Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки

1. Проблема.

Законодавство про відповідальність за корупційні правопорушення в Україні значною мірою відповідає міжнародним стандартам, про що свідчить звіт Групи держав проти корупції (GRECO) за результатами 3-го раунду оцінки України, затверджений у грудні 2013 року.

Крім того, значним кроком вперед стало прийняття Закону України від 13 травня 2014 року № 1261-VII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері державної антикорупційної політики у зв’язку з виконанням Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України".

Зазначеним Законом істотно удосконалено вітчизняну систему запобігання і протидії корупції, зокрема щодо:

криміналізації корупції:

- підвищено санкції для фізичних та юридичних осіб за кримінальні корупційні правопорушення шляхом введення як альтернативного виду покарання - позбавлення волі, що гарантуватиме для України можливість співпраці в рамках надання міжнародної правової допомоги, як це передбачено Кримінальною конвенцією про боротьбу з корупцією;

- встановлено юрисдикцію щодо злочинів, пов’язаних із хабарництвом, які вчиняються за кордоном нашими громадянами у співучасті з іноземцями;

- встановлено відповідальність за підкуп осіб, які працюють у приватних компаніях в будь-якій якості;

- надано чіткі визначення пропозиції та обіцянки неправомірної вигоди, що безумовно поліпшить діяльність вітчизняних правозастосовних органів та підвищить якість їх роботи;

- поширено правила спеціальної конфіскації на всі корупційні злочини, зокрема у приватному секторі;

фінансового контролю стосовно майнового стану публічних службовців:

- запроваджено зовнішній контроль щодо декларацій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, який здійснюватиметься податковими органами;

- встановлено адміністративну та дисциплінарну відповідальність за подання недостовірних відомостей у зазначених деклараціях (штраф від 2550 до 5100 гривень);

посилення гарантій захисту викривачів фактів корупції:

- перекладено обов’язок доказування у справах про застосування до інформаторів (викривачів) репресивних заходів на відповідача;

- закріплено можливість інформувати про факти корупції анонімно, зокрема через спеціальні лінії для відповідних повідомлень;

- передбачено обов’язок державних органів створити механізми для отримання та перевірки повідомлень про факти корупції (в тому числі анонімних);

мінімізації проявів корупції у юридичних осіб:

- передбачено обов’язок компаній розробляти і впроваджувати правила та процедури щодо виявлення та запобігання корупції;

- встановлено відповідальність юридичних осіб за незабезпечення здійснення антикорупційних заходів, якщо це призвело до вчинення корупційного правопорушення.

Разом з тим залишилася низка невирішених питань. Потрібно привести у відповідність із Конвенцією ООН проти корупції статтю 368-2 Кримінального кодексу України (Незаконне збагачення), яка може бути ефективним механізмом позбавлення злочинців незаконно набутого майна. Одночасно з кримінально-правовими інструментами притягнення до відповідальності за незаконне збагачення необхідно запровадити і цивільно-правові: стягнення за позовом прокурора (спеціально уповноваженого антикорупційного органу) в дохід держави майна, законність походження якого особа не може довести в установленому законом порядку.

У 2013 році прийнято нове законодавство щодо конфіскації доходів від злочинної діяльності. Однак воно не передбачає створення спеціалізованого підрозділу (органу), який виконує завдання щодо розшуку майна, яке підлягає арешту та конфіскації, а також ефективного управління майном, на яке накладено арешт. В Україні також відсутнє законодавство, що дає змогу стягувати у дохід держави (конфіскувати) майно, набуте внаслідок злочинної діяльності, у разі якщо підозрюваний (обвинувачений) ухиляється від слідства чи суду. Потребує законодавчого врегулювання також питання повернення в Україну активів, виведених внаслідок вчинення злочинів, а також створення гарантій для ефективного управління такими активами, зокрема із застосуванням механізмів громадського контролю.

