимонопольного регулювання використовуються кількісні та якісні показники стосовно цін, тарифів, обсягів ринку (виробництва), нормативів якості, стандартів, структури розподілу товарів на ринку, бар'єрів вступу на ринок тощо.

Антимонопольне регулювання здійснюється шляхом:

установлення цін і тарифів (відпускних цін на продукцію підприємства-виробника, граничних рівнів цін, торговельних, постачально-збутових надбавок і націнок), граничних нормативів рентабельності;

декларування зміни цін;

установлення стандартів і показників якості для товарів і послуг;

регулювання обсягів ринку (виробництва);

установлення державного замовлення та державного контракту;

розподілу ринків (визначення споживачів, постачальників тощо);

тарифного регулювання імпорту та експорту товарів.

Міністерство економіки України, Міністерство статистики України і Антимонопольний комітет України проводять за відповідною методикою аналіз рівнів монополізації ринків.

Згідно з Декретом Кабінету Міністрів України від 21 січня 1993 року N 13-93 "Про тимчасовий порядок визначення переліку підприємств, що займають монопольне становище на ринку" визначається перелік підприємств, що займають монопольне становище на ринках.

У порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України, визначаються об'єкти антимонопольного регулювання, а також кількісні та якісні показники та параметри, що застосовуються для регулювання.

За результатами секторного аналізу уточнюються зазначені перелік, показники і параметри.

Застосування антимонопольного законодавства має на меті:

підтримання досягнутого рівня конкуренції та її захист на існуючих ринках;

захист інтересів підприємців і споживачів від монопольної діяльності та недобросовісної конкуренції.

Реалізація цієї мети забезпечується виконанням таких завдань:

запобіганням монополізації ринків;

обмеженням і припиненням монопольної діяльності та недобросовісної конкуренції.

Запобігання монополізації ринків шляхом застосування антимонопольного законодавства передбачає роботу за такими напрямами:

встановлення контролю за діями органів державної виконавчої влади, органів місцевого і регіонального самоврядування, господарюючих суб'єктів, що можуть призвести до появи нових монопольних утворень, збільшення частки та посилення впливу на ринку існуючих монопольних утворень (надалі - контроль за злиттям);

здійснення заходів, спрямованих на запобігання монопольній діяльності та недобросовісній конкуренції;

встановлення контролю за діями органів державної виконавчої влади, органів місцевого і регіонального самоврядування, які можуть призвести до появи та підвищення бар'єрів вступу господарюючих суб'єктів на ринки.

Обмеження і припинення монопольної діяльності та недобросовісної конкуренції здійснюються Антимонопольним комітетом України у процесі реалізації відповідних повноважень, покладених на нього законодавством.

Механізм застосування антимонопольного законодавства передбачає реалізацію таких заходів:

Примусовий поділ монопольних утворень незалежно від форми їх власності як елемент застосування антимонопольного законодавства здійснюється виключно на підставі рішень Антимонопольного комітету України відповідно до статті 16 Закону України "Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності".

Враховуючи, що протягом 1993 - 1995 років більшість монопольних утворень перебуватиме у державній власності, в цей період примусовий поділ державних монопольних утворень здійснюватиметься, як правило, у межах процедур, визначених частиною другою цієї Програми.

Примусовий поділ є невиправданим у разі, коли концентрація виробництва спрямована на підвищення його ефективності, збереження і розвиток експортного потенціалу держави і коли ефект масштабу виробництва, незважаючи на збільшення ринкової влади господарюючого суб'єкта, призводить до економії для споживачів і підвищення якості продукції.

Мінімальні розміри підприємств, установ і організацій, на злиття яких потрібна згода Антимонопольного комітету України, встановлюються Кабінетом Міністрів України за поданням Антимонопольного комітету України.

На першому етапі у пріоритетному порядку підлягають:

демонополізації - монополізовані загальнодержавні та регіональні ринки, на яких діють монопольні утворення - об'єкти першочергової приватизації, що найбільше впливають на стан споживчої сфери і водночас гальмують економічний розвиток України і формування її ринкової економіки;

антимонопольному регулюванню - природні монополії, а також монопольні утворення, що діють на ринках, де розвиток конкуренції істотно гальмується об'єктивними причинами (необхідність захисту національних інтересів України, нерозвинутість ринкової інфраструктури тощо), а також відповідні ринки.

Для заохочення демонополізації у пріоритетних сферах підприємствам, що вступають на монополізовані ринки, а також створеним у результаті поділу монопольних утворень або поділу шляхом відокремлення структурних підрозділів (одиниць) підприємств (об'єднань), за рішеннями Кабінету Міністрів України можуть надаватися податкові пільги, кредитні квоти, пільгові кредити, ресурси, які централізовано розподіляються державою, державні замовлення (за умови їх застосування на відповідних ринках), підтримка у проведенні конверсії, реконструкції, технічного та технологічного переоснащення виробництва тощо.

1. Галузеві та регіональні особливості демонополізації економіки і розвитку конкуренції визначаються галузевими та регіональними програмами ринкових перетворень, які розробляються галузевими міністерствами і відомствами, Урядом Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями і погоджуються з Антимонопольним комітетом України. Ці програми базуються на результатах секторного аналізу економіки, який проводиться міжгалузевими комісіями у порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України.

2. Об'єктами демонополізації та антимонопольного регулювання для цілей галузевих і регіональних програм відповідно є:

загальнодержавні та регіональні монополізовані ринки;

окремі монопольні утворення, що діють на цих ринках;

загальнодержавні та місцеві організаційні структури монопольного типу (концерни, корпорації, інші види об'єднань);

органи управління економікою галузі або регіону.