Закон України від 23 травня 2013 року № 314-VII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України стосовно відповідальності юридичних осіб" передбачає запровадження інституту квазі-кримінальної відповідальності юридичних осіб за вчинення злочинів, пов’язаних, зокрема, з відмиванням злочинних доходів (статті 209 і 306 Кримінального кодексу України), терористичною діяльністю (статті 258-258-5 цього Кодексу) та корупцією (статті 368-3, 368-4, 369 і 369-2 цього ж Кодексу). Зазначений Закон є новим для вітчизняної правової системи, у зв’язку з чим існують ризики щодо його неналежного впровадження в життя. Крім того, з урахуванням практики його застосування слід розглянути питання щодо вдосконалення його положень, зокрема з метою чіткого закріплення "автономного" характеру відповідальності юридичних осіб (незалежно від того, чи були притягнуті до відповідальності фізичні особи, які діяли в інтересах юридичної особи).

Ще однією серйозною вадою національної системи боротьби з корупцією є відсутність спеціалізованого органу, до завдань якого належало б виявлення та розслідування справ про корупційні злочини, вчинені вищими посадовими особами держави, тоді як існуючі спеціально уповноважені суб’єкти із запобігання корупції виявилися неефективними, здебільшого через відсутність гарантій незалежності їх діяльності та корумпованість.

2. Мета - створення системи інструментів, які дадуть змогу ефективно виявляти та розслідувати корупційні злочини, конфісковувати майно, яке було предметом злочинної діяльності або набуте внаслідок такої діяльності, притягувати до відповідальності осіб, причетних до вчинення корупційних злочинів.

3. Заходи:

1) ухвалити закони, спрямовані на:

внесення змін до Кримінального кодексу України щодо:

- визначення поняття та переліку корупційних злочинів;

- усунення можливості для осіб, які вчинили корупційні злочини, бути звільненими від відповідальності та покарання, зокрема з передачею на поруки, у зв’язку з дієвим каяттям, випробуванням тощо;

- приведення статті 368-2 у відповідність із статтею 20 Конвенції ООН проти корупції та запровадження цивільно-правових механізмів позбавлення незаконно набутого майна;

врегулювання питань управління корпоративними правами та іншим майном, на яке накладено арешт, з метою збереження його вартості, а також створення спеціалізованого підрозділу (органу), уповноваженого на розшук майна, яке може бути конфісковано;

створення можливостей досудового розслідування та судового провадження, а також стягнення у дохід держави (конфіскацію) майна, набутого внаслідок злочинної діяльності, у разі якщо підозрюваний (обвинувачений) ухиляється від слідства чи суду; створення гарантій для ефективного управління такими активами, зокрема із застосуванням механізмів громадського контролю (наприклад, через утворення спеціального фонду);

утворення спеціально уповноваженого органу з питань виявлення та розслідування корупційних злочинів на таких засадах:

- наявність достатніх гарантій незалежності органу (відкритий і прозорий конкурсний відбір керівника органу, чіткі визначені законом підстави для звільнення керівника, які не допускають звільнення з політичних підстав, визначені законом засади фінансування органу та розмір оплати праці його працівників, заборона втручання в його діяльність);

- прозорий конкурсний відбір основного персоналу органу з метою зменшення ризиків протиправного впливу на прийняття рішень та підбір кваліфікованих кадрів, які відповідають стандартам доброчесності;

- спеціалізація органу на корупційних злочинах, вчинених посадовими особами вищого рівня, суддями, прокурорами, іншими особами за умови, що корупційний злочин становить високу суспільну небезпеку;

- наявність механізмів заохочення, у тому числі матеріального (наприклад, певного відсотка від суми конфіскованих злочинних доходів), з метою виявлення фактів корупції;

- громадський контроль та відкритість органу, звітування кожні півроку про його діяльність;

- заохочення співпрацювати з уповноваженими державними органами з метою виявлення фактів корупції;

- введення посад спеціалізованих антикорупційних прокурорів, які відряджаються для роботи до спеціально уповноваженого органу з питань виявлення та розслідування корупційних злочинів;

2) утворити робочу групу, яка включатиме представників Кабінету Міністрів України, органів кримінальної юстиції, бізнесу та громадянського суспільства і проводитиме моніторинг застосування законодавства щодо заходів кримінально-правового провадження до юридичних осіб; підготувати необхідні методичні матеріали для працівників органів кримінальної юстиції та суддів, організувати проведення тренінгів для фахівців, які застосовуватимуть закон; організувати широку інформаційну кампанію із роз’яснення положень закону та необхідності забезпечення доброчесності бізнесу, до якої залучити громадянське суспільство та бізнес; на основі результатів моніторингу застосування закону підготувати зміни до нього;

3) створити єдиний державний реєстр юридичних осіб, причетних до корупції, з метою виключення можливості їх участі у виконанні державних замовлень і контрактів, одержання державних кредитів, пільг з оподаткування, субсидій і субвенцій; забезпечити вільний доступ до такого реєстру через Інтернет;

4) поширити поняття "публічні діячі" у законодавстві про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, на національних публічних службовців та діячів міжнародних організацій.

1. Проблема.

Одним з найбільш істотних чинників у подоланні корупції є ставлення населення до цієї проблеми. Як свідчать результати досліджень, проведених в Україні протягом останніх років, більше половини населення схильне до вчинення корупційних правопорушень у разі, якщо це може сприяти розв’язанню проблеми. Крім того, значна частка населення з огляду на брак відповідних знань не кваліфікує певні види поведінки як корупційні, усвідомлюючи при цьому невідповідність такої поведінки нормам моралі чи професійної етики. За умови ефективної роз’яснювальної роботи населення може змінити ставлення до такої практики як до неприйнятної корупційної і, таким чином, антикорупційний потенціал суспільства значно зросте.

Потребують уваги заходи, пов’язані з активізацією участі населення в інформуванні органів, уповноважених на боротьбу з корупцією, про відомі їм факти корупції. Частка такого населення є невеликою, зокрема з огляду на високий ступінь лояльності населення до корупції, засудження фактів повідомлень про корупцію як поведінки, яка суперечить етичним нормам, низький рівень довіри до діяльності правоохоронних органів, зневіру в ефективності антикорупційних заходів, страх бути покараним за повідомлення про підозру в корупції.

Разом з тим антикорупційний потенціал заходів із залучення населення до виявлення та повідомлення про факти корупції є високим, про що свідчить досвід іноземних держав. Створення спеціальних умов, які сприятимуть зміні суспільного уявлення про повідомлення про факти корупції, є одним із пріоритетів антикорупційної політики держави.

2. Мета - формування в суспільстві ідеї нетерпимості до проявів корупції.

3. Заходи:

1) ухвалити у співпраці з інститутами громадянського суспільства план заходів, орієнтований на різні соціальні та вікові групи і спрямований на комплексне розв’язання проблеми толерантного ставлення населення до корупції, передбачивши, зокрема:

регулярне проведення інформаційних кампаній, спрямованих на формування психологічної установки у населення щодо несприйняття корупції як способу розв’язання проблеми;

підвищення рівня правової свідомості населення, зокрема в частині обізнаності громадян щодо своїх прав та свобод, механізму їх реалізації та правових способів захисту;

роз’яснення найбільш важливих антикорупційних заходів, що здійснюються в державі, положень законодавства про запобігання та протидію корупції, зокрема в частині визначення видів та форм корупційної поведінки;

системне запровадження проведення освітніх заходів щодо моделей поведінки у тих чи інших ситуаціях з можливими корупційними ризиками;

запровадження культури повідомлення спеціально уповноваженим суб’єктам у сфері протидії корупції про факти вчинення корупційних правопорушень;

подолання пасивності суспільства щодо протидії корупції, залучення широких верств населення до активної участі в антикорупційній діяльності.

Успішна реалізація Антикорупційної стратегії дасть змогу знизити рівень корупції в Україні, підвищити рівень довіри населення до влади, підвищити рівень іноземних інвестицій в економіку держави, а також створити основу для подальшої антикорупційної реформи.

Для реалізації Антикорупційної стратегії передбачається розробити та схвалити закони, зокрема щодо:

засад організації та діяльності спеціально уповноваженого органу, відповідального за здійснення комплексу заходів з формування та реалізації антикорупційної політики;

утворення спеціально уповноваженого органу з питань виявлення та розслідування корупційних злочинів;

виконання рекомендацій Групи держав проти корупції (GRECO) у частині посилення прозорості фінансування політичних партій та виборчих кампаній;

створення правових засад лобіювання;

посилення громадського контролю за ухваленням рішень виборними посадовими особами, зокрема через механізм попереднього громадського обговорення суспільно важливих рішень;

внесення змін до Закону України "Про державну службу", прийнятого у 2011 році, з урахуванням пропозицій програми SIGMA;

проведення перевірок публічних службовців на доброчесність;

внесення змін до законів та підзаконних нормативно-правових актів у частині запровадження стандартів Організації економічної співпраці та розвитку з корпоративного управління на державних підприємствах від 22 квітня 2004 року в діяльності державних підприємств в Україні;

внесення змін до Конституції та законів України, спрямованих на реформування судоустрою та статусу суддів на основі європейських стандартів;

внесення змін до Конституції та законів України, спрямованих на реформування прокуратури на основі європейських стандартів;

внесення змін до Кримінального кодексу України в частині усунення можливості для осіб, які вчинили корупційні злочини, бути звільненими від відповідальності та покарання, зокрема з передачею на поруки, у зв’язку з дієвим каяттям, випробуванням; приведення статті 368-2 у відповідність із статтею 20 Конвенції ООН проти корупції та запровадження цивільно-правових механізмів позбавлення незаконно набутого майна;

врегулювання питань управління корпоративними правами та іншим майном, на яке накладено арешт, з метою збереження його вартості, а також утворення спеціалізованого підрозділу (органу), уповноваженого на розшук майна, яке може бути конфісковано.

Оцінка ефективності Антикорупційної стратегії здійснюватиметься на основі:

результатів щорічних досліджень стану корупції в Україні шляхом проведення широких статистичних спостережень та аналізу практики застосування антикорупційного законодавства;

визначення рівня імплементації міжнародних стандартів у сфері антикорупційної політики.

За результатами проведення досліджень стану корупції індикаторами успішної реалізації Антикорупційної стратегії може бути:

збільшення частки населення, яка негативно ставиться до корупційних проявів;

зменшення частки населення, яке мало власний досвід корупційної поведінки;

зростання кількості громадян, готових повідомляти про факти корупційних проявів, а також громадян, які заявили про факти корупції, що мали стосовно них місце, компетентним органам.

Визначення рівня імплементації міжнародних стандартів здійснюватиметься за такими індикаторами:

виконання рекомендацій для України, наданих Групою держав проти корупції (GRECO), а також рекомендацій, наданих в рамках моніторингу Стамбульського плану дій з питань боротьби з корупцією Антикорупційної мережі для Східної Європи та Центральної Азії Організації економічної співпраці та розвитку, імплементація Плану дій з лібералізації візового режиму з ЄС у частині запобігання і протидії корупції та плану дій у рамках Ініціативи "Партнерство "Відкритий Уряд";

покращення значення Індексу сприйняття корупції, опублікованого міжнародною неурядовою організацією Transparency International;

досягнення високого рівня відповідності стандартам міжнародних ініціатив (ініціатив з прозорості видобувних галузей, будівельного сектору, Індексу відкритості бюджету тощо).

Оцінка стану виконання Антикорупційної стратегії проводиться на підставі щорічного звіту стану виконання Антикорупційної стратегії. Звіт про стан виконання Антикорупційної стратегії включається до національної доповіді щодо реалізації засад антикорупційної політики, проект якої подається спеціально уповноваженим органом з питань антикорупційної політики Верховній Раді України, Президенту України та Кабінету Міністрів України до 1 травня року, наступного за звітним.

Кабінет Міністрів України з метою здійснення заходів, передбачених Антикорупційною стратегією, затверджує державну програму, яка підлягає щорічному перегляду з урахуванням результатів реалізації визначених заходів, висновків та рекомендацій парламентських слухань щодо національного звіту про стан справ з корупцією.